{"id":107050,"date":"2018-04-24T11:00:30","date_gmt":"2018-04-24T11:00:30","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2018\/04\/lienhard-05-2018fra\/"},"modified":"2023-08-23T23:02:44","modified_gmt":"2023-08-23T21:02:44","slug":"lienhard-05-2018","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2018\/04\/lienhard-05-2018\/","title":{"rendered":"Leitplanken f\u00fcr \u00f6ffentliche Unternehmen"},"content":{"rendered":"

Die Politik erwartet von den \u00f6ffentlichen Unternehmen, dass sie erfolgreich am Markt operieren: Sie sollen neue M\u00e4rkte erschliessen, das investierte Kapital verzinsen und Steuerertr\u00e4ge generieren. Gleichzeitig sollen sie sich nachhaltig entwickeln und auch bei gek\u00fcrzten oder wegfallenden Abgeltungen einen qualitativ hochstehenden Service public bieten.[1]<\/a>
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\nIn Debatten um die staatliche Wirtschaftst\u00e4tigkeit wird oft das sogenannte New Public Management (NPM), das in der Schweiz f\u00fcr die \u00c4mter der Zentralverwaltung umgesetzt wird und dort vor allem klare Leistungsvorgaben und einen haush\u00e4lterischen Umgang mit \u00f6ffentlichen Mitteln bezweckt, als Treiber ausgemacht. Dem ist nicht so: Vielmehr ist die verst\u00e4rkte staatliche Wirtschaftst\u00e4tigkeit insbesondere im Zusammenhang mit (Teil-)Liberalisierungen und Deregulierungen zu sehen, welche \u00f6ffentliche Unternehmen zwingen, sich dem Wettbewerb zu stellen und sich darin zu behaupten.[2]<\/a> <\/p>\n

Verfassungsrechtliche Grundlagen<\/h2>\n


\nWeil die staatliche Wirtschaftst\u00e4tigkeit die Privatwirtschaft konkurrenziert und dabei den Wettbewerb verf\u00e4lschen kann[3]<\/a>, braucht es in einer grunds\u00e4tzlich privatwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung gewisse rechtsstaatliche Korrektive.[4]<\/a> Erforderlich ist zun\u00e4chst eine kompetenzkonforme Rechtsgrundlage, welche die staatliche Wirtschaftst\u00e4tigkeit erlaubt und demokratisch legitimiert. Bei den \u00f6ffentlichen Unternehmen (beispielsweise SBB, Post und Swisscom) sind dazu entsprechende Spezialgesetze erlassen worden. Ein wichtiger Bestandteil davon sind die gesetzlichen Leistungsauftr\u00e4ge. Diese umschreiben die \u00f6ffentliche Aufgabe \u2013 also den Grundversorgungsauftrag sowie dar\u00fcber hinausgehende im Monopol oder im Wettbewerb zu erf\u00fcllende Auftr\u00e4ge. Zudem wird in diesen gesetzlichen Leistungsvorgaben festgelegt, ob privatwirtschaftliche T\u00e4tigkeiten in weiteren Gesch\u00e4ftsfeldern erlaubt sind. Grunds\u00e4tzlich gilt: Wirtschaftliche T\u00e4tigkeiten sind verfassungsrechtlich nur erlaubt, wenn sie im \u00f6ffentlichen Interesse liegen und verh\u00e4ltnism\u00e4ssig sind. Unzul\u00e4ssig sind insbesondere rein fiskalische Interessen.
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\nOb eine staatliche Wirtschaftst\u00e4tigkeit \u2013 etwa bei Marktversagen \u2013 tats\u00e4chlich notwendig ist, bedarf demzufolge nicht nur aus ordnungspolitischen Gr\u00fcnden der \u00dcberpr\u00fcfung. Vielmehr hat der Staat auch aus staatsrechtlichen \u00dcberlegungen zu erw\u00e4gen, sich in diesem Bereich auf eine Regulatoren- und Aufsichtsrolle zu beschr\u00e4nken. Die Leistungsverantwortung (staatliche Eigenerstellung) wird diesfalls in eine Gew\u00e4hrleistungsverantwortung (Leistungserbringung durch die Privatwirtschaft) transferiert. Die Vergabe von Leistungsauftr\u00e4gen oder Konzessionen an Dritte in wettbewerblichen Verfahren ist dabei eine m\u00f6gliche L\u00f6sung. Dass diese rechtliche Beurteilung mit der realpolitischen Machbarkeit kollidieren kann, liegt indessen auf der Hand. <\/p>\n

Gleich lange Spiesse f\u00fcr Privatwirtschaft<\/strong><\/h2>\n


\nIn Anbetracht von Monopolrenten und anderen potenziellen staatlichen Wettbewerbsvorteilen wie rechtlichen bzw. faktischen Staatsgarantien, Steuer- oder Finanzierungsvorteilen sowie Informationsvorspr\u00fcngen sind weitere verfassungsrechtliche Leitplanken zu beachten. Zwar sch\u00fctzt die Wirtschaftsfreiheit gem\u00e4ss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Privatwirtschaft grunds\u00e4tzlich nicht vor staatlicher Konkurrenz.[5]<\/a> Doch verlangt die im Zusammenhang mit der Wirtschaftsfreiheit stehende Wettbewerbsneutralit\u00e4t[6]<\/a> ein faires Verhalten \u00f6ffentlicher Unternehmen auf dem Markt und verbietet regulatorische Wettbewerbsverzerrungen. So darf ein Staatsbetrieb beispielsweise aus dem Aufgabenbereich generierte Daten nicht f\u00fcr privatwirtschaftliche T\u00e4tigkeiten verwenden, ohne diese nicht auch Konkurrenzunternehmen zu gleichen Konditionen anzubieten.
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\nEin weiteres Korrektiv ergibt sich aus dem Wettbewerbsrecht:[7]<\/a> Unternehmen unterstehen ungeachtet ihrer \u00f6ffentlich- oder privatrechtlichen Organisationsform grunds\u00e4tzlich dem Kartellgesetz. Als unzul\u00e4ssig gelten dabei insbesondere bestimmte Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen, wie etwa die Erzwingung unangemessener Preise oder sonstiger unangemessener Gesch\u00e4ftsbedingungen. Kartellrechtlich abgesichert ist insofern auch das Verbot von sogenannten Quersubventionierungen \u2013 im Sinne von systematisch verg\u00fcnstigten Preisen f\u00fcr privatwirtschaftliche T\u00e4tigkeiten durch Ertr\u00e4ge aus dem Aufgabenbereich \u2013, falls sich das Quersubventionierungsverbot nicht bereits aus einem Spezialgesetz ergibt.[8]<\/a> Getrennte Kostenrechnungen oder besondere Organisationseinheiten k\u00f6nnen diesbez\u00fcgliche L\u00f6sungen sein. \u00dcberdies gelten das Preis\u00fcberwachungsgesetz und das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb auch f\u00fcr \u00f6ffentliche Unternehmen. Diese Erlasse gelangen beispielsweise bei missbr\u00e4uchlichen Preisen bzw. bei besonders aggressiven Verkaufsmethoden zur Anwendung. <\/p>\n

Regierung und Parlament gefordert<\/strong><\/h2>\n


\nZus\u00e4tzlich zu diesen wirtschaftsrechtlichen Vorgaben bestehen verschiedene dynamische Steuerungsinstrumente und organisationsrechtliche Aufsichtsmechanismen, die f\u00fcr einen Ausgleich zwischen politischen und wirtschaftlichen Interessen betreffend \u00f6ffentliche Unternehmen sorgen sollen: Im Vordergrund stehen eignerstrategische Ziele, Subventionsvertr\u00e4ge oder die M\u00f6glichkeiten der Einflussnahme \u00fcber (allenfalls mandatierte) Verwaltungsratsmitglieder oder (insbesondere bei Mehrheitsbeteiligungen) an Generalversammlungen. Bei privatrechtlichen Gesellschaften sind dabei die zwingenden Bestimmungen des Obligationenrechts zu beachten.[9]<\/a> Gefordert sind mithin sowohl die Exekutiven in ihrer Rolle als Eigner und Besteller wie auch die Parlamente im Rahmen der Oberaufsicht. Aufsicht und Oberaufsicht k\u00f6nnen und sollen dabei nicht nur durch departementale Einheiten (wie Finanzverwaltungen, Fach\u00e4mter und Generalsekretariate), besondere Regulierungsbeh\u00f6rden (wie die Postcom) bzw. Aufsichtskommissionen und Parlamentsdienste, sondern auch durch die Finanzkontrollorgane wirksam unterst\u00fctzt werden.[10]<\/a>
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\nDie konzeptionellen Grundlagen f\u00fcr die Organisation und die Steuerung von \u00f6ffentlichen Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Staat und Markt sowie f\u00fcr den Umgang mit dem potenziellen Rollenkonflikt des Staates als Gesetzgeber, Regulierer, Gew\u00e4hrleister, Eigner, Besteller und Kunde sind vorhanden: Die OECD hat bereits 2005 Leitlinien zur Public Corporate Governance (PCG) publiziert und diese 2015 in einer aktualisierten Fassung ver\u00f6ffentlicht.[11]<\/a> Auf Bundesebene hat der Bundesrat 2006 mit dem Corporate-Governance-Bericht ebenfalls wichtige Grundlagen in diesem Bereich geschaffen, und in einem Ende 2017 verabschiedeten Bericht zeigt der Bundesrat Auswirkungen staatlich beherrschter Unternehmen auf die sogenannten Wettbewerbsm\u00e4rkte auf.[12]<\/a> Auch in Kantonen wie beispielsweise Aargau, Basel-Stadt und Z\u00fcrich sowie in St\u00e4dten wie Biel, Liestal und Baden bestehen Kodizes zu Ausgestaltung und Handhabung von \u00f6ffentlichen Unternehmen. Solche Leitlinien gilt es konsequent umzusetzen und gezielt weiterzuentwickeln.[13]<\/a> <\/p>\n

Wettbewerbsnachteile nicht vergessen<\/strong><\/h2>\n


\nGesamthaft gesehen zeigt sich ferner, dass \u00f6ffentliche Unternehmen nicht nur \u00fcber gewisse Wettbewerbsvorteile verf\u00fcgen, sondern auch mit erheblichen Wettbewerbsnachteilen konfrontiert sind. So verlangen beispielsweise Leistungsvorgaben, regionalpolitische Aspekte besonders zu ber\u00fccksichtigen, oder sehen Eignerstrategien Beschr\u00e4nkungen hinsichtlich Auslandengagements vor. Ferner sind nach weitverbreiteter Auffassung \u00f6ffentliche Unternehmen, soweit sie \u00f6ffentliche Aufgaben erf\u00fcllen, an die Grundrechte (beispielsweise die Rechtsgleichheit) gebunden \u2013 und zwar selbst dann, wenn diese Aufgaben im Wettbewerb erbracht werden. Selber d\u00fcrfen sie sich jedoch nicht auf die Grundrechte (beispielsweise die Wirtschaftsfreiheit) berufen. Im Weiteren k\u00f6nnen Vorschriften \u00fcber Gehaltsstrukturen oder die Zusammensetzung von Verwaltungsr\u00e4ten den unternehmerischen Handlungsspielraum einengen. \u00dcberdies bestehen besondere, aufwendige Rechenschaftspflichten gegen\u00fcber Exekutive und Parlament. Und nicht selten sollen aus privatwirtschaftlichen T\u00e4tigkeiten erwirtschaftete Ertr\u00e4ge einen \u2013 finanzpolitisch an sich erw\u00fcnschten \u2013 Kostendeckungsbeitrag f\u00fcr die Aufgabenerf\u00fcllung liefern. Solche Wettbewerbsnachteile gilt es ebenso zu ber\u00fccksichtigen, wenn im Spannungsfeld zwischen Staat und Markt nach Fairness gerufen wird.<\/p>\n

  1. Siehe auch Lienhard (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Lienhard (2007). [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Hettich et al. (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Art. 5 BV;\u00a0 Biaggini et al. (2016), S. 37 ff. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Art. 27 BV; BGE 138 I 378, Glarnersach. [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Art. 94 BV. [<\/span>]<\/a><\/li>
  7. Heinemann (2015). [<\/span>]<\/a><\/li>
  8. Siehe beispielsweise Art. 19 des Postgesetzes. [<\/span>]<\/a><\/li>
  9. Gutzwiller (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  10. Lienhard (2009). [<\/span>]<\/a><\/li>
  11. OECD (2005\/2015). [<\/span>]<\/a><\/li>
  12. Bundesrat (2006) und Bundesrat (2017). [<\/span>]<\/a><\/li>
  13. Lienhard\/Wichtermann (2015). [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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