{"id":104358,"date":"2019-06-24T10:30:07","date_gmt":"2019-06-24T10:30:07","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2019\/06\/lengwiler-07-2019fr\/"},"modified":"2023-08-23T22:57:27","modified_gmt":"2023-08-23T20:57:27","slug":"lengwiler-07-2019","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2019\/06\/lengwiler-07-2019\/","title":{"rendered":"US-Bussen gegen Schweizer Banken: Wie viel kostete der Ablass?"},"content":{"rendered":"

Das Schweizer Bankgeheimnis geh\u00f6rt der Vergangenheit an.[1]<\/a> Ihm haftete etwas Mystisches an. Es galt als un\u00fcberwindbar \u2013 eine helvetische Version von Fort Knox. Dieses Bild einer widerspenstigen, souver\u00e4nen Nation, die ein Reduit f\u00fcr das Kapital dieser Welt bereitstellt, wurde in vielen Hollywood-Filmen perpetuiert. Konrad Hummler, die schillernde Figur an der Spitze der Bank Wegelin, verlieh dem Bankgeheimnis gar einen humanit\u00e4ren Anspruch: \u00abDie Kapitalflucht geschieht in Notwehr. Das Bankgeheimnis ist ein Asylrecht. Wir gew\u00e4hren den Vorsorgeverm\u00f6gen von Europ\u00e4ern Asyl.\u00bb[2]<\/a><\/p>\n

Im Gegensatz dazu beurteilte der Z\u00fcrcher Privatbankier Hans J. B\u00e4r das Bankgeheimnis in seinen Memoiren weitaus kritischer: \u00abDas Bankgeheimnis ist ein defensives Instrument, das die Schweiz vom allgemeinen Wettbewerb verschont, das uns fett, aber impotent macht.\u00bb[3]<\/a><\/p>\n

Die schwarze Liste der OECD<\/strong><\/h2>\n

Das Bankgeheimnis war immer wieder unter Druck. Als Reaktion auf eine Auseinandersetzung mit den franz\u00f6sischen Steuerbeh\u00f6rden wurde in den Dreissigerjahren im Bankgesetz festgeschrieben, dass Bankangestellte mit einer Gef\u00e4ngnisstrafe bestraft werden k\u00f6nnen, wenn sie Berufsgeheimnisse verraten.[4]<\/a> Diese Bestimmung verlieh dem Bankgeheimnis eine aussergew\u00f6hnlich starke Glaubw\u00fcrdigkeit.<\/p>\n

Seither versuchten ausl\u00e4ndische Beh\u00f6rden immer wieder, das Bankgeheimnis der Schweiz zu durchbrechen. Nach der Finanzkrise von 2008 nahm der Druck deutlich zu. Die Organisation f\u00fcr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) verfolgte eine Strategie des \u00abPublic Shaming\u00bb. Verschiedene Jurisdiktionen, darunter auch die Schweiz, wurden als \u00abSteuerparadiese\u00bb bezeichnet und auf schwarze und graue Listen gesetzt. Vor diesem Hintergrund ist die Aussage des damaligen Finanzministers Hans-Rudolf Merz zu verstehen: \u00abJenen, die das schweizerische Bankgeheimnis angreifen, kann ich allerdings voraussagen: An diesem Bankgeheimnis werdet ihr euch die Z\u00e4hne ausbeissen! Es steht n\u00e4mlich nicht zur Disposition.\u00bb[5]<\/a><\/p>\n

Zuckerbrot und Indianer<\/strong><\/h2>\n

Die Auseinandersetzung mit der OECD hat stellenweise unterhaltsame rhetorische Kapriolen hervorgebracht. Wir erinnern uns an die Worte des damaligen deutschen Finanzministers Peer Steinbr\u00fcck: \u00abWir m\u00fcssen nicht nur das Zuckerbrot benutzen, sondern auch die Peitsche.\u00bb[6]<\/a> Und kurz darauf verglich er die Schweiz mit Indianern, gegen die man die Kavallerie aufbieten k\u00f6nne.[7]<\/a> Weit weniger am\u00fcsant war die Bemerkung des SPD-Vorsitzenden Franz M\u00fcntefering, der sich generell zu Steuerparadiesen \u00e4usserte: \u00abFr\u00fcher h\u00e4tte man dort Soldaten hingeschickt \u2014 aber das geht heute nicht mehr.\u00bb[8]<\/a><\/p>\n

Das Public Shaming blieb am Ende ohne grosse Wirkung. Als viel erfolgreicher entpuppte sich die Strategie des amerikanischen Justizministeriums, welche seiner transparent publizierten Praxis (\u00abHolder Memorandum\u00bb) entsprach.[9]<\/a> Die US-Beh\u00f6rde suchte nicht den Konflikt mit dem Schweizer Staat, sondern strengte stattdessen ein strafrechtliches Verfahren gegen die gr\u00f6sste Bank der Schweiz \u2013 die UBS \u2013 an. Dabei stand fest: Bei einer Verurteilung w\u00fcrde die systemrelevante Bank als kriminelle Organisation gelten und h\u00e4tte keine vern\u00fcnftige wirtschaftliche Basis mehr in den USA. Besonders ins Gewicht fiel die Bedrohung des Dollar-Clearings. Diese Situation zwang sowohl die UBS als auch die Schweiz zu raschem Handeln.<\/p>\n

Im Februar 2009 ordnete die Eidgen\u00f6ssische Finanzmarktaufsicht Finma die sofortige \u00dcbergabe von 255\u00a0UBS-Kundendaten an die Vereinigten Staaten an.[10]<\/a> Zwei Jahre sp\u00e4ter beurteilte das Bundesgericht diese Datenlieferung als rechtm\u00e4ssig, weil \u00abwesentliche und existenzielle Interessen des Landes tangiert\u00bb waren.[11]<\/a> Der Vorgang kann somit als \u00abProof of Concept\u00bb f\u00fcr die Durchbrechung des Schweizer Bankgeheimnisses durch die amerikanische Strategie verstanden werden. Dies f\u00fchrte einige Jahre sp\u00e4ter zur Schaffung des \u00abUS Tax Program for Swiss Banks<\/a>\u00bb, welches wir im Folgenden darlegen.<\/p>\n

Vier Bankenkategorien<\/strong><\/h2>\n

Das US-Programm war das Ergebnis einer \u00dcbereinkunft des Eidgen\u00f6ssischen Finanzdepartementes (EFD) und der amerikanischen Justizbeh\u00f6rde (DOJ).[12]<\/a> Es verfolgte das Ziel, f\u00fcr die potenziell betroffenen Banken die rechtliche Unsicherheit in einer strukturierten und relativ schnellen Weise zu beseitigen und den Untersuchungsaufwand des US-Justizministeriums zu minimieren. Das Programm verlangte von den teilnehmenden Banken, sich in eine von vier Kategorien einzuteilen.<\/p>\n

Die erste Kategorie umfasst jene Banken, gegen die das Justizministerium bereits eine Untersuchung eingeleitet hatte. Diesen 15 Banken \u2013 darunter die UBS, die Credit Suisse und die Z\u00fcrcher Kantonalbank \u2013 stand das Programm nicht zur Verf\u00fcgung. Die Verfahren gegen sie wurden unabh\u00e4ngig weitergef\u00fchrt. Die Banken dieser Kategorie haben inzwischen Bussen in der H\u00f6he von insgesamt 4,6 Milliarden Franken bezahlt. \u00dcber die H\u00e4lfte davon entfiel auf die Credit Suisse (2,6 Milliarden), die UBS musste 0,8 Milliarden Franken zahlen. Noch nicht abgeschlossen sind die Verfahren gegen f\u00fcnf Banken (Hapoalim, HSBC, Pictet, Rahn & Bodmer und United Mizrahi Bank).<\/p>\n

Die zweite Kategorie umfasst 78 Banken, die m\u00f6glicherweise US-Recht verletzt hatten, gegen die das US-Justizministerium aber (noch) keine Untersuchung f\u00fchrte. Das Programm wurde geschaffen, um die rechtliche Unsicherheit dieser Banken zwar nicht schmerzfrei, aber m\u00f6glichst rasch zu beseitigen. Die Verfahren wurden zwischen M\u00e4rz 2015 und Januar 2016 abgeschlossen. Diesen Banken wurden Bussen zwischen 0 (Banca Intermobiliare di Investimenti e Gestioni) und 211 Millionen Dollar (BSI) auferlegt. In der Summe bezahlten sie knapp 1,4 Milliarden Dollar Bussgelder.<\/p>\n

Die Kategorien 3 und 4 umfassen Banken, die keine US-Gesetze gebrochen hatten, entweder weil sie nur lokale Kundschaft betreuten (Kategorie 4) oder weil sie zwar auch internationale Kunden bedienten, dabei aber keine Gesetze verletzten (Kategorie\u00a03).<\/p>\n

Wie ging die US-Justiz vor?<\/strong><\/h2>\n

Nach welchen Kriterien bestimmte das US-Finanzministerium die H\u00f6he der Bussen? In einer 2018 ver\u00f6ffentlichten Studie der Universit\u00e4t Basel sind wir dieser Frage nachgegangen.[13]<\/a><\/p>\n

Die Hintergr\u00fcnde der Bussen der ersten Kategorie sind nicht transparent. Die Verfahren wurden alle einzeln gef\u00fchrt, und es ist nicht ersichtlich, nach welchen Regeln die bisherigen Bussen in dieser Kategorie festgelegt wurden. Eine empirische Untersuchung ist deshalb kaum m\u00f6glich.<\/p>\n

Demgegen\u00fcber ist die Situation der zweiten Kategorie\u00a0klarer. Es wurde ein gemeinsames Regelwerk vereinbart, wie diese Banken zu beurteilen sind, und die \u00abNon-Prosecution Agreements\u00bb (NPA) sind alle gleich aufgebaut und \u00f6ffentlich zug\u00e4nglich. Ein solches Agreement bedeutet, dass das US-Justizministerium einer Bank zusichert, die Gesetzesverst\u00f6sse nicht einzuklagen (bedingt darauf, dass weitere Verst\u00f6sse in Zukunft ausbleiben). Unsere Untersuchung beschr\u00e4nkt sich auf die Banken der Kategorie\u00a02, auch wenn die Bussen in dieser Kategorie quantitativ deutlich weniger bedeutsam sind als jene der Kategorie\u00a01.<\/p>\n

Das Programm verlangt von den Kategorie-2-Banken drei Dinge. Erstens: Information \u00fcber das eigene Verhalten. Zweitens: Kooperation mit dem US-Justizministerium, um weitere Personen anklagen zu k\u00f6nnen. Und drittens: das Bezahlen einer Busse. Als Gegenleistung erhalten diese Banken das NPA.<\/p>\n

Berechnung der Bussenh\u00f6he<\/strong><\/h2>\n

Laut dem Programm richtet sich die Bussenh\u00f6he nach dem Umfang des verwalteten Verm\u00f6gens von US-B\u00fcrgern (\u00abAssets Under Management\u00bb) und h\u00e4ngt vom Zeitpunkt ab, zu welchem die Bank diese Gelder verwaltete. Die Busse betr\u00e4gt zwischen 20 und 50 Prozent der verwalteten Verm\u00f6gen, wobei der Anteil kleiner wird, je fr\u00fcher eine Bank die unversteuerten Verm\u00f6gen abgebaut hat. Die amerikanischen Verm\u00f6genswerte, von denen die Banken belegen k\u00f6nnen, dass sie gegen­\u00fcber den amerikanischen Steuerbeh\u00f6rden offengelegt und versteuert waren, sind zu subtrahieren. Dasselbe gilt f\u00fcr die Verm\u00f6gen von US-Kunden, die auf Initiative der Bank ein Angebot der Steuer­beh\u00f6rde annehmen, ihre vormals verheimlichten Verm\u00f6gen offenzulegen. Zudem kann das US-Justizministerium einen Rabatt auf der Busse gew\u00e4hren, wenn die Bank sich besonders kooperativ verh\u00e4lt.<\/p>\n

Informationen zu den Non-Prosecution-Agreements der einzelnen Banken sind auf der Website www.ustaxprogram.com<\/a> abrufbar. Das US-Ministerium ver\u00f6ffentlichte dort Angaben zur Bussenh\u00f6he, zu den maximalen US-Kunden-Verm\u00f6gen sowie zur Zahl der US-Kunden. Zudem wird beschrieben, wie Banken den Kunden geholfen haben, Steuern zu vermeiden. Beispiele f\u00fcr solche Praktiken sind \u00abintern postlagernde schriftliche Kommunikation\u00bb (75 F\u00e4lle), \u00abCash- und Kred<\/p>\n

itkarten zum anonymen Bezug von Bargeld\u00bb (37 F\u00e4lle), \u00abVerwendung nicht amerikanischer Strohpersonen oder -firmen, um die amerikanische Herkunft der wirtschaftlich Berechtigten zu verschleiern\u00bb (22 F\u00e4lle), und \u00abHilfe bei der F\u00e4lschung von Dokumenten\u00bb (3 F\u00e4lle).<\/p>\n

Kontogr\u00f6sse ausschlaggebend<\/strong><\/h2>\n

Die im Programm festgelegte Formel ist mithilfe der \u00f6ffentlich verf\u00fcgbaren Daten allerdings nicht perfekt \u00fcberpr\u00fcfbar. Wir haben deshalb \u00f6konometrische Verfahren angewendet, um die statistischen Zusammenh\u00e4nge zu ermitteln. Dabei fanden wir zwei dominante Faktoren und drei weniger wichtige Faktoren. Im Folgenden diskutieren wir hier nur die ersten beiden.[14]<\/a><\/p>\n

Der wichtigste Faktor ist der Umfang der US-Kunden-Verm\u00f6gen, den eine Bank betreute (siehe Abbildung<\/em>). Insgesamt verwalteten die Kategorie-2-Banken US-Verm\u00f6gen von 50 Milliarden Dollar. Sie bezahlten Bussen von insgesamt 1,4 Milliarden Dollar, was 2,8 Prozent der verwalteten Gelder entspricht (also nicht 20 bis 50 Prozent, wie im Programm festgelegt ist). Wir schliessen daraus, dass 5,5 bis 13,7 Prozent oder 2,75 bis 6,85 Milliarden Dollar der amerikanischen Kundenverm\u00f6gen der Kategorie-2-Banken nicht versteuert waren.<\/p>\n

Der zweitwichtigste Faktor ist die durchschnittliche Kontogr\u00f6sse der US-Kundschaft. So mussten Banken mit einem hohen Anteil an Grosskunden eine geringere Busse bezahlen als Banken mit vielen Kleinkunden. Der Grund daf\u00fcr ist nicht klar. Denkbar ist, dass die gr\u00f6sseren Kunden im Durchschnitt steuerehrlicher waren. Oder vielleicht war es f\u00fcr die Banken einfacher, die vergleichsweise wenigen Grosskunden davon zu \u00fcberzeugen, ihre Verm\u00f6gen der amerikanischen Steuerbeh\u00f6rde offenzulegen, w\u00e4hrend die \u00dcberzeugungsarbeit mit den vielen Kleinkunden viel aufwendiger und weniger erfolgreich war.<\/p>\n

Verwaltete US-Verm\u00f6gen: Bussenh\u00f6he von Kategorie-2-Banken<\/h3>\n

\"\"<\/a><\/p>\n

Anmerkung: Je mehr US-Geld verwaltet wurde und je kleiner die einzelnen Konti waren, desto h\u00f6her fiel die Busse aus.<\/span>
\n<\/em><\/p>\n

Die Unterschiede sind bedeutend, wie folgendes Beispiel zeigt: Die Rothschild Bank verwaltete US-Verm\u00f6gen von 1500 Millionen Dollar. Ihre US-Kunden hatten ein durchschnittliches Verm\u00f6gen von 4,5 Millionen Dollar. Die Bank bezahlte eine Busse von 11,5 Millionen Dollar oder 0,77 Prozent der US-Kunden-Gelder. Die Migros Bank hingegen verwaltete nur 273 Millionen Dollar amerikanische Verm\u00f6gen \u2013 allerdings war das durchschnittliche Kundenverm\u00f6gen deutlich kleiner (0,3 Millionen Dollar). Obwohl sie insgesamt weniger US-Verm\u00f6gen verwaltete als die Rothschild Bank, fiel ihre Busse mit 15 Millionen Dollar \u2013 oder 5,5 Prozent der verwalteten US-Verm\u00f6gen \u2013 h\u00f6her aus.<\/p>\n

Ge\u00e4nderte Rahmenbedingungen<\/strong><\/h2>\n

Das Programm hat den Banken erlaubt, den Konflikt mit den amerikanischen Beh\u00f6rden strukturiert und relativ rasch zu beseitigen. Es stellt zugleich den Anfang vom Ende des Schweizer Bankgeheimnisses dar, wie wir es bis dahin kannten. Nach der Einigung mit dem US-Justizministerium war es nicht mehr m\u00f6glich, das Bankgeheimnis gegen\u00fcber anderen Jurisdiktionen aufrechtzuerhalten.<\/p>\n

Der Schweizer Finanzplatz operiert inzwischen mit 41 bilateralen Abkommen, die den automatischen Austausch von Daten ausl\u00e4ndischer Kunden mit den jeweiligen Steuerbeh\u00f6rden regeln. Das Schweizer Bankgeheimnis geh\u00f6rt \u2013 zumindest f\u00fcr ausl\u00e4ndische Kunden \u2013 der Vergangenheit an. Es ist Zeit f\u00fcr die Finanzindustrie, im Sinne von Hans J. B\u00e4r wieder muskul\u00f6s und potent zu werden.<\/p>\n

  1. Der Text entspricht der Meinung des Autors und erhebt nicht den Anspruch, mit der Beurteilung der Finanzmarktaufsicht Finma \u00fcbereinzustimmen. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. \u00abBankgeheimnis ist ein Asylrecht\u00bb, Interview im \u00abSonntag\u00bb, 23. M\u00e4rz 2008. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. B\u00e4r (2004). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Art. 47 BankG, vgl. H\u00e4ssig (2010). [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Schweizer Parlament (2008). [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. \u00abFrankfurter Allgemeine\u00bb, Schweiz bestellt deutschen Botschafter ein<\/a>, 22. 10. 2008. [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. \u00abSpiegel online\u00bb, Steinbr\u00fccks Wildwest-Rhetorik erz\u00fcrnt die Schweizer<\/a>, 17. 3. 2009. [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. NZZ, Kriegserkl\u00e4rung<\/a>, 1. 3. 2009. [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Holder (1999). [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. Finma (2009). [<\/span>]<\/a><\/li>
  11. Bundesgericht (2011), Punkt 4.1. [<\/span>]<\/a><\/li>
  12. DOJ und EFD (2013), DOJ (2013). [<\/span>]<\/a><\/li>
  13. Lengwiler und Saljihai (2018). [<\/span>]<\/a><\/li>
  14. Siehe Lengwiler und Saljihai (2018) f\u00fcr weitere Details und die \u00f6konometrische Analyse. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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