{"id":117011,"date":"2015-02-10T11:47:47","date_gmt":"2015-02-10T11:47:47","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2015\/02\/finanzausgleich-im-praxistest-eine-fallstudie-aus-dem-kanton-basel-landschaft\/"},"modified":"2023-08-23T23:14:51","modified_gmt":"2023-08-23T21:14:51","slug":"finanzausgleich-im-praxistest-eine-fallstudie-aus-dem-kanton-basel-landschaft","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2015\/02\/finanzausgleich-im-praxistest-eine-fallstudie-aus-dem-kanton-basel-landschaft\/","title":{"rendered":"Finanzausgleich im Praxistest \u2013 eine Fallstudie aus dem Kanton Basel-Landschaft"},"content":{"rendered":"

Auf Bundesebene nahmen in der Volksabstimmung vom 28. November 2004 64,4% der Stimmenden und 21 St\u00e4nde die Neugestaltung des Finanzausgleichs<\/span> und der Aufgabenteilung (NFA) an. Die Reform ist seit dem 1. Januar 2008 in Kraft. Ziel der NFA war es:
\n
\n\u00b7 die kantonale Finanzautonomie zu st\u00e4rken;
\n\u00b7 die Unterschiede in der finanziellen Leistungsf\u00e4higkeit und in der Steuerbelastung zwischen den Kantonen zu verringern;
\n\u00b7 die steuerliche Wettbewerbsf\u00e4higkeit der Kantone im nationalen und internationalen Verh\u00e4ltnis zu erhalten;
\n\u00b7 den Kantonen eine minimale Ausstattung mit finanziellen Ressourcen zu gew\u00e4hrleisten;
\n\u00b7 \u00fcberm\u00e4ssige finanzielle Lasten der Kantone aufgrund ihrer geografisch-topografischen oder soziodemografischen Bedingungen mit einem angemessenen interkantonalen Lastenausgleich auszugleichen.
\n
\nIm Rahmen eines Wirksamkeitsberichts wird periodisch gepr\u00fcft, ob die Ziele der Reform erreicht werden. Seit M\u00e4rz 2014 liegt der aktuelle Wirksamkeitsbericht f\u00fcr die Periode 2012 bis 2015 vor.
\nWirksamkeitsbericht NFA (2014); Br\u00fclhart und Schmidheiny (2014).
\nDie Erkenntnisse und Aussagen des Berichts zur Erreichung der Ziele des Finanzausgleichs<\/span> lassen sich stichwortartig wie folgt zusammenfassen: <\/p>\n

Die kantonale Finanzausstattung konnte gest\u00e4rkt werden. Der Anteil der zweckfreien Transfers vom Bund an die Kantone konnte mittlerweile von 24% auf rund 40% gesteigert werden.<\/p>\n


\n\u00b7 Die Disparit\u00e4ten bei der finanziellen Leistungsf\u00e4higkeit und bei der Steuerbelastung konnten nicht generell vermindert werden.
\n\u00b7 Ressourcenschwache Kantone haben geringe Anreize, ihre Situation zu verbessern. Die Grenzabsch\u00f6pfungsquote
\nDie Grenzabsch\u00f6pfungsquote sagt aus, um wie viel Prozent der Zuschuss an eine Empf\u00e4ngergemeinde gek\u00fcrzt wird bzw. sich der Beitrag einer Gebergemeinde erh\u00f6ht, wenn die Steuerkraft der Gemeinde steigt.
\nbetr\u00e4gt beim Ressourcenpotenzial
\nAbsch\u00f6pfbare finanzielle Leistungsf\u00e4higkeit.
\nrund 80%. Trotzdem findet Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen statt.
\n\u00b7 Die Gew\u00e4hrleistung einer minimalen Ausstattung an finanziellen Ressourcen von mindestens 85% des nationalen Durchschnitts konnte in allen Kantonen erreicht werden. <\/p>\n

Kriterien zur Beurteilung eines Finanzausgleichs<\/span><\/h3>\n


\nVoraussetzung, dass ein Finanzausgleich<\/span> effizient wirken kann, ist die Einhaltung der fiskalischen \u00c4quivalenz im f\u00f6deralen Staatsaufbau.
\nSchaltegger und Winist\u00f6rfer (2014).
\nEine zweckm\u00e4ssige Aufgabenteilung zwischen den f\u00f6deralen Staatsebenen sollte sich am Grundsatz orientieren, dass diejenigen, die \u00fcber staatliche Leistungen entscheiden, diese auch finanzieren. Haftung und Kontrolle sollten in einer Hand bleiben \u2013 dann ist die \u00c4quivalenz von Nutzniessung, Finanzierung und Entscheidung gew\u00e4hrleistet. Blankart (2011) spricht von der Effizienz durch Selbstverantwortung.
\nBlankart (2011), S. 726.
\nDie Elemente der Eigenverantwortung beziehen sich sowohl auf die Einnahmen (weitgehende Steuerautonomie der subnationalen Ebenen) als auch auf die Ausgaben (autonom festgelegte Aufgaben und Funktionen) der Gebietsk\u00f6rperschaften.
\n
\nPolitisch bedeutend ist, dass vom Finanzausgleich<\/span> eine Koh\u00e4sionswirkung der Landes- oder Kantonsteile ausgeht. Die finanziellen Disparit\u00e4ten zwischen den Gebietsk\u00f6rperschaften sollen vermindert werden. Wie weit dieser Ausgleich gehen soll, ist eine politische Frage und steht grunds\u00e4tzlich im Spannungsfeld zwischen Anreizwirkung auf die Pflege der Steuerbasis und der Schaffung gleicher Lebensverh\u00e4ltnisse. Moderne Finanzausgleichssysteme kennen in der Regel zwei Arten von Ausgleichszielen: einen Ausgleich der finanziell nutzbaren Ressourcen sowie einen Ausgleich der nicht beeinflussbaren Lasten. Es ist sinnvoll, eine Trennung zwischen Ressourcen- und Lastenelementen vorzunehmen. Die Ressourcenausstattung ergibt sich in der Regel aus der Steuerkraft des einzelnen Gemeinwesens. Diese Finanzkraft wird ohne Einbezug der Steuerbelastung (individuell festgelegter Steuerfuss) ermittelt und ist damit kurzfristig nicht direkt durch die konkret verfolgte Steuerpolitik beeinflussbar. Der Lastenausgleich bezweckt, ungleiche Startvoraussetzungen der Gemeinden auszugleichen, die sich aufgrund politisch nicht beeinflussbarer, exogener Faktoren ergeben. Sind die Lasten strukturell beeinflussbar und damit politischen Entscheidungen zug\u00e4nglich, ist mit moralischen Risiken (Moral Hazard) zu rechnen: Gebietsk\u00f6rperschaften sind versucht, ihre Ausgabenpolitik \u00absubventionsf\u00f6rdernd\u00bb auszugestalten, mit der Folge von Mitnahmeeffekten und einer unerw\u00fcnschten Zentralisierung der Entscheidungsfindung. <\/p>\n

Der Finanzausgleich<\/span> im Kanton Basel-Landschaft<\/h3>\n


\n 
\n
\nDer Finanzausgleich<\/span> im Kanton Basel-Landschaft existiert in der heutigen Form seit dem Jahr 2010. Er besteht aus drei automatischen Komponenten (Ressourcen- bzw. horizontaler Ausgleich, Zusatzbeitr\u00e4ge, Lastenausgleich bzw. Sonderlastenabgeltung) sowie den Einzelbeitr\u00e4gen, die vom Regierungsrat diskretion\u00e4r eingesetzt werden k\u00f6nnen. Das Finanzvolumen betrug im Jahr 2013 beim Ressourcenausgleich 63,5 Mio. Franken, bei den Zusatzbeitr\u00e4gen 4,8 Mio. Franken, beim Lastenausgleich 22,5 Mio. Franken und bei den Einzelbeitr\u00e4gen 0,4 Mio. Franken.
\nEine gute Zusammenfassung des Finanzausgleichs<\/span> im Kanton Basel-Landschaft bietet B,S,S. (2013).
\n
\nDer Ressourcenausgleich hebt diejenigen der total 86 Gemeinden, welche sich unter dem Ausgleichsniveau von 93,5% der durchschnittlichen kantonalen Pro-Kopf-Steuerkraft der letzten drei Jahre befinden, auf dieses Niveau an. K\u00fcrzungen der Beitr\u00e4ge erfolgen dann, wenn der Einkommenssteuerfuss einer Empf\u00e4ngergemeinde unter dem Durchschnitt aller Gebergemeinden liegt (Steuerfussregel).
\nDie Gemeinde Th\u00fcrnen f\u00e4llt unter diese Regel.
\nDie Finanzierung erfolgt von allen Gemeinden \u00fcber dem Ausgleichsniveau anteilsm\u00e4ssig, betr\u00e4gt jedoch h\u00f6chstens 80% der Differenz zwischen der Pro-Kopf-Steuerkraft der Gebergemeinden und dem Ausgleichsniveau. Der aus dieser 80-Prozent-Regel resultierende Fehlbetrag wird durch die restlichen Gebergemeinden anteilsm\u00e4ssig \u00fcbernommen (Solidarhaftung).
\n
\nZusatzbeitr\u00e4ge werden an die 36 Gemeinden mit der tiefsten Pro-Kopf-Steuerkraft ausgerichtet. Insofern stellen sie einen Teil des Ressourcenausgleichs dar. Die H\u00f6he der Zusatzbeitr\u00e4ge ist ebenfalls formelbasiert, die Komponenten der Formel werden jedoch vom Regierungsrat bestimmt und k\u00f6nnen jederzeit ver\u00e4ndert werden. Zusatzbeitr\u00e4ge unterliegen ebenfalls einer Steuerfussregel. Die Finanzierung der Zusatzbeitr\u00e4ge erfolgt anteilsm\u00e4ssig durch alle Gemeinden.
\n
\nSonderlasten werden in den Bereichen Bildung, Sozialhilfe, Nicht-Siedlungsfl\u00e4che und kumulierte Sonderlasten abgegolten. Diese Indikatoren zur Berechnung der Auszahlungen sind direkt politisch bestimmt und damit zur Steuerung des Lastenausgleichs nicht unproblematisch (z. B. Schulklassengr\u00f6sse). Die Finanzierung erfolgt durch den Kanton.
\n
\nEinzelbeitr\u00e4ge werden direkt vom Regierungsrat gesprochen, falls eine \u00ab\u00fcberm\u00e4ssige\u00bb finanzielle Belastung einer Gemeinde droht. Eine rechtliche Definition, was eine \u00fcberm\u00e4ssige Belastung ist, existiert nicht. Die Finanzierung erfolgt anteilsm\u00e4ssig durch alle Gemeinden. In der Praxis wurden Einzelbeitr\u00e4ge f\u00fcr gr\u00f6ssere Infrastrukturprojekte auf Gemeindeebene gesprochen (z. B. Mehrzweckhallen).
\n
\nDie Wirkung der einzelnen Komponenten auf den Disparit\u00e4tenabbau wird in Grafik 1 und Grafik 2 dargestellt. Grafik 1 stellt f\u00fcr jede Gemeinde die Pro-Kopf-Steuerkraft vor und nach dem Ausgleich dar (Komponenten werden addiert). Grafik 2 fasst die gleichen Daten in Boxplots zusammen, um die Wirkung auf den Disparit\u00e4tenabbau zu illustrieren. Die Boxplots zeigen die Varianz der kommunalen Steuerkraft unter den Gemeinden des Kantons Basel-Landschaft und sind damit ein Indikator f\u00fcr die finanziellen Disparit\u00e4ten. Diejenige Komponente, welche die Disparit\u00e4ten bez\u00fcglich der Pro-Kopf-Steuerkraft am meisten reduziert, ist erwartungsgem\u00e4ss der Ressourcenausgleich. <\/p>\n

Erstaunlich ist die Wirkung der Zusatzbeitr\u00e4ge: Sie erh\u00f6hen die Disparit\u00e4ten in der Ressourcenausstattung, die Quartilsabst\u00e4nde vergr\u00f6ssern sich, und es kommt zu Rangfolgeverschiebungen unter den Gemeinden. So ist die vor dem Ausgleich ressourcenschw\u00e4chste Empf\u00e4ngergemeinde Roggenburg nach dem Ressourcenausgleich und den gesprochenen Zusatzbeitr\u00e4gen ressourcenst\u00e4rker als 16 der 20 Gebergemeinden. Es ist anzumerken, dass zwar auch der Lastenausgleich die Disparit\u00e4ten in der Ressourcenausstattung wieder erh\u00f6ht. Das Ziel des Lastenausgleichs ist allerdings auch nicht der Ausgleich von Ressourcen, sondern die Abgeltung von Sonderlasten.<\/p>\n


\n <\/p>\n

Verschiedene problematische Aspekte<\/h3>\n


\nDie Anreize des Baselbieter Finanzausgleichs<\/span> sind an verschiedenen Stellen problematisch.
\n
\n\u00b7 Die Zusatzbeitr\u00e4ge verfehlen das Ziel des Disparit\u00e4tenabbaus und f\u00fchren zu wesentlichen Rangfolgeverschiebungen, die insbesondere bei den ressourcenschw\u00e4chsten Gemeinden zu negativen Anreizen f\u00fcr die Pflege der eigenen Steuerbasis f\u00fchren. Die Zusatzbeitr\u00e4ge zementieren den Status quo.
\n\u00b7 Die Steuerfussregel unterl\u00e4uft Anstrengungen der Empf\u00e4ngergemeinden, sich steuerlich attraktiv zu positionieren und so das Ressourcenpotenzial zu st\u00e4rken.
\n\u00b7 Die 80-Prozent-Regel bei den Gebergemeinden entspricht einer Besteuerung zus\u00e4tzlicher Steuerkraft von 80%. Diese Absch\u00f6pfungsrate entspricht einem relativ hohen Grenzsteuersatz und schm\u00e4lert dadurch den sogenannten Konvoi-Effekt.
\nErh\u00f6hung der Beitr\u00e4ge an die Nehmergemeinden aufgrund h\u00f6herer Steuerkraft bei den Gebergemeinden.
\n
\n\u00b7 Bei allen Empf\u00e4ngergemeinden betr\u00e4gt die Besteuerung zus\u00e4tzlicher Steuerkraft 100%. Damit wird jede Anstrengung zur St\u00e4rkung der eigenen Steuerkraft unterlaufen (siehe Grafik 3).
\n\u00b7 Die Indikatoren zur Berechnung des Lastenausgleichs sind nicht vollst\u00e4ndig exogen. Es ist davon auszugehen, dass Gemeinden ihre Politik an der Subventionierung ausrichten, um Mitnahmeeffekte zu erzielen. <\/p>\n

Reformvorschlag<\/h3>\n


\nSchaltegger et al. (2014) schlagen eine Reform des Ressourcenausgleichs vor, um die Anreizsituation zu verbessern. Erstens sollten die Zusatzbeitr\u00e4ge schrittweise abgeschafft werden: Sie f\u00fchren zu negativen Anreizen und bringen keinen zus\u00e4tzlichen Disparit\u00e4tenabbau. Zweitens sollte die Steuerfussregel beim Ressourcenausgleich wegfallen, um die steuerpolitische Autonomie der Nehmergemeinden zu st\u00e4rken. Drittens k\u00f6nnte die 80-Prozent-Regel durch eine 60-Prozent-Regel ersetzt werden. Das w\u00fcrde die Anreize bei den Gebergemeinden merklich verbessern und d\u00fcrfte zu einer St\u00e4rkung des Konvoi-Effekts f\u00fchren, von der mittel- bis langfristig auch die Empf\u00e4ngergemeinden profitierten
\nF\u00fcr eine Simulation des Effekts siehe Huwyler (2014), S. 69 ff.
\nUm ein minimales Niveau an Gemeindeleistungen zu sch\u00fctzen, empfehlen Schaltegger et al. (2014) in ihrem Gutachten analog zur NFA eine Mindestausstattung von 85% des kantonalen Durchschnitts der Pro-Kopf-Steuerkraft der letzten drei Jahre. Das hat den Vorteil, dass diejenigen Empf\u00e4ngergemeinden zwischen der 93,5-Prozent-Absch\u00f6pfungsgrenze und der 85-Prozent-Mindestausstattung sich nicht mehr Steuers\u00e4tzen auf zus\u00e4tzlicher Steuerkraft von 100% gegen\u00fcbersehen (siehe Grafik 4). Die Mindestausstattung wird vollumf\u00e4nglich von den Gebergemeinden finanziert, die nicht unter die 60-Prozent-Regel fallen. <\/p>\n

Handlungsbedarf beim Baselbieter Finanzausgleich<\/span><\/h3>\n


\nDer Finanzausgleich<\/span> auf Bundes- oder Kantonsebene steht grunds\u00e4tzlich vor einem Zielkonflikt zwischen dem Anliegen nach Abbau von Disparit\u00e4ten und Anreizen zur Pflege der eigenen Steuerbasis. Wie stark der Disparit\u00e4tenabbau wirken soll und welches Niveau an Mindestausstattung man garantieren m\u00f6chte, ist eine Frage des politischen Standpunkts. Abgesehen davon herrscht weitgehend Einigkeit, dass ein effizienter Finanzausgleich<\/span>:
\n
\n\u00b7 die Aufgabenteilung zwischen den Staatsebenen nach dem Prinzip der fiskalischen \u00c4quivalenz vornimmt, d. h. Verbundaufgaben und Verbundeinnahmen vermeidet;
\n\u00b7 eine Trennung zwischen Ressourcen- und Lastenelementen vornimmt;
\n\u00b7 die Messung der aussch\u00f6pfbaren Ressourcen die Finanzkraft einer Gebietsk\u00f6rperschaft ad\u00e4quat abbildet;
\n\u00b7 die Lastenelemente weitgehend politikunabh\u00e4ngig ausgestaltet, um Mitnahmeeffekte und eine \u00fcberm\u00e4ssige Zentralisierung der Aufgabenerf\u00fcllung zu verhindern (Ziel der Abgeltung von Sonderlasten ist die Gew\u00e4hrleistung von \u00e4hnlichen Standortbedingungen);
\n\u00b7 eine Trennung zwischen der Absch\u00f6pfungsgrenze und der Mindestausstattung vornimmt;
\n\u00b7 Anreize zur Pflege der eigenen Steuerbasis nicht vollst\u00e4ndig eliminiert, d. h. Grenzabsch\u00f6pfungen von 100% oberhalb der Mindestausstattung vermeidet.
\n
\nDie Analyse des Finanzausgleichs<\/span> im Kanton Basel-Landschaft zeigt unseres Erachtens, dass in vielen Elementen ein wesentlicher Handlungsbedarf besteht. Im Vergleich zur NFA auf Bundesebene schneidet das System ung\u00fcnstig ab. Dies zeigt sich insbesondere bei den negativen Anreizen zur Pflege der eigenen Steuerbasis bei den Empf\u00e4ngergemeinden. Weiter wirkt stossend, dass der Finanzausgleich<\/span> wesentliche Rangfolgeverschiebungen zur Folge hat, sodass finanzierende Gemeinden nach der Umverteilung sogar \u00e4rmer dastehen als Empf\u00e4ngergemeinden. Diese Rangfolgeverschiebungen werden mindestens teilweise durch Zusatzbeitr\u00e4ge verursacht, welche einem Finanzausgleichsmechanismus fremd sind. Letztlich sollte auch eine Reform des Lastenausgleichs zur St\u00e4rkung der Gemeindeautonomie ins Auge gefasst werden. Handlungsbedarf besteht zudem bez\u00fcglich der geradezu systemwidrigen Einzelbeitr\u00e4ge. <\/p>\n

<\/p>\n

Literatur<\/p>\n

<\/p>\n

\u00b7 Blankart, Charles B. (2011): \u00d6ffentliche Finanzen in der Demokratie. Eine Einf\u00fchrung in die Finanzwissenschaft. 8., vollst\u00e4ndig \u00fcberarbeitete Auflage. M\u00fcnchen: Vahlen.
\n\u00b7 Br\u00fclhart, Marius, und Schmidheiny, Kurt (2014): NFA, Steuerwettbewerb und Mobilit\u00e4t der Steuerzahler. Studie zum Zweiten Wirksamkeitsbericht NFA. Abrufbar unter: www.efv.admin. \u00a0 ch > Dokumentation > Finanzpolitik, Grundlagen > Finanzausgleich<\/span> > Wirksamkeitsberichte.
\n\u00b7 B,S,S. Volkswirtschaftliche Beratung; Frey, Miriam, und Lobsiger, Michael (2013): Wirksamkeitspr\u00fcfung des Finanzausgleichs<\/span> unter den Einwohnergemeinden des Kantons Basel-Landschaft. Schlussbericht zuhanden der Finanz- und Kirchendirektion des Kantons Basel-Landschaft vom 13.11.2013: Basel: BSS.
\n\u00b7 Bundesrat der Schweizerischen Eidgenossenschaft (2014): Wirksamkeitsbericht 2012\u20132015 des Finanzausgleichs<\/span> zwischen Bund und Kantonen vom M\u00e4rz 2014: Bern: Bundesrat.
\n\u00b7 Huwyler, Zacharias (2014): Der Finanzausgleich<\/span> im Kanton Basel-Landschaft: Analyse eines Reformvorschlags. Masterarbeit Universit\u00e4t Luzern.
\n\u00b7 R\u00fchli, Lukas (2013): Irrgarten Finanzausgleich<\/span>. Kantonsmonitoring 5: Wege zu mehr Effizienz bei der interkommunalen Solidarit\u00e4t. Z\u00fcrich: Avenir Suisse.
\n\u00b7 Schaltegger, Christoph A., Huwyler, Zacharias, Angelini, Terenzio, und Hofmann, Roland (2014): Gutachten zum Finanzausgleich<\/span> im Kanton Basel-Landschaft im Auftrag der Initiativgemeinden des Kantons Basel-Landschaft.
\n\u00b7 Schaltegger, Christoph A., und Winist\u00f6rfer, Marc (2014): Zur Begrenzung der schleichenden Zentralisierung im Schweizerischen Bundesstaat, erscheint in: ORDO Jahrbuch f\u00fcr die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, Band 65.<\/p>\n


\n \n<\/p><\/div>\n

<\/p>\n

Roland Hofmann Doktorand an der Universit\u00e4t Luzern, Dozent an der ZHAW School of Management and Law <\/span><\/p>\n

<\/p>\n

Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger Ordinarius f\u00fcr Politische \u00d6konomie an der Universit\u00e4t Luzern und Direktor des Instituts f\u00fcr Finanzwissenschaft und Finanzrecht der Universit\u00e4t St. Gallen <\/span><\/p>\n

<\/p>\n

Zacharias Huwyler Absolvent der Universit\u00e4t Luzern <\/span><\/p>\n


\n <\/p>\n

<\/p>\n

Blick auf die Baselbieter Gemeinde Binningen. Eine Studie zeigt M\u00e4ngel beim kantonalen Finanzausgleich<\/span> des Kantons Basel-Landschaft auf.<\/p>\n


\n \n<\/p><\/div>\n


\n Foto: Keystone <\/span><\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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