{"id":104345,"date":"2019-06-24T10:30:21","date_gmt":"2019-06-24T10:30:21","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2019\/06\/moser-ziegler-07-2019fr\/"},"modified":"2023-08-23T22:57:39","modified_gmt":"2023-08-23T20:57:39","slug":"moser-ziegler-07-2019","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2019\/06\/moser-ziegler-07-2019\/","title":{"rendered":"Kantonale Geb\u00e4udeversicherungen trotz EU-Beihilfenregelung zul\u00e4ssig"},"content":{"rendered":"

An ihr scheiden sich die Geister in der Debatte um ein Rahmenabkommen der Schweiz mit der Europ\u00e4ischen Union: der Beihilfenregelung der EU. Beihilfen sind staatliche Vorteile, die bestimmte Unternehmen oder Branchen beg\u00fcnstigen und so den Wettbewerb verf\u00e4lschen. Darunter fallen auch Quersubventionierungen einer in Konkurrenz erbrachten Dienstleistung durch eine Unternehmung mit einer monopolistischen Gesch\u00e4ftst\u00e4tigkeit. Gem\u00e4ss der EU-Regelung sind Beihilfen grunds\u00e4tzlich verboten, und sie werden nur ausnahmsweise zugelassen, wenn gewisse Voraussetzungen erf\u00fcllt sind. Der Entwurf des Rahmenabkommens sieht vor, dass die Grunds\u00e4tze der EU-Beihilfenregelung auf das bestehende Luftverkehrsabkommen sowie auf k\u00fcnftige Marktzugangsabkommen anwendbar sind. Deshalb ist es denkbar, dass die EU-Beihilfenregelung in Zukunft auch im Bereich der Geb\u00e4udeversicherungen angewendet wird. In dieser Diskussion wird h\u00e4ufig eingewendet, dass eine \u00dcbernahme insbesondere bei den kantonalen Geb\u00e4udeversicherungen (KGV) problematisch sei. Denn zwei Aspekte der kantonalen Geb\u00e4udeversicherungsmonopole seien mit diesen Regelungen unvereinbar: erstens das Monopol an sich und zweitens die Erbringung von Dienstleistungen der KGV ausserhalb ihres Monopolbereichs.
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\nZurzeit kennen 19 Kantone solche \u00f6ffentlich-rechtlichen kantonalen Geb\u00e4udeversicherungen, die \u00fcber ein rechtliches Monopol f\u00fcr Feuer- und Elementarsch\u00e4den in ihrem Kantonsgebiet verf\u00fcgen (siehe Abbildung<\/em>). Die Grundeigent\u00fcmer \u2013 Privatpersonen und Unternehmen \u2013 haben eine Versicherungspflicht bei ihrer jeweiligen KGV. Umgekehrt sind die KGV verpflichtet, alle Risiken im Kanton zu versichern. Zugleich sind die KGV in der Schadensverh\u00fctung und der Schadensbek\u00e4mpfung t\u00e4tig und k\u00f6nnen von den Grundeigent\u00fcmern beispielsweise pr\u00e4ventive Massnahmen verlangen. In den sieben Kantonen ohne solche kantonalen Geb\u00e4udeversicherungen sind die Geb\u00e4ude durch Private versichert. <\/p>\n

Kantonale Geb\u00e4udeversicherungen und Privatversicherungen in der Schweiz<\/h3>\n


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\nQuelle: Moser, Ziegler (2018)<\/span> <\/p>\n

Monopolstellung kaum in Gefahr<\/h2>\n


\nWill man beurteilen, ob die Monopolfrage und die Gesch\u00e4ftst\u00e4tigkeit der KGV ausserhalb des Monopolbereichs mit der Beihilferegelung vereinbar sind, muss zwischen den beiden Aspekten differenziert werden. Das Monopol beschr\u00e4nkt die Dienstleistungsfreiheit im EU-Binnenmarkt. Folglich ist die Zul\u00e4ssigkeit eines KGV-Monopols nicht von der \u00dcbernahme der EU-Beihilfenregelung abh\u00e4ngig. Die Frage w\u00fcrde sich aber erneut stellen, wenn mit einem zuk\u00fcnftigen Finanzdienstleistungs- oder Versicherungsabkommen die EU-Dienstleistungsfreiheit \u00fcbernommen w\u00fcrde.
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\nAber selbst bei einer \u00dcbernahme der EU-Dienstleistungsfreiheit durch die Schweiz sind wir der Ansicht, dass das Obligatorium und das Monopol der KGV aufrechterhalten werden k\u00f6nnen. Der Europ\u00e4ische Gerichtshof erachtet Einschr\u00e4nkungen der Dienstleistungsfreiheit n\u00e4mlich unter gewissen Bedingungen als zul\u00e4ssig. Und zwar dann, wenn sie einem \u00f6ffentlichen Interesse dienen, verh\u00e4ltnism\u00e4ssig und nicht protektionistisch sind. Diese Bedingungen sind unseres Erachtens bei den KGV erf\u00fcllt, weil sie ein bestehendes Marktversagen wirkungsvoll korrigieren.
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\nVerschiedene \u00f6konomische Studien zeigen, dass die KGV einen effizienten und effektiven Schutz gegen Elementarsch\u00e4den bieten und wesentliche Vorteile gegen\u00fcber privatwirtschaftlich organisierten Systemen haben. Diese Ergebnisse st\u00fctzen sich sowohl auf den Vergleich der beiden Systeme in der Schweiz als auch auf Analysen zum \u00dcbergang von Monopolen hin zu wettbewerblichen Systemen in Deutschland (siehe Kasten<\/em>).
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\nDie Ergebnisse erstaunen nicht, denn asymmetrische Informationen, die zu hohen Transaktionskosten f\u00fchren, sind im Markt f\u00fcr Geb\u00e4udeversicherungen charakteristisch. Die Folge ist ein sogenannter Moral Hazard. Das bedeutet, dass Geb\u00e4udeeigent\u00fcmer einen Anreiz haben, wenig in Schutzmassnahmen zu investieren, wenn eine umfassende Versicherung besteht. Ein Vorteil der KGV besteht darin, dass sie den Moral-Hazard-Anreiz mit der Pr\u00e4vention wirksamer mildern, weil sie das Wissen aus der Schadensabwicklung direkt in der Pr\u00e4vention einsetzen k\u00f6nnen. Zwar entrichten die Privatversicherer auch eine Pr\u00e4ventionsabgabe, sie sind aber nicht in die Durchf\u00fchrung der Pr\u00e4ventionsmassnahmen und der Feuerwehr involviert. <\/p>\n

Anforderungen vergleichbar mit Schweizer Recht<\/h2>\n


\nDas EU-Beihilfenrecht ist jedoch relevant f\u00fcr die T\u00e4tigkeiten der KGV ausserhalb des Monopolbereichs. So bieten einzelne KGV etwa Versicherungen an, die im Wettbewerb mit Angeboten von Privatversicherungen stehen. Gem\u00e4ss der heutigen Rechtslage in der Schweiz d\u00fcrfen \u00f6ffentliche Unternehmen solche Leistungen, die im Wettbewerb mit der Privatwirtschaft stehen, anbieten. Die Aktivit\u00e4ten m\u00fcssen jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im \u00f6ffentlichen Interesse liegen, verh\u00e4ltnism\u00e4ssig sein und d\u00fcrfen nicht allein betriebswirtschaftlich oder fiskalisch motiviert sein. Zudem unterliegen diese T\u00e4tigkeiten den allgemeinen Regeln des Wettbewerbsrechts. Es ist deshalb zu pr\u00fcfen, ob das EU-Beihilfenrecht strengere Anforderungen stellt als die schweizerischen Vorgaben.
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\nAuch beim EU-Beihilfenrecht steht die Frage im Zentrum, ob eine Quersubventionierung erfolgt von den T\u00e4tigkeiten aus dem Monopolbereich zu den im Wettbewerb stehenden T\u00e4tigkeiten. Denn eine solche Beg\u00fcnstigung w\u00e4re wettbewerbsverf\u00e4lschend und damit in der EU grunds\u00e4tzlich verboten. Um nachzuweisen, dass keine Quersubventionierung stattfindet, muss der im Wettbewerb stehende Bereich buchhalterisch getrennt sowie Kosten und Einnahmen ordnungsgem\u00e4ss zugewiesen werden. Zudem d\u00fcrfen staatliche Zuwendungen f\u00fcr den Monopolbereich nicht f\u00fcr die kompetitiven T\u00e4tigkeiten verwendet werden. Das bedeutet auch, dass alle Zusatzkosten, welche dem Unternehmen aus einer wettbewerblichen Aktivit\u00e4t entstehen, dieser T\u00e4tigkeit angerechnet werden. Ebenso muss dieser Bereich einen angemessenen Beitrag an die Fixkosten bezahlen und eine angemessene Verzinsung des Eigenkapitals tragen.
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\nDie Anforderungen des EU-Beihilfenrechts sind somit vergleichbar mit jenen der Schweizer Rechtsordnung. Bei beiden gilt es zu vermeiden, dass staatlichen Unternehmen Wettbewerbsvorteile entstehen. Diese k\u00f6nnen entstehen aufgrund einer bevorzugten Regulierung, einer Quersubventionierung aus dem gesch\u00fctzten Monopolbereich, durch Finanzierungsvorteile oder durch den privilegierten Zugang zu Daten aus dem Monopolbereich. Ein kritischer Punkt sind dabei die potenziellen Informations- und Reputationsvorteile der KGV: Einerseits kann der Markenname der KGV genutzt werden, um im kompetitiven Gesch\u00e4ft Kunden zu akquirieren. Andererseits k\u00f6nnen Daten aus dem Monopolbereich verwendet werden, um Kunden im kompetitiven Gesch\u00e4ft zu akquirieren. Hierzu findet man in der Bekanntmachung der Europ\u00e4ischen Kommission und der Rechtsprechung des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs keine ausdr\u00fcckliche Regelung. Allerdings kann aus dem allgemeinen Verbot der Quersubventionierung und den daraus resultierenden Wettbewerbsverzerrungen wohl ein Missbrauchsverbot abgeleitet werden, das dem der schweizerischen Wettbewerbskommission \u00e4hnlich ist. <\/p>\n

Klare Trennung der Bereiche n\u00f6tig<\/h2>\n


\nBei den rechtlichen Vorgaben besteht also kein wesentlicher Unterschied zwischen der EU-Beihilfenregelung und dem Schweizer Recht. Praktisch liegt die Herausforderung jedoch in beiden F\u00e4llen in der Erbringung des konkreten Nachweises im Einzelfall. Auch wenn der Europ\u00e4ische Gerichtshof nicht \u00fcberm\u00e4ssig hohe Anforderungen an diesen Nachweis stellt. Er verlangt lediglich, dass die oben genannten Anforderungen nachvollziehbar erf\u00fcllt sein m\u00fcssen und dass kein Grund zur Annahme besteht, dass die finanziellen Abgeltungen zwischen den Gesch\u00e4ftsbereichen untersch\u00e4tzt oder willk\u00fcrlich festgesetzt worden sind.
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\nDieser Nachweis kann prinzipiell mit verschiedenen Organisationsmodellen erfolgen. Die wettbewerblichen Gesch\u00e4ftst\u00e4tigkeiten k\u00f6nnen institutionell getrennt und in eine selbstst\u00e4ndige private Tochtergesellschaft ausgelagert werden. Diese untersteht dann ebenso wie die privaten Versicherungsgesellschaften dem Versicherungsaufsichtsgesetz und wird auch von der Eidgen\u00f6ssischen Finanzmarktaufsicht (Finma) beaufsichtigt. Alternativ dazu k\u00f6nnten die Produkte im Wettbewerbsbereich gemeinsam mit den Monopolleistungen direkt durch die KGV angeboten werden. Dabei werden lediglich die Kosten buchhalterisch getrennt ausgewiesen.
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\nIn beiden Organisationsmodellen k\u00f6nnen die Bedingungen theoretisch eingehalten werden. Bei einer institutionellen Trennung d\u00fcrfte die Einhaltung der Bedingungen jedoch einfacher nachweisbar und transparenter sein als bei einer rein buchhalterischen Trennung. Ausserdem ist bei der institutionellen Ausgliederung die Gleichbehandlung hinsichtlich der Regulierung und der Besteuerung automatisch durch die Unterstellung unter das Versicherungsaufsichtsgesetz garantiert. Finanzstr\u00f6me lassen sich in diesem Modell transparenter darstellen, und die gemeinsamen Gemeinkosten d\u00fcrften kleiner sein als beim integrierten Angebot. Das reduziert das Risiko der Querfinanzierung.
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\nDie Monopolstellung der KGV sowie eine begrenzte Gesch\u00e4ftst\u00e4tigkeit im kompetitiven Gesch\u00e4ftsumfeld w\u00e4ren also auch unter der Dienstleistungsfreiheit und der Beihilfenregelung der EU zul\u00e4ssig. Zwar ist im gegenw\u00e4rtigen Entwurf des institutionellen Abkommens eine solche \u00dcbernahme gar nicht vorgesehen, aber es besteht auch kein Grund zur Annahme, dass eine allf\u00e4llige \u00dcbernahme in der Zukunft eine \u00c4nderung der Marktordnung im Bereich der Geb\u00e4udeversicherungen erzwingen w\u00fcrde.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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  • Emons, W. (2001). Unvollkommene Tests und nat\u00fcrliche Vesicherungsmonopole. In: Journal of Industrial Economics, 49.<\/li> \n \t
  • Felder, S. und Brinkmann, H. (1996). Deregulierung der Geb\u00e4udeversicherung im Europ\u00e4ischen Binnenmarkt: Lehren f\u00fcr die Schweiz? In: Schweizerische Zeitschrift f\u00fcr Volkswirtschaft und Statistik, 132(3), 459\u2013472.<\/li> \n \t
  • Kirchg\u00e4ssner, G. (1996). Ideologie und Information in der Politikberatung. Einige Bemerkungen und ein Fallbeispiel. Hamburger Jahrbuch f\u00fcr Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 41, S. 10\u201341.<\/li> \n \t
  • Moser, P und Ziegler, A. (2018). Geb\u00e4udeversicherungsmonopol und Beihilfenregelung der Europ\u00e4ischen Union, Gutachten zuhanden der Vereinigung Kantonaler Geb\u00e4udeversicherungen.<\/li> \n \t
  • Preis\u00fcberwacher (1996). Die Pr\u00e4mien der Geb\u00e4udeversicherungsanstalten aus der Sicht der Preis\u00fcberwachung.<\/li> \n \t
  • Schips, B. (1995). \u00d6konomische Argumente f\u00fcr wirksamen Wettbewerb auch im Versicherungszweig \u00abGeb\u00e4udefeuer- und Geb\u00e4udeelementarsch\u00e4den\u00bb. St. Gallen.<\/li> \n \t
  • Ungern-Sternberg, T. v. (2002). Geb\u00e4udeversicherung in Europa \u2013 Die Grenzen des Wettbewerbs. Bern: Haupt.<\/li> \n \t
  • Ungern-Sternberg, T. v. (2005). Staatseingriffe im Markt f\u00fcr Versicherung gegen Naturkatastrophen. In: Swiss Political Science Review, 11(4), S. 123\u2013138.<\/li> \n<\/ul>","post_kasten":[{"kasten_title":"Wissenschaftliche Evidenz zu staatlichen Geb\u00e4udeversicherungen","kasten_box":"Die Volkswirtschaftslehre geht grunds\u00e4tzlich davon aus, dass der Wettbewerb zwischen privaten Unternehmen zu h\u00f6herer Effizienz und tieferen Preisen f\u00fchrt als staatliche Monopole. Es sei denn, es treten bedeutende Marktversagen auf. Eine Reihe von empirischen Arbeiten belegen, dass bei der Geb\u00e4udeversicherung ein solches Marktversagen existiert. \n \nEin Hinweis daf\u00fcr ist, dass staatliche Geb\u00e4udeversicherungen im Verh\u00e4ltnis zur Versicherungssumme deutlich tiefere Schadenszahlungen aufweisen als private Versicherer. Der Grund: Die h\u00f6heren Pr\u00e4ventionsaufwendungen der staatlichen Versicherungen reduzieren die Sch\u00e4den wirksamer. Zudem wird vermutet, dass private Anbieter sich gegen\u00fcber Kunden kulanter verhalten, um keine Kunden an die Konkurrenz zu verlieren (Emons, 2001; Kirchg\u00e4ssner, 1996). \n \nZudem haben staatliche Monopolversicherungen deutlich tiefere Pr\u00e4mien. Neben den niedrigeren Schadenskosten tragen auch tiefere Vertriebs- und Verwaltungskosten dazu bei. Dieses Ergebnis ist \u00e4usserst robust und zeigt sich auch in der Schweiz: Die Pr\u00e4mien in den KGV-Kantonen liegen zwischen 0,25 und 0,46 Promille und damit etwa zwei Drittel tiefer als in den Kantonen mit Privatversicherern, wo sie im Schnitt 0,85 Promille betragen. In Deutschland sind seit der Abschaffung der Staatsmonopole und der Einf\u00fchrung des Wettbewerbs die Pr\u00e4mien vor allem f\u00fcr Kleinkunden um 40 bis 80 Prozent gestiegen\u00a0(Ungern-Sternberg, 2005, S. 131). \n \nStaatliche Geb\u00e4udeversicherungen sind auch relativ zu ihren (tieferen) Schadensaufwendungen effizienter als private Versicherungsunternehmen. Um die Effizienz zu messen, berechnet man die Differenz zwischen Pr\u00e4mien und Schadensaufwendungen im Verh\u00e4ltnis zu den Schadensaufwendungen. Doch die Resultate sind nicht eindeutig. Nach Schips (1995) sind die privaten Anbieter effizienter, doch das Resultat wurde durch Kirchg\u00e4ssner (1996) methodisch kritisiert. Bei korrekter Methodik findet Kirchg\u00e4ssner eine h\u00f6here Effizienz bei den KGV, ebenso Felder & Brinkmann (1996). Auch der Preis\u00fcberwacher (1996) kommt zum Schluss, dass die Monopolgesellschaften nicht nur absolut, sondern auch relativ etwas effizienter arbeiten als private Versicherungsgesellschaften."}],"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":104348,"main_focus":null,"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":104352,"artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"86841","post_abstract":"Eine allf\u00e4llige Einf\u00fchrung der Dienstleistungsfreiheit und der Beihilfenregelung der Europ\u00e4ischen Union (EU) in der Schweiz gibt immer wieder Anlass zu heftigen Diskussionen. Eine Studie der HTW Chur und der Universit\u00e4t Lausanne im Auftrag der Vereinigung Kantonaler Geb\u00e4udeversicherungen hat die Auswirkungen am Beispiel der kantonalen Geb\u00e4udeversicherungen (KGV) untersucht. Die Studie kommt zum Schluss, dass die gegenw\u00e4rtige Marktordnung mit einem Obligatorium, einem regional begrenzten Monopol und einer limitierten Gesch\u00e4ftst\u00e4tigkeit in Wettbewerbsbereichen sowohl mit der EU-Dienstleistungsfreiheit als auch mit der EU-Beihilfenregelung vereinbar ist.","magazine_issue":"20190701","seco_author_reccomended_post":null,"redaktoren":[3988,0],"korrektor":4139,"planned_publication_date":"20190625","original_files":null,"external_release_for_author":"20190530","external_release_for_author_time":"00:00:00","link_for_external_authors":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/exedit\/5cc9459dcb898"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/104345"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2773"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=104345"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/104345\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":125981,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/104345\/revisions\/125981"}],"acf:user":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/4139"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3988"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/0"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/4873"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2773"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media\/19583"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=104345"}],"wp:term":[{"taxonomy":"post__type","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post__type?post=104345"},{"taxonomy":"post_opinion","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_opinion?post=104345"},{"taxonomy":"post_serie","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_serie?post=104345"},{"taxonomy":"post_content_category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_category?post=104345"},{"taxonomy":"post_content_subject","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_subject?post=104345"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}