{"id":106971,"date":"2018-05-23T09:00:39","date_gmt":"2018-05-23T09:00:39","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2018\/05\/vatter-06-2018fra\/"},"modified":"2023-08-23T23:02:52","modified_gmt":"2023-08-23T21:02:52","slug":"standortfaktoren-vatter-06-2018","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2018\/05\/standortfaktoren-vatter-06-2018\/","title":{"rendered":"Die Macht der Kleinen: Der Schweizer F\u00f6deralismus ger\u00e4t aus den Fugen"},"content":{"rendered":"

Bis heute gilt f\u00fcr den Schweizer F\u00f6deralismus das Motto \u00abSmall is beautiful\u00bb.[1]<\/a> Die durchschnittliche Bev\u00f6lkerungszahl eines Kantons liegt bei weniger als 300\u2019000 Einwohnern. Zum Vergleich: Der bev\u00f6lkerungsreichste Kanton Z\u00fcrich w\u00fcrde unter den deutschen L\u00e4ndern den drittletzten Rang einnehmen, und nahezu alle \u00fcbrigen Kantone sind um ein Vielfaches kleiner als das kleinste deutsche Bundesland Bremen. Gleichzeitig haben die kleinen Kantone aufgrund der rasanten gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Ver\u00e4nderungen ihre urspr\u00fcngliche Bedeutung als umfassender Lebens- und politischer Entscheidungsraum der B\u00fcrger eingeb\u00fcsst. Die Verwurzelung im eigenen Heimatkanton hat aufgrund der gestiegenen Mobilit\u00e4t abgenommen, und eine Vielzahl von Menschen wohnt und arbeitet in unterschiedlichen Regionen.
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\nDamit klaffen die politischen und funktionalen Handlungsr\u00e4ume immer weiter auseinander. Leistungsbez\u00fcger sowie Entscheidungs- und Kostentr\u00e4ger stimmen nicht mehr \u00fcberein, was das wichtige f\u00f6derale Prinzip der fiskalischen \u00c4quivalenz verletzt. Diese Entwicklung hat aufgrund des gestiegenen Koordinationsdrucks zu einer Zunahme von un\u00fcbersichtlichen Formen der horizontalen Zusammenarbeit zwischen den Kantonen gef\u00fchrt, die das institutionelle f\u00f6derale Gef\u00fcge zugleich\u00a0formell wie informell \u00fcberlagern und sich kaum mehr politisch steuern lassen. Gleichzeitig hat die Zusammenlegung kleiner Kantone zu gr\u00f6sseren funktionalen R\u00e4umen mittels Gebietsreformen keine Chance auf politische Mehrheiten, wie die gescheiterten Fusionsbeispiele von Waadt und Genf sowie der beiden Basel in den vergangenen Jahren gezeigt haben. Damit besteht f\u00fcr die Zukunft die Gefahr, dass die Zentralisierung aufgrund der Defizite der kleinen und ressourcenschwachen Kantone durch ein st\u00e4rkeres Eingreifen des Bundes weiter zunimmt. <\/p>\n

Bald im Massstab 1:100<\/strong><\/h2>\n


\nEin weiteres Unikum des schweizerischen F\u00f6deralismus sind die grossen interkantonalen Unterschiede. Im Jahr 1850 kamen auf einen Einwohner des Kantons Appenzell Innerrhoden etwa 40 Menschen aus Bern, dem damals bev\u00f6lkerungsst\u00e4rksten Kanton. Schon in wenigen Jahren wird der Faktor zwischen dem bev\u00f6lkerungs\u00e4rmsten und dem bev\u00f6lkerungsreichsten Kanton aufgrund der einseitigen Abwanderung in die urbanen Gebiete bei 1:100 liegen. W\u00e4hrend der Kanton Z\u00fcrich heute rund 1,5 Millionen Einwohner z\u00e4hlt, wohnen im Kanton Appenzell Innerrhoden knapp 16\u2019000 Einwohner \u2013 was weniger als der j\u00e4hrlichen Wachstumsrate Z\u00fcrichs entspricht.
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\nDieses Ungleichgewicht zwischen den St\u00e4nden wird durch die geltenden f\u00f6deralen Mitwirkungsrechte zus\u00e4tzlich versch\u00e4rft, weil alle Kantone \u2013 mit Ausnahme der sechs Kantone mit halber Standesstimme \u2013 unabh\u00e4ngig ihrer Gr\u00f6sse durch die Vertretung in der zweiten Parlamentskammer bei Verfassungs\u00e4nderungen, in Vernehmlassungsverfahren, beim Kantonsreferendum, bei der Standesinitiative und in der Aussenpolitik \u00fcber denselben Einfluss verf\u00fcgen. Die seit Langem unver\u00e4nderten F\u00f6deralismusregeln haben dazu gef\u00fchrt, dass im St\u00e4nderat und bei Verfassungsabstimmungen heute faktisch eine kleine Minderheit von weniger als 20 Prozent der Schweizer Stimmberechtigten in den kleinsten Kantonen den Entscheidungsprozess aufgrund ihres f\u00f6deralen Vetos blockieren kann.
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\nEs erstaunt deshalb nicht, dass die grossen finanziellen und personellen Unterschiede zwischen den Kantonen zu betr\u00e4chtlichen Problemen im f\u00f6deralen Gesetzgebungsprozess und -vollzug gef\u00fchrt haben. Wenn aber neben den territorialen Gr\u00f6ssenunterschieden der Gliedstaaten auch zunehmende Differenzen in der Wirtschafts- und Finanzkraft (Stichwort Finanzausgleich) auftreten, erweisen sich diese Asymmetrien als eine zentrale Herausforderung f\u00fcr die Wahrung des bundesstaatlichen Gleichgewichts. <\/p>\n

Das Demokratieparadoxon<\/strong><\/h2>\n


\nIm Gegensatz zur stabilen Architektur des F\u00f6deralismus hat sich das Demokratieverst\u00e4ndnis aufgrund gesellschaftlicher Modernisierungsprozesse in den letzten 170 Jahren stark gewandelt. Eine fortschreitende Demokratisierung und eine verst\u00e4rkte Beteiligung der B\u00fcrger am politischen Entscheidungsprozess sind Ausdruck dieser Entwicklung. Dieser Demokratisierungsschub ist nicht ohne Folgen f\u00fcr die f\u00f6derativen Institutionen geblieben: W\u00e4hrend die kantonalen Staatsorgane \u2013 und nicht das (m\u00e4nnliche) Volk \u2013 im 19. Jahrhundert die eigene Regierung w\u00e4hlten, die St\u00e4nder\u00e4te in die zweite Kammer delegierten und teilweise sogar die Standesstimme bei eidgen\u00f6ssischen Verfassungsabstimmungen festlegten, \u00fcben diese Rechte heute die B\u00fcrger in den Kantonen aus. Damit ist der direkte Einfluss der kantonalen Beh\u00f6rden auf die bundesstaatlichen F\u00f6deralismusinstitutionen wie den St\u00e4nderat und das St\u00e4ndemehr verschwunden.
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\nDiese \u00abDemokratisierung\u00bb der kantonalen Einflusskan\u00e4le in der Bundespolitik st\u00e4rkte dabei nicht nur die parteipolitische Logik auf Kosten der territorialen Interessen der Kantone, sondern war auch Ursache daf\u00fcr, dass sich die kantonalen Organe neue, informelle Wege gesucht haben, um ihre Interessen gegen\u00fcber dem Bund geltend zu machen. Dazu z\u00e4hlen erstens die Gr\u00fcndung der Konferenz der Kantonsregierungen als funktionales, aber nicht verfassungsm\u00e4ssig vorgesehenes \u00c4quivalent zum St\u00e4nderat, zweitens der Ausbau der interkantonalen Kooperationen mittels Konkordaten zur Abwehr bundespolitischer Zentralisierungssch\u00fcbe, drittens die (angedrohte) Aktivierung des Kantonsreferendums gegen missliebige Beschl\u00fcsse des Bundesparlaments und viertens die Finanzierung von eigenen Kantonslobbyisten in Bundesbern. Damit hat paradoxerweise gerade die Demokratisierung f\u00f6deraler Bundesinstitutionen den Einfluss des kantonalen Verwaltungsapparats gest\u00e4rkt, w\u00e4hrend die kantonalen Volksvertretungen die eigentlichen Verlierer dieser Entwicklung sind. <\/p>\n

Das \u00abSonderbunds\u00bb-Privileg <\/strong><\/h2>\n


\nW\u00e4hrend die zentralen politischen Konfliktlinien im neu gegr\u00fcndeten Bundesstaat von 1848 im Grossen und Ganzen entlang der Kantonsgrenzen verliefen, dominieren heute aufgrund des fundamentalen Wandels andere Spannungslinien die politische Landschaft. Dabei erweist es sich zunehmend als Problem, dass die Architektur des schweizerischen F\u00f6deralismus heute noch immer auf den Schutz der Verlierer des Sonderbundskriegs von 1847 ausgerichtet ist, das heisst in erster Linie auf die historische Minderheit der kleinen, katholisch-konservativen Landkantone der Innerschweiz. Der f\u00f6derale Minderheitenschutz ist damit blind f\u00fcr den Wandel in der Konfliktgeografie der vergangenen 170 Jahre.
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\nMinderheiten, die heute eine wichtige Rolle spielen und zentrale Spannungslinien moderner Gesellschaften wiedergeben \u2013 so etwa die ausl\u00e4ndische Bev\u00f6lkerung, mit rund 25 Prozent der Wohnbev\u00f6lkerung etwas gr\u00f6sser als die franz\u00f6sischsprachige Minderheit \u2013, fallen durch das f\u00f6derale Netz des territorialen Minderheitenschutzes. Im Weiteren werden aber im Schweizer F\u00f6deralismus auch diejenigen gesellschaftlichen Gruppen nicht besonders gesch\u00fctzt, die territorial konzentriert auftreten und \u00fcberdurchschnittlich h\u00e4ufig im Mittelpunkt politischer Spannungen stehen. Dazu z\u00e4hlen etwa die Bewohner der urbanen Kernst\u00e4dte sowie die lateinischen Minderheiten (z. B. Romandie, Tessin) bei Verfassungsabstimmungen mit Volks- und St\u00e4ndemehr. <\/p>\n

Der neue \u00abR\u00f6stigraben\u00bb<\/strong><\/h2>\n


\nHistorisch zeichnet sich das politische System der Schweiz dadurch aus, dass seine Grundlage nicht auf einer gemeinsamen Sprache oder Religion beruht, sondern auf dem gemeinsamen politischen Willen zu einem multinationalen Staat und gemeinsamen nationalen Institutionen. Trotzdem bestehen in der politischen Praxis seit Langem verschiedene kulturelle Werthaltungen, abweichende Staatsverst\u00e4ndnisse und unterschiedliche sozio\u00f6konomische Interessen zwischen der deutschen und der franz\u00f6sischen Schweiz. Zu den wichtigsten Spannungslinien zwischen den Sprachregionen z\u00e4hlen insbesondere Fragen der internationalen \u00d6ffnung und des Umweltschutzes. Dabei hat sich die Polarisierung bei Volksabstimmungen zwischen den beiden gr\u00f6ssten Sprachregionen seit den Achtzigerjahren wieder versch\u00e4rft.
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\nNeben der Aussenpolitik haben in den letzten Jahren auch in der Migrationspolitik die sprachkulturellen Einstellungsunterschiede zugenommen. Die Gemeinsamkeit dieser beiden Politikfelder liegt dabei in der Frage nach der Identit\u00e4t beziehungsweise der Rolle der Schweiz in einer zunehmend globalisierten und interdependenten Welt. W\u00e4hrend sich die Westschweizer eher f\u00fcr eine \u00d6ffnung aussprechen, bef\u00fcrchtet die Mehrheit der Deutschschweizer einen Verlust der nationalen Identit\u00e4t. Die unterschiedlichen Einstellungen der lateinischen und der deutschen Schweiz zur Aussen- und Migrationspolitik bergen dabei betr\u00e4chtliches Konfliktpotenzial, kann doch die sonst erfolgreiche Strategie von regional differenzierten Vollzugsl\u00f6sungen in diesen Bereichen kaum angewendet werden.
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\nNeue Entwicklungen wie die abnehmende Bedeutung von Konfessions- und Klassenkonflikten, die wirtschaftliche Dominanz der Deutschschweiz und die Transformation von urspr\u00fcnglich vielf\u00e4ltigen kantonalen zu sprachlich segmentierten Mediensystemen (zum Beispiel Gratiszeitungen) haben in den letzten Jahren zu einer St\u00e4rkung der Sprachgemeinschaften auf Kosten der quer zu den Sprachr\u00e4umen stehenden Kantone gef\u00fchrt. Dieser Identit\u00e4tswandel dr\u00fcckt sich insbesondere in der St\u00e4rkung einer \u00abidentit\u00e9 romande\u00bb aus, die die fr\u00fcheren politisch-kulturellen Unterschiede innerhalb der franz\u00f6sischen Schweiz stark eingeebnet hat.
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\nInsbesondere die Harmonisierung des obligatorischen Schulunterrichts innerhalb der Sprachgemeinschaften und in diesem Zusammenhang die kontroverse Frage des Fremdsprachenunterrichts in den einzelnen Sprachr\u00e4umen haben in j\u00fcngster Zeit zu heftigen Reaktionen und einer verst\u00e4rkten Repolitisierung des Sprachenkonflikts gef\u00fchrt. F\u00fcr die Zukunft scheint die gestiegene Bedeutung des Sprachenkonflikts als Ausdruck einer zunehmenden kollektiven Identit\u00e4t der einzelnen Sprachgruppen eine der gr\u00f6ssten Herausforderungen f\u00fcr die mehrsprachige Schweiz darzustellen.
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\nDer kurze \u00dcberblick \u00fcber zentrale Herausforderungen des Bundesstaates f\u00fchrt abschliessend zur grundlegenden Frage, ob die seit Mitte des 19. Jahrhunderts geltenden und seither unver\u00e4nderten F\u00f6deralismusregeln zur Probleml\u00f6sung einer modernen Gesellschaft auch im 21. Jahrhundert noch angebracht sind. Es ist wohl keine zu gewagte Prognose, zu behaupten, dass die skizzierten Herausforderungen uns zwingen werden, in Zukunft auch grundlegende und politisch unpopul\u00e4re F\u00f6deralismusreformen zumindest ernsthaft in Betracht zu ziehen.<\/p>\n

  1. Der Beitrag ist eine vom Autor \u00fcberarbeitete und erweiterte Fassung seines Artikels \u00abSchweizer F\u00f6deralismus: Asymmetrien, Paradoxe und Privilegien\u00bb, der am 24. Juli 2017 in der \u00abNeuen Z\u00fcrcher Zeitung\u00bb erschienen ist. Im Juni 2018 erscheint bei Routledge sein neues Buch \u00abSwiss Federalism. The Transformation of a Federal Model\u00bb. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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