{"id":104384,"date":"2019-06-20T10:00:14","date_gmt":"2019-06-20T10:00:14","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2019\/06\/jud-huwiler-mauron-07-2019fr\/"},"modified":"2023-08-23T22:57:58","modified_gmt":"2023-08-23T20:57:58","slug":"jud-huwiler-mauron-07-2019","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2019\/06\/jud-huwiler-mauron-07-2019\/","title":{"rendered":"Flankierende Massnahmen: 15 Jahre Lohnschutz"},"content":{"rendered":"

Das Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen mit der EU f\u00fchrte 2002 in der Schweizer Arbeitsmarktpolitik zu einem Paradigmenwechsel. Zuvor galt auch f\u00fcr EU-B\u00fcrger eine generelle Bewilligungspflicht: Jeder Arbeitgeber, der einen Arbeitnehmer aus dem Ausland anstellen wollte, musste ein entsprechendes Aufenthalts- und Arbeitsbewilligungsgesuch stellen. Gepr\u00fcft wurden in jedem Einzelfall die Qualifikation, die Lohn- und Arbeitsbedingungen, und schliesslich musste auch ein Kontingentsplatz zur Verf\u00fcgung stehen. Diese Einzelfallpr\u00fcfungen verursachten insbesondere hohe administrative Kosten f\u00fcr die Arbeitgeber.[1]<\/a>
\n
\nIm Zuge der flankierenden Massnahmen (Flam) wurde diese Bewilligungspflicht f\u00fcr EU-B\u00fcrger im Jahr 2004 durch Stichprobenkontrollen abgel\u00f6st. Das Ziel der flankierenden Massnahmen ist die Bek\u00e4mpfung von Lohn- und Sozialdumping. \u00dcberdies sollen sie f\u00fcr gleich lange Spiesse zwischen den inl\u00e4ndischen Unternehmen und den ausl\u00e4ndischen Dienstleistungserbringern sorgen. Neu war gerade die fl\u00e4chendeckende Arbeitsmarktbeobachtung durch die Kantone, die insbesondere auch die Kontrolle der Schweizer Betriebe beinhaltet.
\n
\nBeim Aufbau der flankierenden Massnahmen wurde auf Kontinuit\u00e4t gesetzt, indem bestehende Instrumente so weit wie m\u00f6glich \u00fcbernommen und gezielt erg\u00e4nzt wurden. So konnten f\u00fcr allgemein verbindlich erkl\u00e4rte Gesamtarbeitsvertr\u00e4ge (GAV) erleichtert beschlossen werden. Ferner wurden Normalarbeitsvertr\u00e4ge mit zwingenden Mindestl\u00f6hnen geschaffen; die bisherigen Normalarbeitsvertr\u00e4ge hatten ausschliesslich die Arbeitsbedingungen geregelt.
\n
\n\u00dcberdies blieben die Sozialpartner weiterhin f\u00fcr den Vollzug von allgemein verbindlichen Gesamtarbeitsvertr\u00e4gen zust\u00e4ndig und wurden neu auch f\u00fcr die Kontrollen von entsandten Dienstleistungserbringern in Branchen mit allgemein verbindlichen GAV eingesetzt. In diesen Branchen f\u00fchren Baustellen- und Lohnbuchkontrolleure die Kontrollen in den Branchen durch. Sie sind von parit\u00e4tischen Kommissionen (PK) angestellt, die sich aus Vertretern der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite zusammensetzen. Wenn ein Mindestlohn nicht eingehalten wird, sanktionieren sie das betroffene Unternehmen (\u00abLohnverstoss\u00bb).
\n
\nIn Branchen ohne allgemein verbindliche GAV beurteilen die kantonalen Tripartiten Kommissionen, welche aus Sozialpartnern und Kantonsvertretern zusammengesetzt sind, die Orts- und Branchen\u00fcblichkeit in ihren Kantonen. In ihrem Auftrag kontrollieren kantonale Inspektoren, ob die Unternehmen diese L\u00f6hne einhalten. Ist dies nicht der Fall, spricht man von einer sogenannten Lohnunterbietung. Die Arbeitsmarktentwicklung auf kantonaler Ebene wird von den Tripartiten Kommissionen beobachtet.
\n
\nGenerell beabsichtigte der Gesetzgeber einen nach Regionen und Branchen dezentralen Vollzug. Denn er war der Auffassung, dass die regionalen und branchenspezifischen Vollzugsstellen die Herausforderungen ihrer Teilarbeitsm\u00e4rkte am besten kennen und so ihre Vollzugst\u00e4tigkeit am wirksamsten ausf\u00fchren k\u00f6nnen. Die Aufsicht \u00fcber die Vollzugsstellen nimmt das Staatssekretariat f\u00fcr Wirtschaft (Seco) wahr. Gleichzeitig koordiniert es die Tripartite Kommission des Bundes, welche den Arbeitsmarkt auf nationaler Ebene beobachtet. <\/p>\n

Zunahme der kurzfristigen Eins\u00e4tze<\/strong><\/h2>\n


\nDie flankierenden Massnahmen wurden insbesondere im Hinblick auf grenz\u00fcberschreitende Dienstleistungen erlassen. Die Personenfreiz\u00fcgigkeit f\u00fchrte in der Tat zu einem starken Anstieg von grenz\u00fcberschreitenden Dienstleistungen. Zwischen 2005 und 2013 verdoppelte sich die Zahl der meldepflichtigen Kurzzeitaufenthalter \u2013 entsandte Arbeitnehmer, Selbstst\u00e4ndige und kurzfristige Stellenantritte bei einem Schweizer Arbeitgeber \u2013 von 92\u2019675 auf 215\u2019985 Personen. In den darauffolgenden Jahren verlangsamte sich das Wachstum, und seit 2016 ist die Zahl der entsandten Arbeitnehmer und selbstst\u00e4ndigen Dienstleistungserbringer r\u00fcckl\u00e4ufig, w\u00e4hrend die Zahl der kurzfristigen Stellenantritte weiter steigt (2018: 244\u2019077).
\n
\nDie Branchenzusammensetzung der entsandten Dienstleistungserbringer hat sich \u00fcber die Jahre kaum ver\u00e4ndert: Entsandte Arbeitnehmer sind haupts\u00e4chlich in der verarbeitenden Industrie und im Baunebengewerbe t\u00e4tig. Die durchschnittliche Einsatzdauer der in die Schweiz entsandten Dienstleistungserbringer f\u00e4llt mit 5 Tagen pro Einsatz kurz aus. Dieser Umstand h\u00e4ngt unter anderem damit zusammen, dass im Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen die Dienstleistungsfreiheit zwischen der Schweiz und der EU auf 90 Tage pro Jahr beschr\u00e4nkt ist. In den meisten F\u00e4llen wird dieses Limit nicht erreicht: Die H\u00e4lfte der entsandten Arbeitnehmer beansprucht zwischen 8 und 10 Tage, ein Viertel arbeitet sogar insgesamt weniger als 4 Tage in der Schweiz. Was die selbstst\u00e4ndigen Dienstleistungserbringer betrifft, so dauern deren Eins\u00e4tze durchschnittlich 8 Tage, und \u00fcbers Jahr gesehen sind sie 21 bis 30 Tage in der Schweiz t\u00e4tig. Die durchschnittliche Einsatzdauer f\u00fcr kurzfristige Stellenantritte f\u00e4llt mit rund 19 Tagen pro Kalenderjahr am l\u00e4ngsten aus. <\/p>\n

Mehr und bessere Kontrollen<\/strong><\/h2>\n


\nSeit 2004 haben Bund, Kantone und die Sozialpartner das System der flankierenden Massnahmen stetig weiterentwickelt (siehe Abbildung 1<\/em>). Die vergangenen 15 Jahre waren insbesondere vom sukzessiven Ausbau der Kontroll- und Sanktionsinstrumente, dem schrittweisen Ausbau der Kontrollaktivit\u00e4t und der laufenden Verst\u00e4rkung der Qualit\u00e4t der Kontrollen gepr\u00e4gt. L\u00fccken, beispielsweise hinsichtlich Kontrollen von selbstst\u00e4ndigen Dienstleistungserbringern respektive zur Feststellung von Scheinselbstst\u00e4ndigkeit, wurden geschlossen und die Anreize, die Lohn- und Arbeitsbedingungen einzuhalten, erh\u00f6ht. <\/p>\n

Abb. 1: Flankierende Massnahmen: Anpassungen auf Gesetzes- und Vollzugsebene<\/strong><\/h3>\n


\n\"\"<\/a>
\n
\nW\u00e4hrend in den ersten beiden Jahren nach Einf\u00fchrung der flankierenden Massnahmen noch kaum kontrolliert wurde, nahm die Kontrollt\u00e4tigkeit stetig zu, um sich ab 2013 auf einem Niveau von um die 40\u2019000 Kontrollen pro Jahr einzupendeln. Bis 2009 wurden nur ausl\u00e4ndische Dienstleistungserbringer und Schweizer Arbeitgeber kontrolliert; danach kamen Kontrollen bei selbstst\u00e4ndigen Dienstleistungserbringern hinzu.
\n
\nRund die H\u00e4lfte aller Kontrollen werden bei ausl\u00e4ndischen Entsendeunternehmen durchgef\u00fchrt, 30 Prozent der Kontrollen entfallen auf Schweizer Unternehmen und 20 Prozent auf selbstst\u00e4ndige Dienstleister. Aufgrund ihrer unterschiedlichen Natur sind diese drei Kontrollen allerdings kaum vergleichbar: Der geringere Anteil der Kontrollen bei Schweizer Arbeitgebern erkl\u00e4rt sich dadurch, dass im Gegensatz zu den Kontrollen bei Entsendungen die Kontrollen nachtr\u00e4glich \u00fcber einen l\u00e4ngeren Zeitraum durchgef\u00fchrt werden k\u00f6nnen. Dar\u00fcber hinaus werden Schweizer Unternehmen \u2013 im Gegensatz zu Entsendeunternehmen \u2013 im Rahmen der Bek\u00e4mpfung der Schwarzarbeit und der Anwendung von Gesundheits- und Sicherheitsvorschriften am Arbeitsplatz kontrolliert. Bei den Selbstst\u00e4ndigerwerbenden pr\u00fcfen die Inspektoren, ob diese in der Tat selbstst\u00e4ndig erwerbend sind oder sich nur als solche ausgeben, um die geltenden Lohn- und Arbeitsbedingungen zu umgehen.
\n
\nNeben dem Ausbau der Kontrollt\u00e4tigkeit wurden seit 2004 unter anderem die Lohntransparenz, die Arbeitsinstrumente und die Qualit\u00e4t der Kontrollen verbessert. Im Zuge der Einf\u00fchrung von fl\u00e4chendeckenden Audits durch das Seco zeigte sich, dass die gesetzlichen Vorgaben in den einzelnen Regionen und Branchen teilweise unterschiedlich und nicht immer wirksam respektive gesetzeskonform umgesetzt wurden.[2]<\/a> Im Jahr 2016 lancierte der Bundesrat daher einen Aktionsplan, in dem er insbesondere die Verbesserung des Vollzugs respektive die Risikobasierung des Vollzugs ins Zentrum stellte. Aktuell laufen beim Seco Bestrebungen, bestehende Medienbr\u00fcche im Datenaustausch zwischen den verschiedenen Vollzugsorganen abzubauen und den Prozess der Onlinemeldungen im Rahmen des Zentralen Migrationsinformationssystems (Zemis) zu verbessern. <\/p>\n

Fokus auf Risikobranchen<\/strong><\/h2>\n


\nWas haben die Kontrollen ergeben? F\u00fcr die Interpretation der Resultate ist es wichtig, zu wissen, dass die festgestellten Verst\u00f6sse keine Durchschnittswerte sind, da in \u00abRisikogebieten und -branchen\u00bb mehr kontrolliert wird. So liegt die Kontrollintensit\u00e4t in den Grenzregionen oder in exponierten Branchen wie dem Baunebengewerbe, dem Gastgewerbe oder dem Personalverleih \u00fcber dem Durchschnitt. Intensiv kontrolliert werden auch Unternehmen oder Kategorien von Arbeitnehmern, die als gef\u00e4hrdet gelten, wie zum Beispiel Praktikanten und \u00fcber Personalverleiher entliehene Mitarbeiter. Dar\u00fcber hinaus kontrollieren die Kontrollorgane auch auf Verdacht oder auf konkrete Hinweise hin. Hinzu kommt: Die Entwicklung \u00fcber die Zeit h\u00e4ngt stark von den Kontrollstrategien der Vollzugsorgane ab.
\n
\nIm Jahr 2018 blieb die bei den Schweizer Arbeitgebern festgestellte Lohnunterbietungsquote mit 13 Prozent ebenso wie die Quote der Verst\u00f6sse gegen Mindestl\u00f6hne mit 24 Prozent im Vergleich zum Vorjahr stabil (siehe Abbildung 2<\/em>). Im Entsendebereich betrug die Lohnunterbietungsquote 15 Prozent, w\u00e4hrend die Verstossquote bei 20 Prozent lag.
\n
\nDie Unterbietungsquoten haben sich in den letzten Jahren unterschiedlich entwickelt: Bei den Schweizer Unternehmern ist ein Aufw\u00e4rtstrend zu verzeichnen, w\u00e4hrend sich im Entsendebereich seit 2015 ein Abw\u00e4rtstrend zeigt. Bei den Schweizer Unternehmen kann das Ergebnis allerdings nicht als Folge eines Trends zu einem Anstieg des Fehlverhaltens der Schweizer Unternehmen interpretiert werden. Vielmehr hat der Anstieg mit der erw\u00e4hnten risikobasierten Vorgehensweise zu tun, welche laufend verbessert wurde. Hinzu kommt, dass der Kontrollschwerpunkt jedes Jahr auf anderen Branchen liegt. <\/p>\n

Abb. 2: Lohnunterbietungs- und Mindestlohnverstossquoten (2008 bis 2018)<\/strong><\/h3>\n


\n

\n\n<\/div>\n\n