{"id":107080,"date":"2018-04-24T11:00:21","date_gmt":"2018-04-24T11:00:21","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2018\/04\/en-suisse-les-aides-detat-ne-sont-pas-soumises-a-la-discipline-du-marchea\/"},"modified":"2023-08-23T23:02:42","modified_gmt":"2023-08-23T21:02:42","slug":"oesch-burghartz-05-2018","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2018\/04\/oesch-burghartz-05-2018\/","title":{"rendered":"Die fehlende Disziplinierung staatlicher Beihilfen in der Schweiz"},"content":{"rendered":"

Staatliche Beihilfen bewegen sich in einem Spannungsfeld. Auf der einen Seite geh\u00f6ren sie zum Standardrepertoire staatlicher Politikgestaltung. Staatliche Beh\u00f6rden gew\u00e4hren einzelnen Unternehmen nicht r\u00fcckzahlbare Zusch\u00fcsse, zinslose Darlehen, Steuererleichterungen oder die verbilligte Nutzung staatlicher Liegenschaften, um die private Erwerbst\u00e4tigkeit im \u00f6ffentlichen Interesse zu beeinflussen. Auf diese Weise werden Arbeitspl\u00e4tze erhalten, die Entwicklung neuer Technologien wird unterst\u00fctzt, und benachteiligte Regionen werden gef\u00f6rdert. Auf der anderen Seite stehen staatliche Beihilfen mit dem Gebot staatlicher Wettbewerbsneutralit\u00e4t in Konflikt: Ausgew\u00e4hlte private und \u00f6ffentliche Unternehmen profitieren von Vorteilen, welche ihnen unter normalen Marktbedingungen nicht gew\u00e4hrt werden.
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\nDas Recht steht vor der Herausforderung, diese gegenl\u00e4ufigen Interessen einem angemessenen Ausgleich zuzuf\u00fchren. Sowohl das V\u00f6lkerrecht als auch das Landesrecht machen Vorgaben zur Gew\u00e4hrung von staatlichen Beihilfen.[1]<\/a> Diese vertikal angeordneten \u00abBeihilfen-Teilordnungen\u00bb sind eng verklammert. Gleichwohl pr\u00e4sentieren sich die gew\u00e4hlten L\u00f6sungen unterschiedlich. <\/p>\n

WTO-Recht<\/h2>\n


\nV\u00f6lkerrechtlich sind insbesondere die Vorgaben der Welthandelsorganisation (WTO) bedeutsam. Das WTO-Abkommen \u00fcber Subventionen und Ausgleichsmassnahmen enth\u00e4lt detaillierte Vorschriften \u00fcber die Gew\u00e4hrung von Subventionen. Es beruht auf einem Ampelansatz: Ausfuhr- und Importsubstitutionssubventionen sind per se verboten (rotes Licht). Spezifische Subventionen, welche sich nachteilig auf die Interessen eines WTO-Mitglieds auswirken, sind anfechtbar (gelbes Licht). Bis 1999 enthielt das Abkommen zudem eine Liste von Subventionen, welche als nicht anfechtbar galten (gr\u00fcnes Licht). Dazu geh\u00f6rten Subventionen f\u00fcr Forschungst\u00e4tigkeiten, f\u00fcr benachteiligte Regionen und f\u00fcr die Anpassung bestehender Einrichtungen an neue Umweltvorschriften. Seit 2000 gelten auch diese Subventionstypen als anfechtbar. Das ist problematisch. Die WTO wird nicht darum herumkommen, Subventionstatbest\u00e4nde zu definieren, welche zul\u00e4ssig sind \u2013 wenngleich ein Konsens dar\u00fcber nicht absehbar ist. Dieser Zustand reflektiert den funktionalen Charakter der Welthandelsordnung, die zumindest in diesem Bereich keine verfassungsrechtliche Auspr\u00e4gung im Sinne positiver Integration erfahren hat.
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\nWTO-Mitglieder k\u00f6nnen die Einsetzung eines Streitschlichtungspanels verlangen, um die Rechtm\u00e4ssigkeit einer Subventionspraxis eines anderen WTO-Mitglieds \u00fcberpr\u00fcfen zu lassen. Sofern die beklagte Partei eine verbotene oder angreifbare Subvention nicht einstellt, wird die kl\u00e4gerische Partei erm\u00e4chtigt, Gegenmassnahmen zu ergreifen. Erg\u00e4nzend dazu sind WTO-Mitglieder berechtigt, unilateral Ausgleichsz\u00f6lle auf Produkte zu erheben, die von verp\u00f6nten Subventionen profitieren.
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\nDie Schweiz war noch nie aktiv an einem WTO-Streitbeilegungsverfahren beteiligt, in dem die Rechtm\u00e4ssigkeit einer Subvention zur Debatte stand. Ebenso verzichtet die Schweiz traditionell darauf, unilateral Ausgleichsz\u00f6lle auf subventionierte Produkte zu erheben. Es ist bezeichnend, dass die Schweiz \u2013 im Gegensatz zu den meisten WTO-Mitgliedern \u2013 die Vorgaben zum Erlass von Ausgleichsmassnahmen nicht ins nationale Recht \u00fcbergef\u00fchrt hat. <\/p>\n

Bilaterale Abkommen Schweiz – EU<\/h2>\n


\nDas Freihandelsabkommen zwischen der Schweiz und der EU von 1972 verbietet staatliche Beihilfen, die den Warenverkehr zwischen den Vertragsparteien beeintr\u00e4chtigen. Diese Bestimmung ist praktisch w\u00f6rtlich dem EU-rechtlichen Beihilfeverbot nachgebildet[2]<\/a> \u2013 mit der merkw\u00fcrdigen Ausnahme, dass das Abkommen keine zul\u00e4ssigen Beihilfetatbest\u00e4nde definiert. Die Vertragsparteien legen das Beihilfeverbot im Rahmen der v\u00f6lkerrechtlichen Auslegungsregeln nach ihrem eigenen Gusto aus. Dies f\u00fchrt leichthin zu divergierenden Resultaten, wie sich in der als \u00abSteuerstreit\u00bb bekannten Auseinandersetzung um kantonale Steuerprivilegien f\u00fcr im Ausland t\u00e4tige Unternehmen anschaulich gezeigt hat.[3]<\/a>
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\nVon den weiteren bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU enth\u00e4lt auch das Luftverkehrsabkommen von 1999 eine Beihilferegelung. Diese spezifisch auf den Luftverkehr anwendbare Vorschrift entspricht dem EU-rechtlichen Beihilfeverbot. Das Abkommen verpflichtet die Vertragsparteien zur Schaffung von Verfahren, mit denen die Einhaltung des Beihilfeverbots \u00fcberwacht wird. In der EU kommt diese Aufgabe der Europ\u00e4ischen Kommission zu. In der Schweiz \u00fcbernimmt die Wettbewerbskommission (Weko) diese Funktion: Sie gibt nicht bindende Stellungnahmen ab. Dies ist ein bemerkenswertes Novum in einem Land, das kein Sensorium f\u00fcr die n\u00f6tige Disziplinierung staatlicher Beihilfen hat.
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\nIn Zukunft wird die Schweiz bei neuen Marktzugangsabkommen mit der EU \u2013 etwa im Bereich der Energie und der (Finanz-)Dienstleistungen \u2013 kaum darum herumkommen, das EU-Beihilferecht als Benchmark zu akzeptieren. <\/p>\n

Schweizerisches Recht<\/h2>\n


\nDas schweizerische Recht enth\u00e4lt \u2013 abgesehen vom Subventionsgesetz von 1990, das allgemeine Vorgaben auf Bundesebene statuiert \u2013 keine griffigen subventionsrechtlichen Vorschriften. Vor allem die Kantone bleiben in der gezielten F\u00f6rderung der heimischen Wirtschaft weitgehend frei. Immerhin blinken zwei Warnlampen, die zu ber\u00fccksichtigen sind. <\/p>\n

Wirtschaftsfreiheit<\/h3>\n


\nDie Bundesverfassung (BV) verpflichtet alle staatlichen Beh\u00f6rden, den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu beachten.[4]<\/a> Dieser Grundsatz gilt auch bei der Gew\u00e4hrung von Subventionen.[5]<\/a> Abweichungen sind nur zul\u00e4ssig, sofern sie in der BV vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begr\u00fcndet sind. Im Zentrum steht dabei die Beurteilung, ob es sich um grundsatzkonforme Massnahmen handelt, welche \u2013 sofern sie zus\u00e4tzlich die allgemeinen Anforderungen an Grundrechtsbeschr\u00e4nkungen[6]<\/a> erf\u00fcllen \u2013 erlaubt sind, oder aber um grundsatzwidrige Eingriffe in das Spiel von Angebot und Nachfrage, welche unzul\u00e4ssig sind. Existenzsichernde Beihilfen sind vermutungsweise grundsatzwidrige Massnahmen.[7]<\/a> Umgekehrt d\u00fcrften Beihilfen, welche wettbewerbsneutral ausgestaltet sind und den Wettbewerb nicht (sp\u00fcrbar) verzerren, in aller Regel grundsatzkonform sein.
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\nDer grundrechtliche Anspruch auf Gleichbehandlung der Konkurrenten konkretisiert den Grundsatz der Wettbewerbsneutralit\u00e4t.[8]<\/a> Privilegierungen zugunsten einzelner Wirtschaftsteilnehmer k\u00f6nnen durch gewichtige \u00f6ffentliche Interessen gerechtfertigt werden. Problematisch ist, dass es gem\u00e4ss (weitum kritisierter) bundesgerichtlicher Praxis nur direkten Konkurrenten m\u00f6glich ist, sich auf den Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten zu berufen.
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\nDas Binnenmarktgesetz von 1995 (BGBM) verzichtet darauf, die Gew\u00e4hrung von kantonalen Subventionen zu disziplinieren. Das ist merkw\u00fcrdig. Mit Blick auf den Regelungszweck des BGBM, ausw\u00e4rtigen Wirtschaftsteilnehmern \u00abfreien und gleichberechtigten Zugang zum Markt\u00bb[9]<\/a> zu erm\u00f6glichen, scheint es zwingend, die Binnenmarktfreiheit vor Verf\u00e4lschungen zu sch\u00fctzen. Das Regelungspotenzial des BGBM liegt diesbez\u00fcglich brach. <\/p>\n

Steuerharmonisierung<\/h3>\n


\nDas Konkordat \u00fcber den Ausschluss von Steuerabkommen von 1948 und das Steuerharmonisierungsgesetz von 1990 erlauben den Kantonen, neu angesiedelten Unternehmen Steuererleichterungen zu gew\u00e4hren. Die Maximaldauer betr\u00e4gt zehn Jahre.
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\nDie Durchsetzung dieser materiellen Steuerharmonisierung weist allerdings erhebliche Defizite auf. Zum einen ist es f\u00fcr eine \u00dcberpr\u00fcfung umstrittener Privilegierungen selbstredend notwendig, dass Steuererleichterungen \u00fcberhaupt publik gemacht werden \u2013 was selten passiert. Zum anderen sind Bestrebungen zur effizienteren Durchsetzung der Steuerharmonisierung bis heute regelm\u00e4ssig gescheitert. So schlug 2004 und 2008 je eine Expertenkommission die Schaffung einer unabh\u00e4ngigen Kontrollkommission vor, deren Hauptaufgabe darin bestanden h\u00e4tte, unzul\u00e4ssige Praktiken anzufechten. Obwohl der Bundesrat und eine Mehrheit der Kantone f\u00fcr eine griffigere Durchsetzung votierten, sprachen sich insbesondere Wirtschaftsverb\u00e4nde und die b\u00fcrgerlichen Parteien gegen die Schaffung einer solchen Kontrollkommission aus.[10]<\/a> <\/p>\n

Paradoxe Situation in der Schweiz<\/strong><\/h2>\n


\nDie W\u00fcrdigung der beihilferechtlichen Vorgaben im V\u00f6lker- und Landesrecht ergibt ein durchmischtes Bild. Abschliessend lassen sich folgende Thesen formulieren: <\/p>\n