Verschärfte Regeln für systemrelevante Banken gefordert

Im März 2023 geriet die Credit Suisse in eine existenzielle Krise. Mit der staatlich unterstützten Übernahme durch die UBS konnte der unmittelbar drohende Ausfall verhindert werden. Um die Schweizer Volkswirtschaft vor einer Schieflage einer systemrelevanten Bank wie der Credit Suisse zu schützen, gibt es die Too-big-too-fail-Regeln (TBTF-Dispositiv). So müssen systemrelevante Banken[1] höhere Eigenmittel- und Liquiditätsanforderungen erfüllen. Auch müssen sie in einem Stabilisierungsplan aufzeigen, wie sie im Fall einer Krise ihre Geschäftstätigkeit ohne staatliche Eingriffe fortführen können. Ebenso ist die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finma) verpflichtet, für jede systemrelevante Bank einen Abwicklungsplan zu erstellen, der aufzeigt, wie die Bank saniert werden oder geordnet in Konkurs gehen kann.

Bericht zur Bankenstabilität

Rund ein Jahr nach dem Untergang der Credit Suisse hat der Bundesrat einen Bericht zur Bankenstabilität vorgelegt. Darin zeigt er auf, dass verschiedene Elemente der Regulierung durchaus gewirkt haben. So konnte die Bank aufgrund der erhöhten Eigenmittel- und Liquiditätsausstattung ihre Widerstandsfähigkeit länger aufrechterhalten, und aufgrund der im Voraus festgelegten Abwicklungsplanung lag eine Sanierung als weitere Option bereit. Allerdings hat das Regelwerk nicht verhindert, dass die Credit Suisse in eine existenzielle Krise geraten ist. Der Bericht schlägt entsprechend ein Massnahmenpaket vor, um das TBTF-Dispositiv weiterzuentwickeln. Noch nicht berücksichtigt sind dabei die Ergebnisse der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK). Diese untersucht die Rolle und das Handeln der zuständigen Behörden in der Krise. Ihre Ergebnisse werden im Rahmen der Umsetzung der Massnahmen einfliessen.

Der Bundesrat möchte das TBTF-Dispositiv in drei Stossrichtungen anpassen: erstens die Prävention stärken und damit die Wahrscheinlichkeit verringern, dass eine Bank überhaupt in Schieflage gerät. Zweitens die Liquidität stärken, damit die Liquiditätsversorgung vom Normalbetrieb bis hin zu einer Krise gewährleistet ist. Drittens soll das Instrumentarium der Behörden für den Krisenfall erweitert werden, damit systemrelevante Banken geordnet aus dem Markt ausscheiden können.

Die vorgeschlagenen Massnahmen sollen gezielt für systemrelevante Banken eingeführt werden und betreffen zum Teil spezifisch die UBS als einzige global systemrelevante Bank in der Schweiz. Weitere Banken und Finanzinstitute sind von einzelnen Massnahmen betroffen, wenn eine Eingrenzung auf systemrelevante Banken nicht zweckmässig ist.

Prävention stärken

Zur ersten Stossrichtung, der Prävention, gehören eine gute Unternehmensführung (Corporate Governance) und eine klare Zuweisung von Verantwortlichkeiten innerhalb der Bank. Auch Bonusregelungen wie beispielsweise Sperrfristen und Rückforderungsklauseln sollen eingeführt werden. Geprüft wird zudem, ob die Finma künftig bei Verletzungen des Aufsichtsrechts Bussen für Institute sprechen darf. Auch die Möglichkeiten und Pflichten der Finma für Frühinterventionen sollen ausgebaut werden.

Ein besonders wichtiges Element der Prävention sind Eigenmittelanforderungen an die Bank. Selbst in den Monaten ihrer grössten Schwierigkeiten lagen die Eigenmittelkennzahlen der Credit-Suisse-Gruppe stets über den regulatorischen Anforderungen. Entscheidend ist aber nicht nur, wie viele Eigenmittel insgesamt zur Verfügung stehen, sondern wo diese innerhalb der Bankstruktur angegliedert sind und ob sie tatsächlich Verluste tragen können. Insbesondere mussten die Beteiligungen des Stammhauses der Credit Suisse an ausländischen Tochtergesellschaften, vor allem in den USA und dem Vereinigten Königreich, nicht vollständig mit Eigenmitteln im Stammhaus unterlegt werden. Deswegen war das Stammhaus selbst nur knapp mit Eigenmitteln ausgestattet.

In der Krise wirkte sich dies fatal aus: Verkäufe von ausländischen Beteiligungen, die in einer Krisensituation wünschenswert und befreiend gewesen wären, waren faktisch unmöglich. Denn die daraus resultierenden Verluste hätten die Eigenmittelausstattung des Stammhauses substanziell geschwächt. Dies schränkte den Handlungsspielraum für eine strategische Neuausrichtung der Bank – und im späteren Krisenverlauf für eine Stabilisierung – stark ein.

Im Zuge dessen sollen die Eigenmittelanforderungen insbesondere für Stammhäuser international tätiger, systemrelevanter Banken mit grossen ausländischen Tochtergesellschaften nun gezielt gestärkt werden. In der Schweiz betrifft dies nur mehr die UBS. Eine höhere Kapitalunterlegung der ausländischen Beteiligungen führt dazu, dass im Ausland eingegangene Risiken vom Schweizer Stammhaus besser aufgefangen werden können. Dies ist für die Schweiz besonders relevant, weil die ausländischen Tochtergesellschaften der UBS im Vergleich zum Heimmarkt relativ gross sind.

Ebenfalls soll das Potenzial zur Liquiditätsversorgung durch die Schweizerische Nationalbank deutlich ausgebaut werden. Zudem soll die Möglichkeit für eine staatliche Liquiditätssicherung, auch Public Liquidity Backstop genannt, ins ordentliche Recht übergeführt werden, wie es der Bundesrat dem Parlament im September 2023 vorgeschlagen hat.

Instrumentarium für den Krisenfall erweitern

Es kann nie ganz ausgeschlossen werden, dass eine Bank in Konkurs geht, da es Kern des Bankgeschäfts ist, gewisse Risiken einzugehen. Entsprechend muss sichergestellt sein, dass auch systemrelevante Banken aus dem Markt ausscheiden können, ohne dass die Volkswirtschaft in Mitleidenschaft gezogen wird. Je variantenreicher dabei die vorbereiteten Strategien, je umfassender das Instrumentarium und je besser Hindernisse beseitigt sind, desto grösser sind die Erfolgschancen einer Abwicklung.

Als Lehre aus dem Fall der Credit Suisse sollen die Optionen, die für eine Abwicklung zur Verfügung stehen, erweitert und auf verschiedene Szenarien zugeschnittene Abwicklungsstrategien vorbereitet werden. Für diese Erweiterung braucht es rechtliche Anpassungen. Insbesondere muss Rechtssicherheit bestehen für eine Sanierung mit der Absicht, eine systemrelevante Bank innerhalb weniger Jahre herunterzufahren. Dies im Gegensatz zu einer Sanierung mit dem Ziel, dass die Bank weitergeführt wird. Neben den rechtlichen Anpassungen sollen systemrelevante Banken dazu einen Marktaustrittsplan erstellen und die notwendigen Massnahmen ex ante umsetzen.

Ziel ist es, gleichzeitig zwei Pakete für die Umsetzung der Massnahmen zu präsentieren: Das erste betrifft Änderungen auf Verordnungsstufe, die vom Bundesrat verabschiedet und umgesetzt werden. In einem zweiten Paket sollen Eckwerte für die Änderungen auf Gesetzesstufe präsentiert werden, welche anschliessend dem Parlament unterbreitet werden. Der konkrete Zeitplan des Bundesrats hängt von den Resultaten der PUK ab.

1. Heute sind dies die UBS als international tätige Bank und die Raiffeisen-Gruppe, die Postfinance und die Zürcher Kantonalbank als nicht international tätige Banken. []