{"id":116829,"date":"2015-03-01T10:08:42","date_gmt":"2015-03-01T10:08:42","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2015\/03\/bundesrat-sieht-bei-too-big-to-fail-weiteren-handlungsbedarf-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:14:54","modified_gmt":"2023-08-23T21:14:54","slug":"bundesrat-sieht-bei-too-big-to-fail-weiteren-handlungsbedarf-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2015\/03\/bundesrat-sieht-bei-too-big-to-fail-weiteren-handlungsbedarf-2\/","title":{"rendered":"Bundesrat sieht bei Too big to fail weiteren Handlungsbedarf"},"content":{"rendered":"

Erinnern wir uns: W\u00e4hrend des H\u00f6hepunkts der Finanzkrise im Herbst 2008 mussten Bund und Nationalbank mit einer bis anhin nie da gewesenen Staatshilfe die UBS \u2013 die gr\u00f6sste Bank des Landes \u2013 stabilisieren. Nur dank der weltweiten St\u00fctzungsprogramme, die ihrerseits die Schuldensituation einiger Staaten massiv verschlechterten, konnte der Zusammenbruch des Finanzsystems verhindert werden.[1]<\/a> Diese massiven Eingriffe f\u00fchrten zur Einsicht, dass Too big to fail (TBTF), also der faktische Rettungszwang durch die Steuerzahler, ein dringend anzugehendes Problem darstellt. Die Schweiz erarbeitete darauf \u2013 gest\u00fctzt auf den Schlussbericht der Expertenkommission zur Limitierung der volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen vom September 2010 \u2013 in kurzer Zeit eine Gesetzesvorlage, welche das Parlament noch 2011 verabschiedete. Im M\u00e4rz 2012 trat das \u00fcberarbeitete Bankengesetz in Kraft. Die entsprechenden Verordnungsanpassungen wurden mit den f\u00fcr alle Banken geltenden Basel-III-Vorgaben auf Anfang 2013 umgesetzt: Diese sehen sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht erh\u00f6hte Anforderungen f\u00fcr das Eigenkapital vor.
\nDie Schweiz war damit international eine Vorreiterin: Die Regeln f\u00fcr systemrelevante Banken umfassen ein Gesamtpaket mit pr\u00e4ventiven und kurativen Massnahmen in den Bereichen Kapital, Liquidit\u00e4t, Risikodiversifikation und Organisation.
\nIn den parlamentarischen Beratungen wurden damals Bef\u00fcrchtungen ge\u00e4ussert, wonach etwa die Schweiz als einziger Staat vorpreschen w\u00fcrde und dadurch unn\u00f6tig viel Wettbewerbsf\u00e4higkeit aufs Spiel setzen k\u00f6nnte. In Artikel 52 des Bankgesetzes wurde deshalb festgehalten, dass der Bundesrat sp\u00e4testens drei Jahre nach Inkrafttreten der TBTF-Bestimmungen (und danach jeweils innert zweier Jahre) diese im Hinblick auf die Vergleichbarkeit und den Grad der Umsetzung der entsprechenden internationalen Standards im Ausland zu pr\u00fcfen hat.
\nDer Bundesrat erstattet der Bundesversammlung jeweils dar\u00fcber Bericht und zeigt den allf\u00e4lligen Anpassungsbedarf auf Gesetzes- und Verordnungsstufe auf. Die erste solche Evaluation hat der Bundesrat am 18. Februar 2015 verabschiedet.[2]<\/a> Sie st\u00fctzt sich auf die umfangreichen Grundlagenarbeiten der breit abgest\u00fctzten Expertengruppe zur Weiterentwicklung der Finanzmarktstrategie unter dem Vorsitz von Professor Aymo Brunetti von der Universit\u00e4t Bern.[3]<\/a> Der Bundesratsbericht fasst die zentralen Ergebnisse der Analyse zusammen und stellt den Handlungsbedarf dar.
\nDie Analyse des Schweizer TBTF-Regimes umfasst zwei Ebenen: Zum einen werden die TBTF-Massnahmen der Schweiz mit den geltenden internationalen Standards sowie den Reformen in anderen Staaten mit global systemrelevanten Banken (G-SIB) verglichen. Zum anderen werden die Wirkung des Schweizer Ansatzes im Hinblick auf die Effektivit\u00e4t bei der Risikobegrenzung, die Auswirkungen auf die Finanzintermediation sowie die erzielte Wirkung in der Praxis untersucht. <\/p>\n

Bundesrat zieht positive Bilanz<\/h2>\n


\nDie Ergebnisse der Analyse k\u00f6nnen in drei Feststellungen zusammengefasst werden: <\/p>\n

Der Schweizer Ansatz ist im internationalen Vergleich positiv zu beurteilen<\/h3>\n


\nDer Bundesrat schliesst sich der Meinung der Expertengruppe an: Im internationalen Vergleich f\u00e4llt die Gesamtbetrachtung des Schweizer TBTF-Ansatzes positiv aus. Deshalb ist keine Neuausrichtung n\u00f6tig. Alternative Ans\u00e4tze wie strikte Trennbankensysteme, explizite Gr\u00f6ssenbeschr\u00e4nkungen oder das Verbot von Eigenhandel sind daher nicht weiterzuverfolgen (siehe Kasten 1). Die Schweiz legt relativ starkes Gewicht auf pr\u00e4ventive Massnahmen, etwa in Bezug auf Eigenkapital, Liquidit\u00e4t oder Risikoverteilung. Mittlerweile bestehen auch in anderen L\u00e4ndern mit global systemrelevanten Banken vergleichbare oder teils sogar h\u00f6here Anforderungen.
\nBez\u00fcglich organisatorischer Vorgaben sind andere Jurisdiktionen zudem weniger liberal (bzw. subsidi\u00e4r) ausgestaltet. Die Schweizer Massnahmen f\u00fcr den Krisenfall (\u00abRecovery and Resolution Plans\u00bb) entsprechen den internationalen Entwicklungen. Auch k\u00f6nnen empirisch keine negativen Auswirkungen auf die Kreditversorgung und die Fristentransformation in der Schweiz nachgewiesen werden. <\/p>\n

Die g\u00fcltigen gesetzlichen Mindestvorgaben werden voraussichtlich erf\u00fcllt<\/h3>\n


\nDer Kapitalaufbau muss bis 2018 abgeschlossen sein. Da beide Grossbanken \u00fcber den gesetzlichen Vorgaben zum gestaffelten Aufbau liegen, sollten sie keine Schwierigkeiten haben, die Zielwerte zu erreichen. Bei der Notfallplanung haben UBS und Credit Suisse umfangreiche Arbeiten unternommen. Sie haben die notwendigen organisatorischen Massnahmen angek\u00fcndigt, um den Schweizer Notfallplan mittels eines bereits in Friedenszeiten etablierten separaten Rechtstr\u00e4gers f\u00fcr die Schweizer Einheit mit den systemrelevanten Funktionen zu implementieren (sogenannte Ex-ante-Separierung). Allerdings sind weitere Anstrengungen erforderlich, und die bestehenden Abh\u00e4ngigkeiten zur Restbank werden noch einige Zeit die Notfallplanung beeintr\u00e4chtigen. Zurzeit w\u00e4re noch keine geordnete Abwicklung einer Schweizer Grossbank m\u00f6glich. Insgesamt ist festzuhalten: Bei vollst\u00e4ndiger Realisierung aller geplanten Massnahmen werden die heute g\u00fcltigen gesetzlichen Mindestvorgaben voraussichtlich erf\u00fcllt. <\/p>\n

Eine vollst\u00e4ndige TBTF-Umsetzung l\u00f6st das Problem nicht vollumf\u00e4nglich<\/h3>\n


\nUntersuchungen zeigen, dass die Grossbanken nach wie vor von einem Ratingbonus und somit von einer impliziten Staatsgarantie profitieren. Im Bereich der pr\u00e4ventiven Massnahmen weisen die Schweizer Grossbanken international eine relativ tiefe Quote von risikogewichteten Aktiven (RWA) im Verh\u00e4ltnis zu den totalen Aktiven aus. Es gilt deshalb zu eruieren, ob bankinterne Modelle die Risiken ad\u00e4quat einsch\u00e4tzen. Aufgrund von Erleichterungen bei den Eigenmitteln, welche Banken als Folge von Konsolidierungseffekten gegeben werden m\u00fcssen (vgl. Art. 125 ERV)[4]<\/a>, weisen die (Schweizer) Stammh\u00e4user innerhalb des Konzerns die gesetzlich tiefstm\u00f6gliche Kapitalausstattung aus, obwohl diese die systemrelevanten Funktionen wahrnehmen. Bei den organisatorischen Massnahmen hat sich gezeigt, dass eine sogenannte Ex-post-Separierung der systemrelevanten Funktionen nicht zielf\u00fchrend ist. Die Losl\u00f6sung der systemrelevanten Bereiche aus einer Organisation in einer akuten Krisenlage der Bank l\u00e4sst sich in kurzer Zeit nicht ohne entsprechende Risiken bew\u00e4ltigen. Hier hat man auch bei den Beh\u00f6rden seit der Inkraftsetzung der TBTF-Gesetzgebung dazugelernt. Es braucht eine vorg\u00e4ngige Separierung der entsprechenden Konzerneinheit. Zudem ist unsicher, ob im Krisenfall gen\u00fcgend Haftungssubstrat zur Verf\u00fcgung steht, um eine Sanierung oder gar eine geordnete Abwicklung zu erm\u00f6glichen. <\/p>\n

Handlungsbedarf bei Eigenmitteln<\/h2>\n


\nGest\u00fctzt auf die obigen Feststellungen respektive die neun Empfehlungen der Expertengruppe, sieht der Bundesrat in den Bereichen pr\u00e4ventive (prudenzielle) und organisatorische Massnahmen sowie Massnahmen f\u00fcr den Krisenfall Handlungsbedarf. Die Empfehlung zur regelm\u00e4ssigen \u00dcberpr\u00fcfung des Schweizer TBTF-Dispositives ist bereits im Gesetz vorgesehen. Ebenfalls wird der Empfehlung zur Anpassung bei der Verrechnungssteuer mit der vom Bundesrat am 17. Dezember 2014 verabschiedeten Vernehmlassungsvorlage Rechnung getragen.[5]<\/a> Die vorgeschlagenen Anpassungen haben das Ziel, den Schweizer Kapitalmarkt attraktiver zu gestalten, sodass entsprechende Volumen von Bail-in-Bonds zu wettbewerbsf\u00e4higen Preisen herausgegeben werden k\u00f6nnen. Die Emission von solchen Instrumenten in der Schweiz wird als eine wichtige Voraussetzung zur verbesserten Durchsetzbarkeit eines Bail-in durch die Eidgen\u00f6ssische Finanzmarktaufsicht (Finma) eingesch\u00e4tzt.
\nBei den pr\u00e4ventiven Massnahmen geht es darum, die Kapitalst\u00e4rke der systemrelevanten Banken sicherzustellen. Ein Element stellt dabei die Berechnungsmethode von risikogewichteten Aktiven (RWA) dar. Diesbez\u00fcglich pr\u00fcfen die Finma und die Schweizerische Nationalbank (SNB), inwieweit sich Unterschiede zwischen internen Modellen zur Ermittlung der risikogewichteten Aktiven, wie sie Grossbanken verwenden, und dem modellunabh\u00e4ngigen Standardansatz ergeben. Gegebenenfalls m\u00fcssten diese Differenzen begrenzt oder es m\u00fcsste eine h\u00f6here Transparenz hergestellt werden. Auch eine Kombination aus beiden Massnahmen w\u00e4re m\u00f6glich.
\nEin weiteres Element im Bereich der pr\u00e4ventiven Massnahmen bezieht sich auf die Kapitalanforderungen im Verh\u00e4ltnis zur Gr\u00f6sse der Bilanz einer systemrelevanten Bank: Die sogenannte Going-Concern-Leverage-Ratio beinhaltet Kapitalanforderungen, welche nicht das Haftungssubstrat f\u00fcr den Krisenfall betreffen. Hier liegen die heutigen Anforderungen mit 3,12% deutlich unter jenen, welche etwa k\u00fcnftig in den USA gelten sollen (5\u20136%). Die Rekalibrierung der Eigenmittelanforderungen soll sicherstellen, dass die Schweiz sowohl in Bezug auf die RWA als auch in Bezug auf die Bilanzgr\u00f6sse zu den f\u00fchrenden L\u00e4ndern mit global systemrelevanten Banken geh\u00f6rt. Dabei soll die Leverage-Ratio weiterhin als Sicherheitsnetz konzipiert bleiben. Dadurch sollen ausreichend Anreize bestehen, damit die Banken die als risikoreich eingestuften Bilanzpositionen reduzieren.
\nZus\u00e4tzlich soll die Kapitalqualit\u00e4t der \u00abHigh Trigger Cocos\u00bb erh\u00f6ht werden, sodass diese als \u00abTier 1\u00bb angerechnet werden k\u00f6nnen und dadurch besser mit den internationalen Standards vergleichbar sind. Schliesslich soll k\u00fcnftig die f\u00fcr die Notfallplanung etablierte Schweizer Bankeinheit die auf Gruppenstufe vorgesehenen Kapitalanforderungen ohne Erleichterungen erf\u00fcllen. <\/p>\n

Verbindliches Zieldatum<\/h2>\n


\nF\u00fcr die Umsetzung der Notfallplanung und die Massnahmen f\u00fcr eine verbesserte globale Abwicklungsf\u00e4higkeit soll neu ein verbindliches Zieldatum festgelegt werden. Damit wird sichergestellt, dass nicht noch etliche Jahre verstreichen, bis die Notfallpl\u00e4ne funktionst\u00fcchtig sind. Nur dann kann mit hoher Wahrscheinlichkeit sichergestellt werden, dass im Fall eines schweren Schocks keine staatliche Hilfe in Anspruch genommen werden muss.
\nInternational wird ein neuer Mindeststandard f\u00fcr verlustabsorbierendes Kapital sowohl in quantitativer als auch qualitativer Hinsicht geschaffen (\u00abTotal Loss-Absorbing Capacity\u00bb, TLAC). Dieser Standard soll mithelfen, Bankabwicklungen und -sanierungen ohne die Involvierung der Steuerzahler durchf\u00fchren zu k\u00f6nnen. Gleichzeitig sollen damit global gleich lange Spiesse sichergestellt werden. Das Financial Stability Board (FSB) hat einen entsprechenden Entwurf im November 2014 zur Konsultation ver\u00f6ffentlicht.[6]<\/a> Das Schweizer TBTF-Regime, das grunds\u00e4tzlich mit dem geplanten TLAC-Standard kompatibel ist, soll entsprechend mit dessen Anforderungen erg\u00e4nzt werden.
\nAm 18. Februar hat der Bundesrat das Eidgen\u00f6ssische Finanzdepartement (EFD) beauftragt, bis Ende 2015 Vorschl\u00e4ge zu den notwendigen rechtlichen Anpassungen vorzulegen. Dazu wird eine Arbeitsgruppe unter der Leitung des EFD mit Vertretern der Finma und der SNB gebildet. Bei den Arbeiten sollen auch die betroffenen Finanzinstitute einbezogen werden. <\/p>\n

Steuerzahler nicht zur Kasse bitten<\/h2>\n


\nDie erste Evaluation zeigt im Einklang mit Einsch\u00e4tzungen etwa des Internationalen W\u00e4hrungsfonds: Der Schweizer TBTF-Ansatz ist wirksam. Die Anreize haben dazu beigetragen, dass sich die Risiken der Schweizer G-SIBs verringert haben. Nicht nur wurden die risikogewichteten Aktiven (stark) reduziert, sondern auch die Bilanzgr\u00f6sse der Banken hat sich seit dem Ausbruch der Finanzkrise 2007 in der Schweiz \u2013 zum Teil im Gegensatz zum Ausland \u2013 deutlich verringert. Nicht bewahrheitet hat sich die Bef\u00fcrchtung, dass international keine oder deutlich weniger weit gehende TBTF-Massnahmen ergriffen werden.
\nDie Analyse zeigt auch: Der Weg stimmt, das Ziel ist aber noch nicht erreicht. Es braucht zus\u00e4tzliche Massnahmen. Dies nicht zuletzt deshalb, weil die Zielsetzung im Lichte der internationalen Diskussion ambitionierter wird. Steuerzahler sollen nicht f\u00fcr die Rettung von Banken bluten. F\u00fcr kleine L\u00e4nder sind die Steuerzahler als Risikotr\u00e4ger f\u00fcr G-SIBs nicht nur aus Anreiz\u00fcberlegungen (Moral Hazard) und ordnungspolitischen Gr\u00fcnden denkbar ungeeignet, sondern auch schlicht aufgrund der Gr\u00f6sse. Eine wirksame TBTF-Politik ist deshalb im puren Eigeninteresse solcher Staaten. Die Schweiz strebt mit dem beschlossenen Vorgehen die Weiterentwicklung eines ausgewogenen Massnahmenpakets an. Dieses soll sowohl den Nutzen als auch die Kosten f\u00fcr die gesamte Volkswirtschaft ber\u00fccksichtigen. Radikalere Schritte, wie ein striktes Trennbankensystem, erscheinen weder sinnvoll noch n\u00f6tig.<\/p>\n

  1. Vgl. Gerber, David S. und Martin K. Hess: Finanzkrise: Die Schweizer L\u00f6sung im internationalen Vergleich; Die Volkswirtschaft 12-2008. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 18.02.2015: Bundesrat verabschiedet Bericht zur \u00abToo big to fail\u00bb-sEvaluation. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Vgl. Expertengruppe zur Weiterentwicklung der Finanzmarktstrategie: Schlussbericht und Anhang zur \u00dcberpr\u00fcfung des Schweizer TBTF-Regimes im internationalen Vergleich \u2013 Grundlage f\u00fcr die Evaluation gem\u00e4ss Artikel 52 Bankengesetz: Schlussbericht vom 1.12.2014 und Anhang 4 auf www.news.admin.ch [<\/span>]<\/a><\/li>
  4. So gew\u00e4hrt die Finma gem\u00e4ss Art. 125 ERV Erleichterungen auf Stufe Einzelinstitut, wenn sich als Folge der Anforderungen auf Stufe Einzelinstitut die Anforderungen auf Stufe Finanzgruppe erh\u00f6hen. [<\/span>]<\/a><\/li>
  5. Siehe Medienmitteilung des Bundesrates vom 17.12.2014: Verrechnungssteuer: Bundesrat lanciert Reform zur St\u00e4rkung des Kapitalmarktes. [<\/span>]<\/a><\/li>
  6. Vgl. FSB-Medienmitteilung vom 10.11.2014: FSB consults on proposal for a common international standard on Total Loss-Absorbing Capacity (TLAC) for global systemic banks. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

    Erinnern wir uns: W\u00e4hrend des H\u00f6hepunkts der Finanzkrise im Herbst 2008 mussten Bund und Nationalbank mit einer bis anhin nie da gewesenen Staatshilfe die UBS \u2013 die gr\u00f6sste Bank des Landes \u2013 stabilisieren. Nur dank der weltweiten St\u00fctzungsprogramme, die ihrerseits die Schuldensituation einiger Staaten massiv verschlechterten, konnte der Zusammenbruch des Finanzsystems verhindert werden. 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Eigenhandel) von den f\u00fcr das Funktionieren der Volkswirtschaft zentralen Funktionen. Allerdings ist die Ausgestaltung dieser Abgrenzung sehr komplex. Ein vollst\u00e4ndiges Trennbankensystem, das keinerlei finanzielle Verflechtungen der verschiedenen Einheiten mehr erlaubt, sieht jedoch kein Land vor. Die schweizerische TBTF-Gesetzgebung enth\u00e4lt zwar keine konkreten Vorgaben zur Organisation (Subsidiarit\u00e4tsprinzip). Die Fortf\u00fchrung der systemrelevanten Funktionen (Einlagen- und Kreditgesch\u00e4ft, Zahlungsverkehr) muss jedoch \u00fcber einen Notfallplan gew\u00e4hrleistet sein, was wiederum organisatorische Anpassungen notwendig macht."}],"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":116919,"main_focus":null,"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":116923,"artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"13552","post_abstract":"","magazine_issue":"20150301","seco_author_reccomended_post":null,"redaktoren":null,"korrektor":null,"planned_publication_date":null,"original_files":null,"external_release_for_author":"19700101","external_release_for_author_time":"00:00:00","link_for_external_authors":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/exedit\/551902044dc74"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/116829"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2892"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=116829"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/116829\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":187308,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/116829\/revisions\/187308"}],"acf:user":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2892"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media\/33718"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=116829"}],"wp:term":[{"taxonomy":"post__type","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post__type?post=116829"},{"taxonomy":"post_opinion","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_opinion?post=116829"},{"taxonomy":"post_serie","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_serie?post=116829"},{"taxonomy":"post_content_category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_category?post=116829"},{"taxonomy":"post_content_subject","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_subject?post=116829"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}