{"id":105205,"date":"2019-02-25T11:02:21","date_gmt":"2019-02-25T11:02:21","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2019\/02\/lehmann-03-2019fr\/"},"modified":"2023-08-23T22:59:28","modified_gmt":"2023-08-23T20:59:28","slug":"lehmann-03-2019","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2019\/02\/lehmann-03-2019\/","title":{"rendered":"Stillstand ist in der Agrarpolitik keine Option"},"content":{"rendered":"

Die Schweizer Landwirtschaft ist seit mehr als hundert Jahren Gegenstand staatlichen Handelns. Im Zentrum stand stets die Versorgungssicherheit. Bereits drei Jahre nach Inkrafttreten der Bundesverfassung von 1848 entrichtete der Bund erstmals Unterst\u00fctzungsbeitr\u00e4ge an die damaligen landwirtschaftlichen Hauptvereine. 1881 wurde das damalige Eisenbahn- und Handelsdepartement zum Handels- und Landwirtschaftsdepartement umgebaut. Wiederum drei Jahre sp\u00e4ter wurde die F\u00f6rderung der Landwirtschaft durch einen Bundesbeschluss gesetzlich verankert.
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\nIm Lichte der grossen Instabilit\u00e4ten in der ersten H\u00e4lfte des letzten Jahrhunderts begannen Bundesrat und Parlament, die einheimische Landwirtschaft mit Z\u00f6llen gegen fremde Anbieter zu sch\u00fctzen. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden die staatlichen Eingriffe drastisch ausgebaut und 1951 im ersten eigentlichen Landwirtschaftsgesetz gefestigt. In den Neunzigerjahren hob man die Mengenregulierungen und die fixen Preise wieder auf. Weil Angebot und Nachfrage den Preis bestimmen, sp\u00fcren die Anbieter den Markt seither direkt. In einzelnen Bereichen wurde der Markt mit der EU liberalisiert, allerdings wird das Angebot mit einer direkten staatlichen Zahlung unterst\u00fctzt. Beim K\u00e4se betr\u00e4gt sie in etwa 30 Prozent des EU-Preises, beim Zucker rund 60 Prozent des EU-Warenwertes. Mit anderen Worten: Ein austauschbarer und lagerbarer Rohstoff wie Zucker ist ohne St\u00fctzungsbeitr\u00e4ge und Grenzschutz kaum wettbewerbsf\u00e4hig. Ein Premiumprodukt wie K\u00e4se l\u00e4sst sich hingegen zu hohen Preisen im Ausland verkaufen. <\/p>\n

Direktzahlungen mit Auflagen<\/strong><\/h2>\n


\nIm Zuge der Uruguay-Runde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (Gatt) wurden in den Neunzigerjahren fl\u00e4chendeckend Direktzahlungen an die landwirtschaftlichen Betriebe eingef\u00fchrt. In der Folge sank das allgemeine Preisniveau von Landwirtschaftsprodukten im Inland (siehe Abbildung<\/em>). <\/p>\n

Entwicklungsetappen der Agrarpolitik<\/strong><\/h3>\n


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\nPrim\u00e4r hatten die Direktzahlungen das Ziel, b\u00e4uerliche Einkommen zu st\u00fctzen. Im Laufe der Zeit hat das Parlament die Direktzahlungen zunehmend an \u00f6kologische Kriterien gekn\u00fcpft. Mit der Agrarpolitik 2014\u20132017 f\u00e4cherte der Bundesrat die Direktzahlungen weiter auf und verkn\u00fcpfte diese mit Umwelt- und Tierwohlleistungen wie freiem Auslauf. Definierte Umwelt- oder Tierwohlziele k\u00f6nnen entweder durch eine Erh\u00f6hung der finanziellen Anreize (f\u00fchrt zu h\u00f6herer Beteiligung der Betriebe) oder durch eine synchrone Erh\u00f6hung der Auflagen und der finanziellen Anreize (mehr Wirkung bei den im Programm Beteiligten) besser erreicht werden.
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\nDie Vorkehrungen und gesetzlichen Vorschriften sind ein Spiegelbild der Landwirtschaft, welche zusehends komplex geworden ist. Die heutige Landwirtschaft nutzt nat\u00fcrliche Ressourcen zur Produktion, sucht den Absatz auf M\u00e4rkten mit besonderen Eigenschaften, pflegt, bebaut und beeintr\u00e4chtigt 38 Prozent der Landesoberfl\u00e4che. Sektorspezifisch ist auch die Weitergabe des Eigentums am bewirtschafteten Land an die n\u00e4chste Generation im Familienrahmen.
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\nAngesichts der Komplexit\u00e4t steht die heutige Agrarpolitik vor Herausforderungen. Zum Ausdruck kommt dies nicht zuletzt durch die zahlreichen Volksbegehren, welche verschiedenste Regulierungen f\u00fcr die Landwirtschaft verlangen. Am Regelwerk, das \u00fcber mehrere Generationen entstanden ist, etwas zu \u00e4ndern, bedarf aber viel Zeit.
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\nEine Schl\u00fcsselrolle spielen externe Treiber. So war die Entkopplung der Preis- und Einkommenspolitik innenpolitisch nur durch die Uruguay-Runde des Gatt m\u00f6glich. Auch f\u00fcr die \u00d6ffnung des K\u00e4semarktes gegen\u00fcber der EU war die 2001 gestartete Doha-Runde der Welthandelsorganisation (WTO) ausschlaggebend. Sp\u00e4ter folgte die Markt\u00f6ffnung f\u00fcr Zucker in verarbeiteten Produkten.
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\nIm Jahr 2012 kam dagegen das angestrebte Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EU im Agrar- und Lebensmittelbereich (FHAL) zum Stillstand, als das Parlament einer Motion des damaligen Walliser CVP-Nationalrats Christophe Darbellay zustimmte, welche einen v\u00f6lligen Verhandlungsstopp verlangte. Mit der erfolglosen Doha-Runde fehlte der politische Druck f\u00fcr ein Freihandelsabkommen. Ohne externen Treiber wurde die Fortsetzung der Markt\u00f6ffnung durch Zollabbau zunehmend unm\u00f6glich. Bewegung brachte erst der WTO-Beschluss von Nairobi im Dezember 2015, welcher die Abschaffung von Exportsubventionen f\u00fcr verarbeitete Agrarprodukte verlangt: Anfang 2019 wurde das \u00abSchoggigesetz\u00bb durch eine neue Regelung, die vorderhand gekoppelte Direktzahlungen vorsieht, ersetzt.
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\nHingegen spielten Umweltanliegen als externe Treiber eine entscheidende Rolle: Hier waren die Interessenvertreter der Landwirtschaft bei der Einf\u00fchrung der meisten Vorkehrungen entweder in der Minderheit oder zumindest unter Handlungszwang. <\/p>\n

Stossrichtung der Agrarpolitik 22+<\/strong><\/h2>\n


\nDer Nahrungsmittelmarkt der Schweiz ist nach wie vor eine Insel. Zwar ist der Grenzschutz f\u00fcr Rohstoffe nur eine von mehreren Ursachen, er wird aber zum Anlass f\u00fcr Preiseskalationen genommen.[1]<\/a> Am st\u00e4rksten profitieren Verarbeitung und Handel, welche die Kaufkraft einer Mehrheit der Verbraucher f\u00fcr sich beanspruchen k\u00f6nnen. Der Einkaufstourismus \u2013 aufgrund der Kleinheit der Schweiz ein Ph\u00e4nomen nationaler Tragweite \u2013 ist eine in Kauf genommene negative Konsequenz. Positiv ist andererseits die starke Verbreitung von Nachhaltigkeitslabels wie Bio Suisse und IP Suisse, die es dem Produzenten erm\u00f6glichen, einen marktm\u00e4ssigen Zusatzpreis zu l\u00f6sen.
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\nAus \u00f6konomischer Sicht \u00fcberwiegen die Vorteile eines Abbaus des Grenzschutzes: Es entsteht mehr marktbezogene Wertsch\u00f6pfung, es werden mehr exportf\u00e4hige Premiumprodukte hergestellt, die Kapital- und Arbeitsproduktivit\u00e4t verbessert sich durch organisatorische Anpassungen, und letztendlich wird eine \u00f6konomisch nachhaltigere Einkommensgrundlage geschaffen. Diesbez\u00fcglich vorbildlich ist Deutschland, das Teil eines gemeinsamen Marktes inklusive Agrarmarkt ist. Obwohl das Land eine weitgehend gemeinsame Agrarpolitik mit andern EU-L\u00e4ndern mit geringerem Wohlstand sowie einem tieferen Preis- und Kostenniveau hat, ist die deutsche Landwirtschaft unter denjenigen mit den h\u00f6chsten Preisen f\u00fcr ihre Produkte und den besten Einkommen f\u00fcr Familienbetriebe. In diesem Sinne ist Deutschland ebenfalls eine \u00abInsel\u00bb, aber eine, die sich am Markt orientiert.
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\nTrotz der \u00f6konomischen Vorteile scheint ein Zollabbau in der Schweiz derzeit kaum mehrheitsf\u00e4hig. Einerseits fehlt dazu der \u00e4ussere Druck. Andererseits werden in der Schweiz Anpassungen entlang der gesamten inl\u00e4ndischen Wertsch\u00f6pfungskette bef\u00fcrchtet. Nebst den Landwirten zeigen sich auch Nahrungsmittelhersteller und der Detailhandel skeptisch gegen\u00fcber einer Markt\u00f6ffnung, wie die Reaktionen auf die Gesamtschau zur Agrarpolitik des Bundesrates im November 2017 dokumentieren.
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\nVielmehr d\u00fcrfte die Schweiz eine defensive Strategie w\u00e4hlen, die kaum Innovationen beg\u00fcnstigt. So wird der Markt wahrscheinlich nur punktuell f\u00fcr ausgew\u00e4hlte Produkte \u00fcber die aktuellen und sich in Verhandlung befindenden Freihandelsabkommen ge\u00f6ffnet. Damit diese Erh\u00f6hungen nicht zu einem Preisdruck im Inland f\u00fchren, werden sie bescheiden ausfallen oder zu sektoriellen Kompensationsmassnahmen f\u00fchren.
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\nKommt hinzu: Die aktuelle Agrarpolitik umfasst immer noch Marktst\u00fctzungen. Alle Versuche, diese abzubauen oder ganz abzuschaffen, sind bisher gescheitert. Ebenso bestehen im Importsystem, unabh\u00e4ngig vom Ausmass des Grenzschutzes, hohe \u00f6konomische Ineffizienzen. Darunter leiden sowohl Produzenten als auch Konsumenten. Der Grad an Ineffizienz wurde 2012 mit Parlamentsbeschl\u00fcssen im Rahmen der Agrarpolitik 2014\u20132017 noch zus\u00e4tzlich ausgebaut. So wurden beispielsweise die ausl\u00e4ndischen Fleischkontingente an die inl\u00e4ndische Produktion gekoppelt.
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\nAngesichts dieser Ausgangslage scheint es vern\u00fcnftig, die Marktorientierung nicht prim\u00e4r \u00fcber einen externen Druck herbeif\u00fchren zu wollen, sondern Anreizmassnahmen zu schaffen. N\u00e4mlich dort, wo Absatzpotenziale existieren. Entsprechend beinhaltet die Agrarpolitik des Bundesrates ab 2022 (AP22+) solche Ans\u00e4tze. Die Vorlage befindet sich bis am 6. M\u00e4rz 2019 in der Vernehmlassung. <\/p>\n

Nachhaltigkeit als Treiber<\/strong><\/h2>\n


\nW\u00e4hrend im \u00f6konomischen Bereich f\u00fcr eine Mehrheit der politischen Kr\u00e4fte kein unmittelbarer Handlungsbedarf besteht, ist die Situation im \u00f6kologischen Bereich grundlegend anders. Zahlreiche Volksinitiativen haben Anpassungen der Agrarpolitik ausgel\u00f6st \u2013 auch wenn sie meist abgelehnt worden sind oder abgelehnt werden. Diesen Initiativen ist gemeinsam, dass sie die intensive Landwirtschaft thematisieren, die zu viel N\u00e4hrstoffe in den Boden f\u00fchrt, die Biodiversit\u00e4t gef\u00e4hrdet, zu viele Pflanzenschutzmittel einsetzt und die W\u00fcrde des Tiers durch zu enge Stallsysteme, zu wenig Auslauf sowie zu hohe Best\u00e4nde beeintr\u00e4chtigt. Gefordert werden h\u00f6here Anforderungen an die \u00f6kologische Nachhaltigkeit der Inlandproduktion und an die importierten Produkte. Als Vorlage kann der im Jahr 2017 angenommene Gegenentwurf zur Initiative f\u00fcr Ern\u00e4hrungssicherheit dienen, der die Ressourceneffizienz und die Nachhaltigkeit in der Verfassung verankert hat.
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\nDer Handlungsbedarf ist erkannt. Die Agrarpolitik muss sich auf folgende Stossrichtungen konzentrieren: <\/p>\n