{"id":101218,"date":"2020-09-17T11:41:02","date_gmt":"2020-09-17T11:41:02","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2020\/09\/richoz-10-2020fr\/"},"modified":"2023-08-23T22:52:23","modified_gmt":"2023-08-23T20:52:23","slug":"die-rolle-des-bundes-bei-den-arbeitsbedingungen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2020\/09\/die-rolle-des-bundes-bei-den-arbeitsbedingungen\/","title":{"rendered":"Die Rolle des Bundes bei den Arbeitsbedingungen"},"content":{"rendered":"

\u00abEs m\u00fcssen \u00fcberhaupt in den befruchtenden, unter Umst\u00e4nden aber auch verheerenden Strom der Fabrikindustrie gewisse D\u00e4mme eingesetzt werden, welche, ohne das Gedeihen der Industrie zu hemmen und deren Wohlthaten zu beeintr\u00e4chtigen, den Nachtheilen und Gefahren vorbeugen, welche dieser moderne Gewerbsbetrieb in der Schweiz wie \u00fcberall mit sich f\u00fchrt.\u00bb[1]<\/a>
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\nMit diesen Worten fasste der Bundesrat seine Ziele in der Botschaft an die Bundesversammlung betreffend den Gesetzesentwurf \u00fcber die Arbeit in den Fabriken<\/a> im Dezember 1875 zusammen. Der Strom als Metapher veranschaulicht in den Worten des Bundesrats, mit welchen Umw\u00e4lzungen die Schweizer Gesellschaft durch die industrielle Revolution konfrontiert war. Und das Sprachbild des Damms unterstreicht den politischen Willen, ein \u00dcbertreten dieses Stroms m\u00f6glichst zu verhindern.
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\nDer industrielle Wandel der Schweizer Wirtschaft nahm zu Beginn des 19.\u00a0Jahrhunderts seinen Anfang. Bis zur Annahme der neuen Verfassungsgrundlage im Jahr 1874 war die Gesetzgebung in diesem Bereich den Kantonen vorbehalten. Einige von ihnen wurden denn auch ab Mitte des 19.\u00a0Jahrhunderts gesetzgeberisch t\u00e4tig. Das vom Kanton Glarus 1864 erlassene Fabrikgesetz wird h\u00e4ufig als wegweisender Rechtstext angef\u00fchrt. <\/p>\n

Der Bundesrat sucht den Ausgleich<\/h2>\n


\nIn der Botschaft von 1875 wird ein Gesetzgebungsprozess skizziert, der sich kaum von den heutigen Abl\u00e4ufen unterscheidet. So hatte das Eidgen\u00f6ssische Eisenbahn- und Handelsdepartement (heute Eidgen\u00f6ssisches Departement f\u00fcr Wirtschaft, Bildung und Forschung, WBF) zun\u00e4chst die Kantone zu konsultieren und dann die Stellungnahmen verschiedener Institutionen, von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen sowie von Industriellenverb\u00e4nden einzuholen.
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\nDas Departement sollte relevante Berichte und Statistiken aus unterschiedlichen Quellen sichten. Dazu geh\u00f6rten auch im Ausland erschienene Arbeiten \u00fcber das Thema und die Gesetzgebungen verschiedener L\u00e4nder wie England, Frankreich und Deutschland. Unter Federf\u00fchrung des Bundesrats Johann Jakob Scherer wurde ein erster Gesetzesentwurf verfasst und in einer \u00abKommission, bestehend aus einigen Fabrikanten, aus Repr\u00e4sentanten der Arbeiter, aus zwei \u00c4rzten und mehreren M\u00e4nnern der Administration\u00bb, beraten.[2]<\/a>
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\nIm folgenden Vernehmlassungsverfahren hatten der Schweizerische Handels- und Industrieverein, die wichtigsten Arbeitervereine sowie der Schweizerische \u00c4rztliche Verein Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Reaktionen fielen sehr unterschiedlich aus. Die Expertenkommission nahm einige \u00c4nderungen vor, erhielt ansonsten aber \u00abin Abweichung sowohl von den Vorschl\u00e4gen des Handels- und Industrievereins als auch von denjenigen des Arbeiterbundes die urspr\u00fcnglichen Positionen unver\u00e4ndert aufrecht\u00bb.[3]<\/a> Der dem Bundesrat vorgelegte Entwurfstext stellte einen Kompromiss dar. Dieses Verfahren bildet quasi den Prototyp des Mechanismus, der die Sozialpartnerschaft begr\u00fcndet hat und sie bis heute flankiert. <\/p>\n

Das Volk hat das letzte Wort<\/h2>\n


\nGegen das vom Parlament 1877 verabschiedete Bundesgesetz betreffend die Arbeit in den Fabriken<\/a> organisierten Arbeitgeberkreise ein Referendum. Das Gesetz wurde aber vom Volk knapp mit 181\u2019000 Ja-Stimmen gegen 170\u2019000 Nein-Stimmen gutgeheissen und trat 1878 in Kraft.
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\nDies ebnete den Weg f\u00fcr eine staatliche Arbeitsmarktpolitik. Bis zum Entstehen einer echten Arbeitsbeh\u00f6rde sollte zwar noch fast ein halbes Jahrhundert vergehen. Das hinderte den Bundesrat aber nicht daran, sich schnell die n\u00f6tigen Instrumente zu verschaffen, um die Arbeitsbedingungen auf nationaler Ebene zu regulieren.
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\nDie neue gesetzliche Grundlage f\u00fchrte zu betr\u00e4chtlichen Ver\u00e4nderungen. So wurde etwa die t\u00e4gliche Arbeitszeit auf elf Stunden begrenzt und der Grundsatz festgeschrieben, dass der Arbeitgeber f\u00fcr die Gesundheit und die Sicherheit am Arbeitsplatz verantwortlich ist. Das Gesetz f\u00fchrte auch besondere Schutzvorschriften f\u00fcr Frauen und Kinder ein und verpflichtete die Beh\u00f6rden, in den Unternehmen Kontrollen durchzuf\u00fchren. Der Bundesrat benannte zu diesem Zweck drei Eidgen\u00f6ssische Fabrikinspektoren und wies ihnen bestimmte Einsatzbereiche (Kreise) zu, die aus mehreren Kantonen bestanden.
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\nIn der Praxis oblag die Durchf\u00fchrung des Gesetzes explizit den Kantonen[4]<\/a>, wobei die Eidgen\u00f6ssischen Fabrikinspektoren die Gesetzesdurchf\u00fchrung kontrollierten[5]<\/a>. Die Inspektoren erschienen somit eher als Sonderbeauftragte des Bundes denn als Beamte im klassischen Sinn und erwarben sich so einen Sonderstatus. Die Rolle der Fabrikinspektoren wurde mehr als 40 Jahre lang von starken Pers\u00f6nlichkeiten ausgef\u00fcllt. Eine von ihnen war der Arzt Fridolin Schuler. Er war schon vorher durch sein Engagement f\u00fcr den Arbeiterschutz aufgefallen und wurde 1878 vom Bundesrat zum Fabrikinspektor ernannt. Dieses Amt \u00fcbte er bis 1902 aus. Eine weitere eindr\u00fcckliche Pers\u00f6nlichkeit war der aus dem Waadtland stammende Industrielle und Politiker Ami Campiche. Er trat von seinem Amt als Nationalrat zur\u00fcck, um von 1891 bis 1910 als Fabrikinspektor im II.\u00a0Kreis (Lausanne) zu fungieren. <\/p>\n

Eine anspruchsvolle Aufgabe<\/h2>\n


\nAls Pioniere f\u00fcr bessere Arbeitsbedingungen mussten die Eidgen\u00f6ssischen Inspektoren der ersten Stunde zwei zentrale Aufgaben meistern, die sich letztlich kaum von den heutigen Herausforderungen unterscheiden. Erstens ging es darum, die Gesundheitsrisiken der Industriearbeit zu identifizieren. Und zweitens die im nationalen Recht festgelegten Regeln zu f\u00f6rdern und einheitlich anzuwenden, was in einem f\u00f6deralen Kontext von Natur aus eine schwierige Aufgabe ist.
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\nZwischen September 1878 und April 1879 f\u00fchrten die drei frisch ernannten Inspektoren gemeinsame Inspektionsreisen in der Schweiz durch. Dabei waren sie insgesamt 127 Arbeitstage unterwegs. Der im Bundesblatt vom 20.\u00a0September 1879<\/a> ver\u00f6ffentlichte Bericht enth\u00e4lt eine lange, nach den Regulierungsfeldern des neuen Gesetzes strukturierte Liste von Problemen, die in den Unternehmen festgestellt wurden.
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\nEr vermittelt einen Eindruck davon, wie umfangreich die Aufgaben der Inspektoren waren. Die Autoren erfreuten sich dem eigenen Bekunden nach \u00abdurchweg der besten Aufnahme\u00bb[6]<\/a> durch die Kantone. Gleichzeitig wiesen sie recht unverbl\u00fcmt auf unterschiedliche Praktiken in den einzelnen Kantonen und auf M\u00e4ngel hin, die sie in den Unternehmen beobachtet hatten. Diese betrafen etwa Gefahren bei der Bedienung von Maschinen wie etwa Dampfkesseln, S\u00e4gen und Warenaufz\u00fcgen, die Belastung durch Staub und giftige Stoffe, die Arbeit von Kindern unterhalb des gesetzlich vorgeschriebenen Mindestalters, die \u00dcberschreitung der maximalen Arbeitszeit, das Fehlen von Fabrikordnungen sowie unzureichende Bel\u00fcftung oder unregelm\u00e4ssige Lohnzahlungen.
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\nTrotzdem zogen die Inspektoren ein eher optimistisches Fazit: \u00abWir haben gefunden, dass die Schwierigkeiten, das Gesetz durchzuf\u00fchren, kleiner sind als wir gef\u00fcrchtet (…). Die Fabrikanten fangen an, ruhiger das gef\u00fcrchtete Neue ins Auge zu fassen, ruhig im Ganzen beobachtet auch der Arbeiterstand die Entwicklung der Dinge.\u00bb[7]<\/a> <\/p>\n

Ein neuer Akteur tritt auf<\/h2>\n


\nNach dieser ersten Gesamtbeurteilung verwendeten die Eidgen\u00f6ssischen Inspektoren viel Energie darauf, die Kantone und Unternehmen zu einer nachhaltigen Verbesserung der Arbeitsbedingungen zu bewegen. Sie k\u00fcmmerten sich aber auch um spezifischere Probleme, wie etwa die Verwendung von Phosphor bei der Herstellung von Z\u00fcndh\u00f6lzern[8]<\/a> oder die Arbeit in den Bergwerken[9]<\/a>.
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\nIn den ersten 40 Jahren seines Bestehens entwickelte sich das Eidgen\u00f6ssische Fabrikinspektorat in der ganzen Schweiz schrittweise zu einer festen Referenzgr\u00f6sse und entfaltete in der Arbeitswelt bleibende Wirkung. Es baute sich nach und nach umfangreiches Wissen in den Bereichen Gesundheit und Arbeitssicherheit auf[10]<\/a> und entwickelte sich zu einer unverzichtbaren, angesehenen Ansprechstelle f\u00fcr die Sozialpartner.
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\n1917 rief der Bundesrat vier Eidgen\u00f6ssische Inspektorate ins Leben, die der Abteilung f\u00fcr Industrie und Gewerbe des Eidgen\u00f6ssischen Volkswirtschaftsdeparte­ments (heute WBF) unterstellt waren. Diese dezentrale Struktur mit den vier Kreisen Lausanne, Aarau, Z\u00fcrich und St. Gallen sollte bis in die Nullerjahre dieses Jahrhunderts \u00fcberdauern.
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\nNachdem die Eidgen\u00f6ssischen Fabrikinspektorate eine dominante Stellung eingenommen hatten, betrat 1918 ein neuer wichtiger Akteur die B\u00fchne: die damals neu gegr\u00fcndete Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva). In der Folge deckte die Arbeitsgesetzgebung immer mehr Bereiche ab, w\u00e4hrend gleichzeitig die Rolle der Kantone gest\u00e4rkt wurde. Die Inspektorate passten sich an diese Entwicklung an \u2013 etwa indem sie ab 1966 neu als Eidgen\u00f6ssische Arbeitsinspektorate auftraten. In der Folge b\u00fcssten sie aber langsam an Profil ein und wurden schliesslich zwischen 2000 und 2010 in zwei Etappen zentralisiert. Trotz der Integration in dieses klassische Verwaltungsschema bewahrte sich die Eidgen\u00f6ssische Arbeitsinspektion stets ihren individuellen, durch die weitreichende Autonomie der einzelnen Regionaleinheiten gepr\u00e4gten Charakter. <\/p>\n

Und heute?<\/h2>\n


\nDurch diese letztlich wohl logische Entwicklung hat die Eidgen\u00f6ssische Arbeitsinspektion allm\u00e4hlich an direktem Einfluss verloren. Die verschiedenen Akteure, die heute in der Pr\u00e4vention t\u00e4tig sind, verfolgen jeweils f\u00fcr sich den vom Bundesrat ab 1875 vorgezeichneten Weg. Im R\u00fcckblick kann man sich jedoch fragen, ob die schrittweise Aufsplitterung der Kompetenzen zielf\u00fchrend gewesen ist.
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\nUrspr\u00fcnglich hatte der Gesetzgeber einen globalen Ansatz verfolgt. Entsprechend deckte das Fabrikgesetz sowohl arbeitsgesundheitliche Aspekte als auch Fragen der Arbeitssicherheit und der Arbeitszeit ab. Das als starke zentrale Stelle konzipierte Eidgen\u00f6ssische Fabrikinspektorat intervenierte, ohne zwischen diesen verschiedenen Bereichen zu unterscheiden. Diese integrierte Vorgehensweise manifestierte sich \u00fcbrigens noch im Arbeitsgesetz von 1964, bevor die Bereiche Arbeitssicherheit und Berufskrankheiten im Zuge der Verabschiedung des Bundesgesetzes \u00fcber die Unfallversicherung von 1981 ausgeklammert wurden.
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\nDie aktuelle Covid-19-Krise hat gezeigt, dass dieses segmentierte Modell an seine Grenzen st\u00f6sst. Dies k\u00f6nnte eine neue Debatte ausl\u00f6sen. Denn durch die Corona-Pandemie und die damit verbundene globale Gefahr ist deutlich geworden, dass die Aufsplitterung von Ressourcen und Kompetenzen Koordinationsprobleme aufwirft und die Effizienz mindert. Es geht nicht darum, die Geschichte zu wiederholen. Man k\u00f6nnte sich aber durchaus von dem innovativen, zielgerichteten Ansatz inspirieren lassen, der Ende des 19.\u00a0Jahrhunderts gew\u00e4hlt wurde.<\/p>\n

  1. Bundesrat (1875), S. 925. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Bundesrat (1875), S. 928. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Bundesrat (1875), S. 929. [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Gem\u00e4ss Artikel\u00a017, Bundesgesetz betreffend die Arbeit in den Fabriken. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Gem\u00e4ss Artikel\u00a018, Bundesgesetz betreffend die Arbeit in den Fabriken. [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Schweizerisches Bundesblatt (1879), S. 358. [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Schweizerisches Bundesblatt (1879), S. 359. [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Siehe das von Fridolin Schuler im Auftrag des Eidgen\u00f6ssischen Industriedepartements erstellte Gutachten vom 21.\u00a0September\u00a01891, im Schweizerischen Bundesblatt (1891) auf S.\u00a0439\u2013455. [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Siehe Kreisschreiben des Bundesrates im Schweizerischen Bundesblatt (1895) auf S.\u00a0632\u2013645. [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. Mehrere Berichte \u00fcber dienstliche Auslandsreisen der Eidgen\u00f6ssischen Fabrikinspektoren um 1900 lagern im Schweizerischen Bundesarchiv. So auch ein Bericht \u00fcber eine fast einmonatige Reise von Ami Campiche 1893 in Deutschland und Frankreich. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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