{"id":106836,"date":"2018-05-24T10:57:02","date_gmt":"2018-05-24T10:57:02","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2018\/05\/burret-schmid-06-2018fra\/"},"modified":"2023-08-23T23:02:40","modified_gmt":"2023-08-23T21:02:40","slug":"foederalismus-schmid-burret-06-2018","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2018\/05\/foederalismus-schmid-burret-06-2018\/","title":{"rendered":"F\u00f6deralismus st\u00e4rkt die Leistungsf\u00e4higkeit der Schweiz"},"content":{"rendered":"

Unter dem Eindruck der weltweiten Bestrebungen zur Dezentralisierung \u00f6ffentlicher Aufgaben in den Neunzigerjahren konstatierte der US-\u00d6konom Wallace E. Oates in einem viel beachteten Beitrag, der F\u00f6deralismus sei \u00aben vogue\u00bb.[1]<\/a> Eine solche Einsch\u00e4tzung w\u00e4re heute wohl vermessen: In den vergangenen Jahren waren in vielen L\u00e4ndern ein Anstieg der staatlichen Aktivit\u00e4ten (Staatsquote) sowie Tendenzen zur Zentralisierung und zum Vollzugsf\u00f6deralismus festzustellen.
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\nAuch in der Schweiz sind eine nachlassende Verbundenheit der Bev\u00f6lkerung mit dem F\u00f6deralismus und eine Zunahme der Zentralisierung von Kompetenzen und Aufgabenverflechtungen zwischen dem Bund und den Kantonen nicht von der Hand zu weisen. Dies gilt ungeachtet der weitreichenden F\u00f6deralismusreform durch die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) vor zehn Jahren.[2]<\/a>
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\nVor diesem Hintergrund ist zu kl\u00e4ren, welche Berechtigung die kantonale Eigenst\u00e4ndigkeit und die damit verbundenen f\u00f6deralen Grunds\u00e4tze wie die \u00abfiskalische \u00c4quivalenz\u00bb und das \u00abSubsidiarit\u00e4tsprinzip\u00bb (siehe Kasten<\/em>) in Zeiten globaler M\u00e4rkte und hoher Mobilit\u00e4t der Produktionsfaktoren noch haben. Um Erkenntnisse hierzu zu erlangen, untersucht eine von den Autoren mitverfasste Studie die Wirkungen des Schweizer F\u00f6deralismus auf unterschiedliche Aspekte der staatlichen Leistungsf\u00e4higkeit.[3]<\/a> <\/p>\n

Theorie bringt wenig Klarheit<\/strong><\/h2>\n


\nAus theoretischer Sicht ist der Zusammenhang zwischen F\u00f6deralismus und staatlicher Leistungsf\u00e4higkeit nicht eindeutig. Bef\u00fcrworter einer dezentralen Finanzierung und Bereitstellung \u00f6ffentlicher G\u00fcter betonen insbesondere die Vorteile aufgrund der gr\u00f6sseren N\u00e4he zwischen B\u00fcrgern und politischen Akteuren. Diese betreffen etwa den Abbau von Informationsasymmetrien und die M\u00f6glichkeit, auf lokal unterschiedliche Bed\u00fcrfnisse der Nutzer einzugehen.
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\nEin weiterer Vorteil liegt in dem f\u00f6deralen \u00abLabor\u00bb, das ein dezentrales Experimentieren mit neuen politischen Ideen erlaubt. In einem wettbewerblichen Prozess der Auslese von Versuch und Irrtum k\u00f6nnen sich dabei effiziente Probleml\u00f6sungen entwickeln und durch Nachahmung verbreiten. Die Vorteile f\u00f6deraler Strukturen d\u00fcrften insbesondere zum Tragen kommen, wenn die Dezentralisierung einen Wettbewerb zwischen den Gebietsk\u00f6rperschaften anst\u00f6sst. In Analogie zum Markt sollte der gliedstaatliche Wettbewerb um mobile Produktionsfaktoren Anreize schaffen, eine attraktive Standortpolitik zu betreiben und \u00f6ffentliche G\u00fcter m\u00f6glichst effizient und in \u00dcbereinstimmung mit den lokalen Pr\u00e4ferenzen bereitzustellen.
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\nDemgegen\u00fcber argumentieren Kritiker, der f\u00f6derale Wettbewerb f\u00fchre zu einem ruin\u00f6sen Abw\u00e4rtswettlauf bei den Steuers\u00e4tzen und Regulierungen (\u00abrace to the bottom\u00bb). \u00c4rmere Regionen w\u00fcrden im Steuerwettbewerb um mobile Produktionsfaktoren gegen reichere Regionen nicht bestehen k\u00f6nnen und daher immer weiter zur\u00fcckfallen. Dies antizipierend, d\u00fcrften Effizienzanstrengungen bei den \u00e4rmeren Regionen von Anfang an unterbleiben. Zudem sei der Wohlfahrtsstaat gef\u00e4hrdet, wenn \u00e4rmere B\u00fcrger dorthin wandern, wo sie h\u00f6here Transfers bekommen, und wohlhabendere B\u00fcrger dorthin gehen, wo sie niedrigere Steuern zahlen. Schliesslich werden die Vorteile von Dezentralisierung mit Verweis auf das Vorliegen von Externalit\u00e4ten und Gr\u00f6ssenvorteilen sowie auf die erh\u00f6hte Komplexit\u00e4t von Mehrebenensystemen bezweifelt. Finanztransfers sind zwar grunds\u00e4tzlich dazu geeignet, m\u00f6gliche Nachteile von Steuerwettbewerb und externen Effekten abzugelten, jedoch bergen sie die Gefahr, Fehlanreize zu setzen, die Ineffizienzen f\u00f6rdern.
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\nAngesichts dieser vielf\u00e4ltigen Wirkungskan\u00e4le wird klar: Der Zusammenhang zwischen F\u00f6deralismus und einer effizienten \u00f6ffentlichen Leistungserbringung l\u00e4sst sich nicht anhand eines einzelnen Indikators \u00fcberpr\u00fcfen. Eine Aussage zum Zusammenhang zwischen F\u00f6deralismus und staatlicher Effizienz gelingt nur, wenn verschiedene Indikatoren in die Betrachtung einbezogen werden. <\/p>\n

Steuerwettbewerb funktioniert<\/strong><\/h2>\n


\nDer theoretische Zusammenhang zwischen F\u00f6deralismus und Effizienz basiert insbesondere auf einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den f\u00f6deralen Gebietsk\u00f6rperschaften. F\u00fcr die Schweiz zeigen die Forschungsergebnisse, dass die Kantone ihre finanzpolitischen Entscheidungen nicht isoliert treffen, sondern in Abh\u00e4ngigkeit von der Finanzpolitik anderer Kantone.[4]<\/a> Die Gebietsk\u00f6rperschaften nutzen also ihre Steuerautonomie, um sich im f\u00f6deralen Wettbewerb zu engagieren. Passend dazu lassen sich die Steuerzahler in der Regel dort nieder, wo sie die angenehmsten Steuerbedingungen finden.[5]<\/a> Der Steuerwettbewerb scheint dabei weder den Wohlfahrtsstaat noch die Leistungserbringung durch die \u00f6ffentliche Hand zu gef\u00e4hrden. Ein Abw\u00e4rtswettlauf findet tendenziell nicht statt.
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\nAngesichts des gliedstaatlichen Wettbewerbs verwundert es nicht, dass Studien eine disziplinierende Wirkung des Schweizer F\u00f6deralismus auf die \u00f6ffentlichen Finanzen und die Gr\u00f6sse des \u00f6ffentlichen Sektors finden. So weisen die st\u00e4rker f\u00f6deral organisierten Kantone und Gemeinden tendenziell niedrigere Schulden, Einnahmen und Ausgaben und damit eine niedrigere Staatsquote auf.[6]<\/a> Im Einklang mit internationaler Evidenz haben die f\u00f6deralen Finanztransfers hingegen eine ausgabenerh\u00f6hende Wirkung.[7]<\/a> F\u00fcr Politiker scheint es demnach attraktiv, die durch Transfers vereinnahmten zus\u00e4tzlichen Mittel zu verausgaben, anstatt sie \u2013 zumindest teilweise \u2013 f\u00fcr Steuersenkungen zu verwenden. In der Volkswirtschaftslehre wird dies als \u00abFliegenpapiereffekt\u00bb bezeichnet: Geschenktes Geld bleibt dort kleben, wo es hinfliegt. <\/p>\n

Wohlstand als Indikator<\/strong><\/h2>\n


\nAls Indikator f\u00fcr eine effiziente Staatsf\u00fchrung bietet sich auch der Wohlstand einer Volkswirtschaft an. Dieser spiegelt sich insbesondere in der wirtschaftlichen Entwicklung, f\u00fcr die vor allem Investitionen und der darin enthaltene technische Fortschritt bedeutsam sind. Der Einfluss von F\u00f6deralismus auf die ausl\u00e4ndischen Direktinvestitionen h\u00e4ngt dabei vom Entwicklungsstand einer Volkswirtschaft ab: Die Anzahl staatlicher Ebenen hat nur in den Nicht-OECD-Staaten einen sch\u00e4dlichen Einfluss auf die H\u00f6he der empfangenen Direktinvestitionen \u2013 nicht jedoch in den OECD-Staaten. In den entwickelten Volkswirtschaften sind die Direktinvestitionen signifikant h\u00f6her, wenn der K\u00f6rperschaftssteuersatz im Geberland \u00fcber jenem im Empf\u00e4ngerland liegt. Dieses Ergebnis ist f\u00fcr die Schweiz vor dem Hintergrund der subnationalen Steuerautonomie und der gegenw\u00e4rtigen Diskussion um eine Reform der Unternehmensbesteuerung von besonderem Interesse.
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\nPassend dazu zeigt sich, dass der Schweizer Wettbewerbsf\u00f6deralismus f\u00fcr die wirtschaftliche Leistungsf\u00e4higkeit und das Wirtschaftswachstum der Kantone nicht sch\u00e4dlich ist. Entgegen h\u00e4ufigen Vermutungen besteht ein positiver Zusammenhang zwischen Steuerwettbewerb und wirtschaftlicher Entwicklung. Im Gegensatz dazu legt die Analyse einen sch\u00e4dlichen Einfluss des Schweizer Finanzausgleichssystems auf die wirtschaftlichen Erfolgsvariablen nahe, wobei der Effekt nach der NFA etwas schw\u00e4cher ausf\u00e4llt. Dieses Ergebnis ist aufgrund von methodischen Schwierigkeiten zwar vorsichtig zu interpretieren, es deutet aber darauf hin, dass die Ausgestaltung des Finanzausgleichssystems f\u00fcr dessen Wachstumswirkung relevant ist.
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\nDer negative Wachstumseffekt steht vermutlich im Zusammenhang mit den geringen beziehungsweise negativen \u00abMargen\u00bb auf zus\u00e4tzliche Unternehmensgewinne im Finanzausgleich. Die Marge gibt an, wie viel einem Kanton nach der Umverteilung durch den Finanzausgleich aus zus\u00e4tzlichem Steuersubstrat effektiv bleibt. Entscheidend ist dabei, ob die aufgrund des erh\u00f6hten Ressourcenpotenzials ver\u00e4nderte NFA-Zahlung mit den h\u00f6heren Steuereinnahmen kompensiert werden kann. Eine negative Marge f\u00fcr Nehmerkantone bedeutet, dass der Verlust an Transferzahlungen die zus\u00e4tzlichen Steuereinnahmen \u00fcbersteigt. Damit sind die Anreize zur Pflege der eigenen Steuerbasis geringer, je niedriger die Marge ist. Die Margen lagen 2016 in 13 der 19 Nehmerkantone im negativen Bereich. So f\u00fchrte ein von einem Unternehmen erwirtschafteter Neugewinn von 100 Franken in diesen Kantonen zu keiner Verbesserung, sondern zu einer Belastung der kantonalen Finanzen in H\u00f6he von 1 bis 14 Franken. Die Geberkantone verf\u00fcgten im Jahr 2016 hingegen \u00fcber positive Margen.[8]<\/a>
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\nDie Studie liefert zudem Hinweise auf einen funktionierenden \u00abLaborf\u00f6deralismus\u00bb in der Schweiz. So nutzen die Kantone ihren gesetzgeberischen Handlungsspielraum bei der Regulierung unterschiedlich. Die Regulierungslandschaft zeichnet sich dabei insbesondere durch (sprach)regionale und siedlungstopografische Unterschiede aus: Beispielsweise regulieren die urbanen sowie die franz\u00f6sisch- und italienischsprachigen Kantone umfassender als die l\u00e4ndlichen Kantone der Deutschschweiz. Ein Unterbietungswettbewerb im Sinne einer zunehmenden Deregulierung oder eine konvergierende Entwicklung des Regulierungsumfangs sind weder gegenw\u00e4rtig noch f\u00fcr die Vergangenheit auszumachen. <\/p>\n

Anpassungsbedarf bei der NFA<\/strong><\/h2>\n


\nDie empirischen Arbeiten verdeutlichen, dass der Schweizer Wettbewerbsf\u00f6deralismus einer effizienten Staatsf\u00fchrung in vielerlei Hinsicht zutr\u00e4glich ist. So f\u00f6rdert der F\u00f6deralismus die staatliche Leistungsf\u00e4higkeit sowie die Bew\u00e4ltigung bedeutender wirtschaftspolitischer Herausforderungen wie solide Staatsfinanzen, Wirtschaftswachstum und Regulierung. Aus diesen Erkenntnissen lassen sich keine grundlegenden Ver\u00e4nderungen der f\u00f6deralen Strukturen ableiten.
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\nAllerdings l\u00e4uft das erfolgreiche Schweizer F\u00f6deralismus-Modell Gefahr, infolge der Problematik der negativen Anreize innerhalb des Ressourcenausgleichs zu erlahmen. Zudem drohen die komplexen Aufgabenverflechtungen zwischen den staatlichen Ebenen mit entsprechenden Verbundfinanzierungen das System auszuh\u00f6hlen. Um diesen Entwicklungen entgegenzuwirken und den Wettbewerbsf\u00f6deralismus f\u00fcr die Zukunft zu sichern, sollte der Finanzausgleich neu justiert und die Aufgabenentflechtung vorangetrieben werden. Innerhalb des Ressourcenausgleichs k\u00f6nnte etwa eine geringere Gewichtung der Unternehmensgewinne in der Berechnung der Transferzahlungen zur St\u00e4rkung der kantonalen Standortpolitik beitragen. Bei einer weiteren Aufgabenreform sollten das Subsidiarit\u00e4tsprinzip und der Gedanke der fiskalischen \u00c4quivalenz wieder gest\u00e4rkt werden.<\/p>\n

  1. Oates (1999). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Schaltegger et al. (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Feld et al. (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Feld und Reulier (2009), Eugster und Parchet (erscheint demn\u00e4chst). [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Schmidheiny (2006), Br\u00fclhart et al. (2012). [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Freitag und Vatter (2004), Feld und Kirchg\u00e4ssner (2003), Feld et al. (2010). [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Schaltegger und Feld (2009). [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Schaltegger und Leisibach (2017). [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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