{"id":111312,"date":"2016-11-24T09:48:08","date_gmt":"2016-11-24T09:48:08","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2016\/11\/holl-12-2016\/"},"modified":"2023-08-23T23:08:01","modified_gmt":"2023-08-23T21:08:01","slug":"oekonomische-herausforderungen-der-klimapolitik","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2016\/11\/oekonomische-herausforderungen-der-klimapolitik\/","title":{"rendered":"\u00d6konomische Herausforderungen der Klimapolitik"},"content":{"rendered":"

Wer Benzin oder Heiz\u00f6l verbrennt, verursacht Kohlendioxid (CO2<\/sub>) und tr\u00e4gt damit zum Treibhauseffekt und zum Klimawandel bei. Die Treibhausgasemissionen verursachen dabei sogenannte externe Kosten. Das bedeutet, dass die Kosten nicht \u00abintern\u00bb f\u00fcr den Verursacher, sondern \u00abextern\u00bb f\u00fcr die Allgemeinheit anfallen. Da diese Kosten nicht in die individuelle Verbrauchsentscheidung einbezogen werden, f\u00fchrt das zu einem ineffizient hohen CO2<\/sub>-Ausstoss.
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\nBei der Klimastabilit\u00e4t handelt es sich um ein sogenanntes \u00f6ffentliches Gut. Das bedeutet, dass zwar jeder ein Interesse an einem stabilen Klima hat, aber dennoch kaum jemand bereit ist, daf\u00fcr Anstrengungen zu unternehmen. Denn alleine kann niemand ein stabiles Klima garantieren, und es kann auch niemand davon ausgeschlossen werden. \u00d6ffentliche G\u00fcter und Externalit\u00e4ten stellen in der Wohlfahrts\u00f6konomie Marktversagen dar und k\u00f6nnen einen staatlichen Eingriff rechtfertigen. <\/p>\n

Anspr\u00fcche an eine effiziente Klimapolitik<\/h2>\n


\nAus \u00f6konomischer Sicht sollten solche klimapolitischen Eingriffe dem Verursacherprinzip gerecht werden, zur Internalisierung der externen Kosten beitragen und damit Anreize zu einer nachhaltigen und effizienten Nutzung von fossilen Energietr\u00e4gern setzen.
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\nAufgrund des globalen Charakters des Klimas ist es irrelevant, wo das CO2<\/sub> ausgestossen oder reduziert wird. Eine wirkungsvolle und kosteneffiziente Klimapolitik sollte die notwendigen Reduktionen daher also dort durchf\u00fchren, wo die Vermeidungskosten am tiefsten sind. Die Schweiz ist im internationalen Vergleich bereits relativ CO2<\/sub>-effizient und hat die sogenannten Low-Hanging Fruits \u2013 die kosteng\u00fcnstigen Reduktionspotenziale \u2013 bereits ausgesch\u00f6pft. Die Kosten f\u00fcr weitere Reduktionen sind deshalb vergleichsweise hoch. Aus Effizienzsicht sollten darum auch Reduktionen im Ausland m\u00f6glich sein.
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\nZudem gilt es, der internationalen Konkurrenzf\u00e4higkeit der Schweizer Unternehmen Rechnung zu tragen und die Gefahr von Abwanderungen ins Ausland zu reduzieren. Daf\u00fcr d\u00fcrfen schweizerische gegen\u00fcber ausl\u00e4ndischen Unternehmen m\u00f6glichst nicht benachteiligt werden. Die Massnahmen sollten deshalb international koordiniert und im Gleichschritt mit den L\u00e4ndern, mit denen die Schweiz besonders im Standortwettbewerb steht, entwickelt werden.
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\nNeben dieser Herausforderung f\u00fcr international gleich lange Spiesse gilt es auch, Wettbewerbsverzerrungen zwischen Unternehmen innerhalb der Schweiz zu vermeiden. Ein wichtiger Bestandteil ist dabei auch der Vollzug der Massnahmen. Er soll m\u00f6glichst einfach sein und wenig Aufwand f\u00fcr Unternehmen und Verwaltung verursachen. <\/p>\n

Reduktionskosten im Inland sind teurer<\/h2>\n


\nIn der Schweiz will der Bundesrat bis 2030 die Emissionen gegen\u00fcber dem Stand von 1990 um 50 Prozent reduzieren. Zus\u00e4tzlich will er verankern, dass mindestens eine Reduktion von 30 Prozent im Inland umgesetzt werden muss. Das heisst, maximal eine Reduktion von 20 Prozent darf im Ausland umgesetzt werden.
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\nDie Reduktionsziele will der Bundesrat durch eine Versch\u00e4rfung der bestehenden sowie durch neue Massnahmen erreichen. Das neue CO2<\/sub>-Gesetz sieht eine Mischung aus marktwirtschaftlichen Instrumenten (CO2<\/sub>-Abgabe, Emissionshandelssystem), regulatorische Massnahmen (z. B. Emissionsvorschriften f\u00fcr neue Fahrzeuge), F\u00f6rderinstrumenten (z. B. Geb\u00e4udeprogramm) und Information vor. Die gesch\u00e4tzten Reduktionskosten des neuen CO2<\/sub>-Gesetzes variieren bei inl\u00e4ndischer Umsetzung je nach Massnahme zwischen 11<\/a>[1]<\/a> und 300 Franken pro Tonne CO2<\/sub><\/a>[2]<\/a>. Zum Vergleich: F\u00fcr Kompensationsprojekte im Ausland wird der Reduktionspreis auf 5 bis 35 Franken pro Tonne gesch\u00e4tzt. <\/a>[3]<\/a>
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\nF\u00fcr eine kleine und offene Volkswirtschaft wie die Schweiz ist diese Kostendifferenz zwischen Massnahmen im In- und Ausland besonders relevant. Wenn die Schweiz alleine ambitionierte klimapolitische Massnahmen durchsetzt, ohne dass die anderen L\u00e4nder mitziehen, bedeutet dies h\u00f6here Kosten f\u00fcr die Schweizer Unternehmen im Vergleich zu ihren ausl\u00e4ndischen Konkurrenten. Die M\u00f6glichkeit, zuk\u00fcnftig einen Teil der Emissionen aus dem Verkehr im Ausland zu kompensieren, erlaubt es der Schweiz, eine betr\u00e4chtliche Reduktion zu massiv tieferen Kosten zu erreichen, als dies im Inland m\u00f6glich w\u00e4re.[4]<\/a> <\/p>\n

Emissionen einen Preis geben<\/h2>\n


\nDie Ursache f\u00fcr den ineffizienten und \u00fcberh\u00f6hten Ausstoss liegt darin, dass der CO2<\/sub>-Ausstoss f\u00fcr den Verursacher keinen Preis hat, f\u00fcr die Gesellschaft hingegen Kosten verursacht. Naheliegend w\u00e4re es daher, den Emissionen einen Preis zu geben. Das tr\u00e4gt zu einer Internalisierung der externen Kosten bei und f\u00fchrt im Idealfall zur effizienten Ausstossmenge. Genau hier setzen marktwirtschaftliche Instrumente wie Lenkungsabgaben oder Emissionshandelssysteme f\u00fcr CO2 <\/sub>an.
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\nEine Lenkungsabgabe verteuert den Einsatz fossiler Ressourcen und soll so eine Substitution hin zu erneuerbaren Energietr\u00e4gern beg\u00fcnstigen. Eine Schwierigkeit besteht darin, den \u00abrichtigen\u00bb, zielf\u00fchrenden Abgabesatz festzulegen. Zudem stellt sich die Frage nach der Verwendung der Einnahmen. Aus \u00f6konomischer Sicht ist es am sinnvollsten, diese direkt an die Bev\u00f6lkerung und die Unternehmen zur\u00fcckzugeben oder andere verzerrende Steuern damit abzubauen.
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\nIn einem Emissionshandelssystem werden hingegen die Gesamtemissionsmenge und der Absenkpfad bereits im Voraus festgelegt. F\u00fcr jede Tonne CO2<\/sub> m\u00fcssen die Verbraucher dem Staat ein entsprechendes Emissionszertifikat abgeben. Diese Emissionszertifikate k\u00f6nnen gehandelt werden, wodurch sich ein Preis f\u00fcr die Emissionen ergibt. Der Vorteil eines solchen Systems ist, dass die Mengen relativ genau gesteuert werden k\u00f6nnen. Der Nachteil: Ein fl\u00e4chendeckendes Emissionshandelssystem ist \u00e4usserst aufwendig im Vollzug. <\/p>\n

Vermehrt auf Lenkung setzen<\/h2>\n


\nDie wichtigste marktwirtschaftliche Massnahme der Schweizer Klimapolitik ist auch im neuen Gesetz die CO2<\/sub>-Abgabe, eine Lenkungsabgabe auf fossile Brennstoffe. Eine Lenkungsabgabe ist eines der effizientesten klimapolitischen Instrumente, da sie Unternehmen und Haushalten die M\u00f6glichkeit bietet, die Reduktionen flexibel dort umzusetzen, wo sie am kosteng\u00fcnstigsten sind. Zudem erm\u00f6glicht sie eine Internalisierung der externen Kosten und kann so zu einer effizienten Nutzung fossiler Brennstoffe beitragen.
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\nNeben der Lenkungsabgabe sieht das CO2<\/sub>-Gesetz aber auch regulatorische Massnahmen sowie F\u00f6rder- und Informationsinstrumente vor. F\u00f6rderinstrumente sind meist weniger effizient darin, Externalit\u00e4ten zu korrigieren, weil sie mitunter Unternehmen und Haushalten zugutekommen, welche beispielsweise ihre \u00d6lheizung auch ohne F\u00f6rderung ersetzt h\u00e4tten. Eine Evaluation<\/a>[5]<\/a> zeigt, dass solche Mitnahmeeffekte auch beim Geb\u00e4udeprogramm bestehen. Zudem f\u00f6rdern Subventionen vorwiegend bestehende Technologien und generieren wenig Innovationsanreize.
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\nEin weiterer Schwachpunkt ist, dass der Staat als Planer auftritt und entscheiden muss, welche Akteure und Technologien subventionsberechtigt sind. Dabei besteht die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen und dem Einfluss von Partikularinteressen. Aus diesen Gr\u00fcnden hat der Bundesrat im Rahmen der zweiten Etappe der Energiestrategie 2050 vorgeschlagen, die F\u00f6rderinstrumente auslaufen zu lassen und einen Wechsel hin zu Lenkungsinstrumenten zu vollziehen. Das Geb\u00e4udeprogramm und der Technologiefonds sollen im neuen CO2<\/sub>-Gesetz bis 2025 befristet werden. <\/p>\n

Ausnahmen f\u00fchren zu Verzerrungen<\/h2>\n


\nDurch den \u00dcbergang von einem F\u00f6rdersystem hin zu einem Lenkungssystem will der Bundesrat vermehrt Effizienzargumenten Rechnung zu tragen. Neben der Effizienz sind in der politischen Debatte auch Verteilungswirkungen ein wichtiges Kriterium. So w\u00fcrde eine grunds\u00e4tzlich effiziente Massnahme wie eine Lenkungsabgabe auf Treibstoffe Haushalte mit tieferem Einkommen und insbesondere auch Randregionen \u00fcberproportional belasten. Dieses Spannungsfeld zwischen der Effizienz und der Verteilungswirkung wird bei der Ausgestaltung des Lenkungssystems eine Herausforderung darstellen.
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\nAus Effizienzgr\u00fcnden sollten grunds\u00e4tzlich alle Akteure vergleichbare Vermeidungskosten haben. Oft stehen diesem Grundsatz jedoch weitere politische Ziele entgegen, beispielsweise die Gew\u00e4hrleistung der Wettbewerbsf\u00e4higkeit emissionsintensiver Unternehmen. So sind in der Schweiz grosse, treibhausgasintensive Unternehmen von der CO2<\/sub>-Abgabe befreit, m\u00fcssen daf\u00fcr aber am Emissionshandel teilnehmen. Kleine und mittlere treibhausgasintensive Unternehmen k\u00f6nnen sich ebenfalls befreien lassen, wenn sie sich im Gegenzug zu einer Reduktion der Treibhausgase verpflichten (sogenannte Verminderungsverpflichtung). Diese M\u00f6glichkeit, sich von der Abgabe zu befreien, soll einerseits die internationale Wettbewerbsf\u00e4higkeit energieintensiver Unternehmen verbessern. Auf der anderen Seite kann sie aber auch zu einer Verzerrung zwischen befreiten und nicht befreiungsberechtigten Unternehmen f\u00fchren. <\/p>\n

Unsicheres nationales und internationales Umfeld<\/h2>\n


\nEine weitere Schwierigkeit d\u00fcrfte sein, die verbindlichen Ziele und Massnahmen des CO2<\/sub>-Gesetzes in einem unsicheren nationalen und internationalen Umfeld umzusetzen. So h\u00e4ngt die Wirkung der Massnahmen beispielsweise stark vom Bev\u00f6lkerungswachstum und den \u00d6lpreisen ab. Ebenso wird davon ausgegangen, dass die Verkn\u00fcpfung des Schweizer Emissionshandelssystems mit demjenigen der EU erfolgreich ist und der im \u00dcbereinkommen von Paris vorgesehene neue Marktmechanismus funktioniert. Aufgrund der offenen Fragen mit der EU ist aus heutiger Sicht die Verschmelzung der beiden Emissionshandelssysteme aber noch unsicher. Sollten die zugrunde liegenden Annahmen nicht eintreffen, w\u00e4re der Bundesrat verpflichtet, zus\u00e4tzliche Massnahmen vorzuschlagen.
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\nF\u00fcr ein stabiles Klima braucht es eine weltweite Reduktion der Treibhausgasemissionen. Die Schweiz will hierzu ihren Beitrag leisten. Dies hat starke Auswirkungen auf die Volkswirtschaft. Kosten und Nutzen der Ziele und Massnahmen und die damit verbundenen Unsicherheiten sowie die Auswirkungen m\u00fcssen offen diskutiert werden und sorgf\u00e4ltig abgewogen werden. Nur so k\u00f6nnen die Kosten f\u00fcr die Schweizer Volkswirtschaft so tief wie m\u00f6glich gehalten werden.
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  1. Bei einer Verkn\u00fcpfung des Schweizer Emissionshandelssystems mit demjenigen der EU. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. F\u00fcr inl\u00e4ndische Kompensationsprojekte der Treibstoffimporteure. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Bafu (2016). Synthesebericht: Volkswirtschaftliche Beurteilung der klimapolitischen Massnahmen post 2020. Verf\u00fcgbar auf Bafu.admin.ch<\/a> [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. Siehe hierzu den Artikel von Roman Schibli in dieser Ausgabe. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Bericht des Bundesrates (2016). Wirksamkeit der Finanzhilfen zur Verminderung der CO2<\/sub>-Emissionen bei Geb\u00e4uden gem\u00e4ss Artikel 34 CO2<\/sub>-Gesetz. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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