{"id":104306,"date":"2019-06-24T10:30:46","date_gmt":"2019-06-24T10:30:46","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2019\/06\/schuler-aeschlimann-07-2019fr\/"},"modified":"2023-08-23T22:57:35","modified_gmt":"2023-08-23T20:57:35","slug":"aeschlimann-07-2019","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2019\/06\/aeschlimann-07-2019\/","title":{"rendered":"Besteht Anpassungsbedarf bei der Schuldenbremse des Bundes?"},"content":{"rendered":"<p>In den Neunzigerjahren gerieten die Bundesfinanzen aus dem Gleichgewicht. Der Grund: die lange wirtschaftliche Stagnationsperiode. Innerhalb weniger Jahre f\u00fchrten Milliardendefizite zu einem starken Anstieg der Verschuldung. Diese wurde noch verst\u00e4rkt durch die Ausfinanzierung der Pensionskassen des Bundes und der bundesnahen Betriebe. Als die Defizite weitgehend beseitigt waren, wurde die Schuldenbremse eingef\u00fchrt. Die rechtliche Grundlage dazu, die mit dem Artikel 126 in der Bundesverfassung verankert ist, wurde im Jahr 2001 mit grosser Mehrheit vom Volk angenommen. Erstmals angewandt wurde die neue Fiskalregel auf das Budget 2003.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDie Schuldenbremse begrenzt die Ausgaben des Bundes beim Budgetieren auf das Niveau der strukturellen \u2013 das heisst um konjunkturelle Einfl\u00fcsse bereinigten \u2013 Einnahmen. Das erm\u00f6glicht eine stetige Ausgabenentwicklung und verhindert eine Stop-and-go-Politik. Gleichzeitig wird die Finanzpolitik dadurch antizyklisch: Bei schlechter Konjunktur l\u00e4sst die Schuldenbremse Defizite zu; bei guter Konjunktur m\u00fcssen \u00dcbersch\u00fcsse erzielt werden. So ist der Bundeshaushalt mittelfristig, das heisst \u00fcber einen Konjunkturzyklus hinweg, ausgeglichen.&#13;<\/p>\n<h2>Ursachen des Schuldenabbaus<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nIn der Praxis hat der Bundeshaushalt seit 2006 durchgehend strukturelle \u00dcbersch\u00fcsse geschrieben. Das Mindestziel der Schuldenbremse \u2013 dass sich Defizite und \u00dcbersch\u00fcsse \u00fcber den Konjunkturzyklus hinweg ausgleichen \u2013\u00a0 wurde damit \u00fcbertroffen. Das zeigt der Stand des Ausgleichskontos (siehe <em>Kasten<\/em>): Ende 2018 wies dieses einen positiven Stand von 27,5\u00a0Milliarden aus. Gleichzeitig widerspiegelt sich diese Zunahme des Ausgleichskontos in der Abnahme des Schuldenstands: Beliefen sich die Bruttoschulden im Einf\u00fchrungsjahr der Schuldenbremse noch auf 124\u00a0Milliarden, konnten sie bis 2018 auf knapp 100\u00a0Milliarden gesenkt werden (siehe <em>Abbildung 1<\/em>). Aufgrund des Wirtschaftswachstums im selben Zeitraum hat sich die Schuldenquote von 25,7 Prozent auf 14,4\u00a0Prozent zur\u00fcckgebildet. Im Jahr 1990 \u2013 vor dem Schuldenanstieg der Neunzigerjahre \u2013 belief sich die Schuldenquote noch auf 10,8 Prozent.&#13;<\/p>\n<h3 class=\"text__graphic-title\">Abb. 1: Entwicklung Bruttoschulden, Schuldenquote und Stand Ausgleichskonto des Bundes (1990\u20132018)<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\n<div class='chart chart--normal' id='aeschlimann0719_De_1'>\n\n<\/div>\n\n<script>\n$(function () {\n    $('#aeschlimann0719_De_1').highcharts({\n     chart: {\n        zoomType: 'xy'\n    },\n    title: {\n        text: ''\n    },\n   \n    xAxis: [{\n        categories: ['1990', '1991', '1992', '1993', '1994', '1995', '1996', '1997', '1998', '1999', '2000', '2001', '2002', '2003', '2004', '2005', '2006', '2007', '2008', '2009', '2010', '2011', '2012', '2013', '2014', '2015', '2016', '2017', '2018'],\n        crosshair: true\n    }],\n    yAxis: [{ \/\/ Primary yAxis\n      min: 0, \n        labels: {\n            format: '{value} ',\n            style: {\n                color: \"#a5c4d2\"\n            }\n        },\n        title: {\n            text: '% des BIP',\n            style: {\n                 color: \"#a5c4d2\"\n            }\n        }\n    }, { \/\/ Secondary yAxis\n        title: {\n            text: 'Mrd. 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Sie zeigen die Ursachen f\u00fcr die \u00dcbersch\u00fcsse und den Schuldenabbau:&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nErstens die budgetierten strukturellen \u00dcbersch\u00fcsse. Sie stammen daher, dass jeweils bereits bei der Budgetierung kleine \u00dcbersch\u00fcsse eingeplant werden. Bis 2018 summierten sich diese \u00dcbersch\u00fcsse auf insgesamt 1,4 Milliarden Franken.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nZweitens kommen Prognosefehler bei den Einnahmen hinzu: Bis 2018 belief sich dieser Anteil auf 15,8 Milliarden Franken. Er kam zustande, weil die effektiven Einnahmen seit 2007 im Durchschnitt h\u00f6her waren als budgetiert. Diese Mehreinnahmen sind fast vollst\u00e4ndig auf die Verrechnungssteuer zur\u00fcckzuf\u00fchren (14,1 Mrd.). Pro Jahr beliefen sich die Prognosefehler der Einnahmen im Durchschnitt (2007\u20132018) auf rund 2,4 Prozent der budgetierten Einnahmen. Die Prognosefehler der \u00fcbrigen Einnahmen und der Konjunktur glichen sich \u00fcber die Zeit aus. Das Problem der Prognosefehler wurde erkannt: Um systematische Fehler bei der Einnahmensch\u00e4tzung zu beseitigen, wird die Verrechnungssteuer seit 2012 mithilfe eines statistischen Trends budgetiert. Ohne Sch\u00e4tzfehler bei der Verrechnungssteuer betr\u00e4gt die durchschnittliche j\u00e4hrliche Abweichung nur noch 0,3 Prozent.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDer dritte und letzte Grund f\u00fcr den positiven Stand im Ausgleichskonto sind die \u00dcbersch\u00e4tzungen der Ausgaben. Denn auf der Ausgabenseite fallen systematisch Budgetunterschreitungen an. Die Verwaltungseinheiten tendieren zu einer vorsichtigen Budgetierung, weil die vom Parlament genehmigten Budgetkredite nicht \u00fcberschritten werden d\u00fcrfen. Die \u00dcbersch\u00e4tzungen der Ausgaben beliefen sich zwischen 2007 und 2018 im Durchschnitt auf j\u00e4hrlich 1,8 Prozent der budgetierten Ausgaben. Dadurch entstand bis 2018 ein \u00dcberschuss von insgesamt 10,8 Milliarden Franken im Ausgleichskonto. Rechnet man diese drei Komponenten zusammen, resultiert 2018 ein positiver Stand von 27,5 Milliarden Franken.&#13;<\/p>\n<h2>Erg\u00e4nzung der Schuldenbremse?<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nVor dem Hintergrund des Schuldenabbaus erteilte der Bundesrat dem Eidgen\u00f6ssischen Finanzdepartement (EFD) im Jahr 2016 mehrere Auftr\u00e4ge, um eine Erg\u00e4nzung der Schuldenbremse zu pr\u00fcfen. Mit einer solchen Erg\u00e4nzung auf Gesetzesebene w\u00fcrde ein Teil der am Jahresende anfallenden strukturellen \u00dcbersch\u00fcsse in den zuk\u00fcnftigen Budgets verwendet, anstatt diese dem Ausgleichskonto gutzuschreiben. Der zus\u00e4tzliche Spielraum k\u00f6nnte so entweder f\u00fcr h\u00f6here Ausgaben oder zur Kompensation von tieferen Einnahmen verwendet werden.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDas EFD setzte 2017 im Auftrag des Bundesrates eine externe Expertengruppe ein. Sie hatte den Auftrag, eine Erg\u00e4nzung der Schuldenbremse aus volkswirtschaftlicher Sicht zu beurteilen und Empfehlungen abzugeben. Im Fokus standen dabei die systematisch anfallenden Budgetunterschreitungen bei den Ausgaben. Die Expertengruppe ging in ihrem Gutachten von 2017<a href=\"#footnote_1\" id=\"footnote-anchor_1\" class=\"inline-footnote__anchor\">[1]<\/a> davon aus, dass die Budgetunterschreitungen in Zukunft abnehmen d\u00fcrften. Einerseits werden Aufschl\u00e4ge auf den Nennwert einer Anleihe \u2013 sogenannte Agios \u2013 seit 2017 in der Finanzierungsrechnung periodengerecht auf die Laufzeit der Anleihe verteilt, sodass die damit verbundenen Budgetunterschreitungen von durchschnittlich 270 Millionen pro Jahr (2007\u20132016) nicht mehr anfallen. Andererseits wurden 2017 mit dem Neuen F\u00fchrungsmodell f\u00fcr die Bundesverwaltung (NFB) Globalbudgets f\u00fcr die Verwaltungseinheiten eingef\u00fchrt. Dies d\u00fcrfte dazu f\u00fchren, dass sich die Budgetunterschreitungen im Eigenbereich reduzieren. Denn die Budgets k\u00f6nnen so einfacher ausgesch\u00f6pft werden und es besteht ein geringerer Anreiz f\u00fcr Budgetreserven.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nInsgesamt kam die Expertengruppe zum Schluss, dass ein weiterer Schuldenabbau durchaus erw\u00fcnscht sein kann. Der Finanzierungsbedarf des Bundes ist zurzeit durch die bestehenden Steuereinnahmen ausreichend gedeckt. Zudem sind die Budgetunterschreitungen eher ein Zeichen daf\u00fcr, dass die Steuer- und Abgabenbelastung h\u00f6her ist als notwendig. Sollten die Budgetunterschreitungen entgegen den Erwartungen \u00abnachhaltig und betr\u00e4chtlich\u00bb bleiben, empfehlen die Experten, eine Anpassung der Schuldenbremse im Zusammenhang mit einer Steuerreduktion zu pr\u00fcfen.&#13;<\/p>\n<h2>Zuk\u00fcnftige Entwicklung der strukturellen Ergebnisse<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDie Eidgen\u00f6ssische Finanzverwaltung (EFV) geht davon aus, dass sich bei den Einnahmen die \u00dcber- und Untersch\u00e4tzungen in Zukunft ausgleichen. Seit Einf\u00fchrung der neuen Sch\u00e4tzmethode f\u00fcr die Verrechnungssteuer ab dem Budget 2012 wurden die Bundeseinnahmen im Total nur noch um 0,5 Prozent zu tief budgetiert. Gewisse Budgetunterschreitungen auf der Ausgabenseite d\u00fcrften aber auch in Zukunft anfallen, was zu einem weiteren Schuldenabbau f\u00fchren wird.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nVon besonderem Interesse ist deshalb die H\u00f6he der zuk\u00fcnftigen Budgetunterschreitungen. F\u00fcr diese Beurteilung haben wir die Budgetunterschreitungen der Vorjahre um die Agios korrigiert, da diese seit 2017 nicht mehr zu namhaften Minderausgaben f\u00fchren. Zudem wurden die Budgetabweichungen von direkt einnahmenabh\u00e4ngigen Ausgaben abgezogen, da sich diese mit den Einnahmen auf Dauer ausgleichen. Solche abh\u00e4ngigen Ausgaben sind etwa die Anteile der Kantone und der AHV\/IV an den Bundeseinnahmen sowie die R\u00fcckverteilungen aus den Lenkungsabgaben an Wirtschaft und Bev\u00f6lkerung.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDie so berechneten Budgetunterschreitungen beliefen sich im Zeitraum 2007 bis 2018 auf durchschnittlich 1,7 Prozent oder 1,1 Milliarden pro Jahr. Die Budgetunterschreitungen schwanken allerdings von Jahr zu Jahr stark (siehe <em>Abbildung 2<\/em>). Auff\u00e4llig hohe Abweichungen sind oft auf gr\u00f6ssere Einzelf\u00e4lle zur\u00fcckzuf\u00fchren. So fielen in den Jahren 2010 und 2014 beispielsweise hohe Budgetunterschreitungen bei den R\u00fcstungsausgaben an. In den letzten drei Jahren bewegten sich die Budgetunterschreitungen auf einem Niveau von rund 800 Millionen oder 1,2 Prozent der budgetierten Ausgaben. Ob dar\u00fcber hinaus die Budgetunterschreitungen im Eigenbereich durch die 2017 eingef\u00fchrten Globalbudgets tiefer ausfallen werden, ist aufgrund der kurzen Periode seit der Einf\u00fchrung noch offen.&#13;<\/p>\n<h3 class=\"text__graphic-title\">Abb. 2: Entwicklung der Budgetunterschreitungen des Bundes (2007\u20132018)<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\n<div class='chart chart--normal' id='aeschlimann0719_De_2'>\n\n<\/div>\n\n<script>\n$(function () {\n    $('#aeschlimann0719_De_2').highcharts({\n       chart: {\n       \n    },\n    title: {\n        text: ''\n    },\n    yAxis: { \n    title: {\n            text: '',\n           \n        },\n         labels: {\n            format: '{value}%',\n            \n    },\n     },  \n    xAxis: {\n        categories: ['2007', '2008', '2009', '2010', '2011', '2012', '2013', '2014', '2015', '2016', '2017', '2018'],\n      \n    },\n    credits: {\n        enabled: false\n    },\n    series: [{\n        name: 'Budgetunterschreitungen (ohne Agios und Einnahmenanteile Dritter)',\n                type: 'column',\n        data: [-3.0,-1.8,-1.0,-2.7,-1.1,-2.0,-1.5,-2.3,-1.7,-1.0,-1.3,-1.2],\n         tooltip: {\n            valueSuffix: '%'\n        },\n    },{\n        name: ' \u00d8 Budgetunterschreitung (2007\u20132018)',\n                type: 'line',\n        data: [-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7,-1.7],\n         tooltip: {\n            valueSuffix: '%'\n        },\n    }, ]\n});\n});\n\n\n\n<\/script>\n&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\n<span class=\"text__quelle--ground\">Quelle: EFV \/ Die Volkswirtschaft<\/span>&#13;<\/p>\n<h2>Vorteile eines weiteren Schuldenabbaus<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nWeder das optimale Ausmass der Verschuldung noch die Vor- und Nachteile einer weiteren Schuldenreduktion lassen sich wissenschaftlich genau ermitteln. Obwohl sich ein optimaler Verlauf des Schuldenpfades nicht herleiten l\u00e4sst, hat die Schuldenreduktion un\u00fcbersehbare Vorteile: Sie erh\u00f6ht n\u00e4mlich die Widerstandsf\u00e4higkeit der Schweiz gegen\u00fcber Wirtschafts- und Finanzkrisen und verbessert die Ausgangslage zur Bew\u00e4ltigung der wachsenden demografischen Belastungen (z. B. Altersvorsorge). Gleichzeitig schafft sie \u00fcber die Entlastung bei den Zinsausgaben zus\u00e4tzlichen finanzpolitischen Handlungsspielraum. Seit 2007 sind die Zinsausgaben wegen der sinkenden Zinss\u00e4tze und der Schuldenreduktion von 3,8 Milliarden auf 1,2 Milliarden im Jahr 2018 zur\u00fcckgegangen. In diesem Umfang konnten Ausgaben f\u00fcr andere Bereiche get\u00e4tigt werden.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGerade die Bundesausgaben f\u00fcr Bildung und Forschung sowie f\u00fcr die Verkehrsinfrastruktur sind in den letzten Jahren stark gewachsen. 2018 lagen sie um 55 respektive 41 Prozent h\u00f6her als noch 2007, w\u00e4hrend die nominale Wirtschaftsleistung der Schweiz um 20 Prozent angestiegen ist. Die im internationalen Vergleich sehr guten Beurteilungen der Hochschulen und der Verkehrsinfrastruktur deuten darauf hin, dass der finanzielle Spielraum gut genutzt worden ist. K\u00f6nnten wegen eines Schuldenabbaus die n\u00f6tigen Investitionen in Bildung und Infrastruktur nicht get\u00e4tigt werden, w\u00e4re dies sch\u00e4dlich. Doch davon kann in der Schweiz keine Rede sein.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDer Bund kann seine laufenden Ausgaben, seine Investitionen und auch das Wachstum in priorit\u00e4ren Aufgabengebieten durch die bestehenden Steuereinnahmen ausreichend decken. Vor diesem Hintergrund hat sich der Bundesrat an seiner Sitzung vom 22. Mai 2019 gegen eine Anpassung der Schuldenbremse ausgesprochen. Die Budgetunterschreitungen werden somit auch k\u00fcnftig in den Schuldenabbau fliessen.<\/p>\n<ol class=\"footnote\"><li id=\"footnote_1\" class=\"footnote--item\">Siehe <a href=\"https:\/\/www.newsd.admin.ch\/newsd\/message\/attachments\/49483.pdf\">Gutachten zur Erg\u00e4nzung der Schuldenbremse<\/a> der Expertengruppe Schuldenbremse vom 28. August 2017 auf Admin.ch.&nbsp;<a href=\"#footnote-anchor_1\" class=\"inline-footnote__anchor hidden-print\">[<span class=\"icon-arrow-up\"><\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>In den Neunzigerjahren gerieten die Bundesfinanzen aus dem Gleichgewicht. Der Grund: die lange wirtschaftliche Stagnationsperiode. Innerhalb weniger Jahre f\u00fchrten Milliardendefizite zu einem starken Anstieg der Verschuldung. 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Beim Ausgleichskonto handelt es sich nicht um ein Konto im buchhalterischen Sinn, sondern um eine Statistik, in der die Abweichungen von den Vorgaben der Schuldenbremse festgehalten werden. Ein Defizit des Ausgleichskontos muss wieder kompensiert werden. Ein positiver Stand schafft Spielr\u00e4ume, um negative Ergebnisse aufzufangen."}],"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":104309,"main_focus":null,"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":104313,"artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"87050","post_abstract":"Die Schweizer Schuldenbremse soll die Ausgaben und die Einnahmen des Bundes auf Dauer im Gleichgewicht halten und damit die Bundesschulden stabilisieren. Dabei wird die Wirtschaftslage ber\u00fccksichtigt: Bei guter Konjunktur m\u00fcssen \u00dcbersch\u00fcsse erzielt werden, um bei schlechter Konjunktur Defizite machen zu k\u00f6nnen. Seit 2006 schloss die Staatsrechnung durchgehend mit strukturellen \u00dcbersch\u00fcssen ab. Summiert sind so bis heute, soweit auf dem Ausgleichskonto erfasst, 27,5 Milliarden Franken zusammengekommen, welche in den Abbau der Bundesschulden flossen. Das Eidgen\u00f6ssische Finanzdepartement (EFD) hat deshalb untersucht, ob die strukturellen \u00dcbersch\u00fcsse anstatt f\u00fcr den Schuldenabbau auch f\u00fcr eine Erh\u00f6hung der Ausgaben oder eine Reduktion der Steuern verwendet werden k\u00f6nnten. Das EFD kommt zum Schluss, dass die Vorteile eines Schuldenabbaus \u00fcberwiegen. 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