{"id":117688,"date":"2014-07-01T12:00:00","date_gmt":"2014-07-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2014\/07\/finger_trinkner-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:17:35","modified_gmt":"2023-08-23T21:17:35","slug":"finger_trinkner","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2014\/07\/finger_trinkner\/","title":{"rendered":"Wie weiter nach dem Paradigmenwechsel im Service public?"},"content":{"rendered":"

Der Service public steht in den Netzindustrien vor grossen Herausforderungen.[1]<\/a> Neben der schrittweisen Markt\u00f6ffnung f\u00fchrt insbesondere die zunehmende Konvergenz der M\u00e4rkte zu neuen Substituten und einem sich weiter intensivierenden Wettbewerbsumfeld. Ein Beispiel ist die Swisscom, welche im Bereich E-Government mit der Post und bei der Daten\u00fcbermittlung mit einer Vielzahl von Kabelanbietern und Elektrizit\u00e4tswerken im Plattformwettbewerb steht. Die wichtigsten Trends im Service-public-Bereich betreffen jeweils die Mehrzahl der Sektoren (siehe Kasten 1<\/em> und Tabelle 1).<\/i> Sie stellen f\u00fcr die Ausgestaltung, die Vergabe und die Finanzierung des Service public und die Unternehmen, welche diesen erbringen, eine wesentliche Herausforderung dar.
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\n\"tabelle_finger_de[1]\"<\/a>
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\nDer unternehmerische Erfolg der Service-public-Unternehmen ist deshalb auch in Zukunft keine Selbstverst\u00e4ndlichkeit. Aus politischer Sicht stellt sich die Kernfrage, ob und inwieweit die verschiedenen Service-public-Auftr\u00e4ge diesen Trends folgen sollen. Aus regulatorischer Sicht ist eine Antwort darauf zu finden, welche Finanzierungs- und Marktmodelle den Service public nachhaltig sichern k\u00f6nnen. Was ist mit Blick auf diese Herausforderungen zu tun, damit dieser in den Sektoren Post, Telekommunikation, Medien (Radio\/TV), Bahn und Strom auch in Zukunft nachhaltig finanziert bleibt? <\/p>\n

Service public aus \u00f6konomischer Sicht<\/h2>\n


\nAus \u00f6konomischer Sicht kann der Service public mit der sogenannten Internalisierung positiver Externalit\u00e4ten erkl\u00e4rt werden.[2]<\/a> W\u00fcrde der Service public nicht vorgegeben, stellte sich am Markt aus dem privaten Gewinnkalk\u00fcl der einzelnen Anbieter ein zu tiefes Versorgungsniveau ein. Anders gesagt: Die Service-public-Dienstleistung induziert volkswirtschaftlich w\u00fcnschbare externe Effekte, welche von den leistenden Anbietern am Markt nicht selber kommerzialisiert werden k\u00f6nnen. Diese \u00abFr\u00fcchte\u00bb fallen anderen zu, n\u00e4mlich der Bev\u00f6lkerung und der Wirtschaft. Beispiele sind steigende Immobilienpreise bei einer Verbesserung der Verkehrsanbindung oder ein gr\u00f6sseres Marktpotenzial f\u00fcr Onlinedienstleister durch zuverl\u00e4ssige Post- und Telekommunikationsdienste.
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\nNachfolgend wird der Service public in diesem \u00f6konomischen, technischen Sinn verstanden: als Versorgungsaufgaben, welche politisch erw\u00fcnscht sind und welche im Markt spontan nicht oder nicht im gew\u00fcnschten Umfang erbracht w\u00fcrden. Ob die Versorgungsaufgaben eher einem Grund- oder einem Basisangebot entsprechen (Grundversorgung), universell f\u00fcr alle gleich sind (Universaldienst), eine \u00f6ffentliche Dienstleistung darstellen (Service public) oder die stetige Verf\u00fcgbarkeit garantieren (Versorgungssicherheit), ist aus dieser \u00f6konomischen, technischen Sicht vorerst nicht von Belang.
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\nAus \u00f6konomischer Sicht ist jedoch wesentlich, dass die beschriebenen Externalit\u00e4ten tats\u00e4chlich existieren. Hierf\u00fcr gibt es vielerlei Evidenz. Im Besonderen handelt es sich bei Post-, Telekommunikations-, Medien-, Bahn- und Stromm\u00e4rkten um sogenannte zweiseitige M\u00e4rkte,[3]<\/a> in denen besonders ausgepr\u00e4gte Netzeffekte bestehen. Beispielsweise steigt der Nutzen der bereits angeschlossenen Personen, je mehr andere Nutzer ebenfalls an das Netz angeschlossen sind.[4]<\/a> <\/p>\n

Paradigmenwechsel bei der Erbringung des Service public<\/h2>\n


\nAm Anfang des Service public \u2013 oder genereller \u00f6ffentlicher Versorgungsziele\u00a0\u2013 stehen also Leistungen, die volkswirtschaftlich sinnvoll sind und die von der Politik gefordert werden, die im Markt aber nicht freiwillig erbracht werden. Ist ein solches Versorgungsziel im politischen Prozess einmal festgelegt worden, stellt sich die Frage, wer die Versorgung unter welchen Bedingungen sicherstellen soll. Dabei ist es in den letzten beiden Dekaden zu einem eigentlichen Paradigmenwechsel gekommen, der in Grafik 1<\/i> dargestellt ist.
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\n\"grafik_finger_de[1]\"<\/a>
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\nHistorisch gesehen war lange die Sichtweise dominant, dass der Staat in den Netzindustrien die gew\u00fcnschte Versorgung selbst in der eigenen Verwaltung oder mit dem eigenen \u00f6ffentlichen Unternehmen erbringen solle (Eigenerbringung).<\/i> Zur Finanzierung diente ein Regal, also ein rechtliches, politisch gesteuertes Monopol. Diese Steuerung ging so weit, dass die Posttarife vom Parlament festgelegt wurden.[5]<\/a> \u00dcber die Jahre konnte der Service (public) laufend ausgebaut werden, unter anderem auch durch unternehmensinterne Querfinanzierung.[6]<\/a>
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\nDie in Europa seit dem Ende der 1980er-Jahre stufenweise einsetzenden Liberalisierungen der Netzindustrien brachten eine grundlegend neue Philosophie mit sich: Der Staat erbringt den Service public nicht mehr selbst, sondern gew\u00e4hrleistet dessen Erbringung (Gew\u00e4hrleistungsstaat).<\/i> Die Erbringung kann weiterhin, muss aber nicht durch das eigene Unternehmen erfolgen. Dieses hat sich jedoch \u2013 soweit sinnvoll \u2013 im Wettbewerb mit anderen Unternehmen zu bew\u00e4hren. Dazu wird dessen Governance neu ausgestaltet, um die politische von der unternehmerischen Verantwortung zu trennen. Damit die Wettbewerbskr\u00e4fte in gew\u00fcnschtem Masse wirken, wird ein Level Playing Field,<\/i> also gleiche Wettbewerbsbedingungen f\u00fcr alle Marktteilnehmer, geschaffen oder zumindest angestrebt. Dieses wird seinerseits von einem unabh\u00e4ngigen, sektorspezifischen Regulator \u00fcberwacht. Die Delegation des Serviceauftrags an die Anbieter im Markt kann in dieser Denkweise auf zwei verschiedene Grundarten erfolgen (siehe Kasten\u00a02<\/em>):<\/i> entweder symmetrisch an alle Anbieter gleichermassen oder asymmetrisch an ausgew\u00e4hlte Anbieter mit entsprechender Kompensation.
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\nIm ersten Modell wird der Service public somit als Auflage \u2013 z. B. als Lizenzvoraussetzung \u2013 f\u00fcr das T\u00e4tigsein im entsprechenden Markt verlangt. Finden keine oder zu wenige Markteintritte statt, muss bei Bedarf mit F\u00f6rderungen nachgeholfen werden.[7]<\/a> Im zweiten Modell wird der Service public als Auftrag an ausgew\u00e4hlte Marktteilnehmer vergeben, welche entsprechend mit Abgeltungen zu kompensieren sind. Die \u00dcberg\u00e4nge zwischen den beiden Modellen sind teils fliessend. Beispielsweise kann ein Teil der Versorgungsaufgaben im ersten Modell und k\u00f6nnen die \u00fcbrigen im zweiten Modell vergeben werden. Aufgrund der hohen Fixkosten gelangt in Netzindustrien vor allem die zweite Variante zur Anwendung. <\/p>\n

Rolle des Staates im neuen Paradigma<\/h2>\n


\nDer Wechsel in das neue Paradigma bedingt nicht notwendigerweise, dass rechtliche Monopole abgeschafft werden m\u00fcssen. Diese kommen weiterhin als Finanzierungsquelle infrage. Wesentlich ist die Idee des Ersatzes der direkten staatlichen Eigenerbringung durch eine indirekte Sicherstellung via Regulation. Dabei bleibt der Staat oft im Sinne eines Server of Last Resort<\/i> in der Verantwortung: Er reguliert nicht nur den Service public, er muss ihn dar\u00fcber hinaus auch gew\u00e4hrleisten. Im Falle einer Unterversorgung muss er also eingreifen. Gest\u00fctzt auf die Bundesverfassung, trifft dies in der Schweiz insbesondere f\u00fcr die Sektoren Post und Telekommunikation[8]<\/a>, Medien[9]<\/a> und Bahn[10]<\/a> zu. Im Strommarkt geht der Auftrag weniger weit: Hier muss sich der Bund mit den Kantonen lediglich f\u00fcr eine \u00abausreichende, breit gef\u00e4cherte, sichere, wirtschaftliche und umweltvertr\u00e4gliche Energieversorgung\u00bb einsetzen;[11]<\/a> die Versorgung selbst ist Sache der Energiewirtschaft.[12]<\/a>
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\nDie erbringenden Unternehmen (z. B. Post, Swisscom) k\u00f6nnen bei der indirekten Sicherstellung sowohl privat als auch staatlich sein. Die explizite oder implizite Gew\u00e4hrleistungsverantwortung des Staates d\u00fcrfte jedoch gerade in Netzindustrien, wo hohe irreversible Kosten bestehen, eher gegen eine mehrheitliche Privatisierung<\/i> der betreffenden Versorgungsunternehmen sprechen, um Hold-up-Problemen vorzubeugen.[13]<\/a>
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\nDas Eigentum der \u00f6ffentlichen Hand an einem oder mehreren Marktteilnehmern schafft f\u00fcr die Exekutive eine Doppelrolle: Als Eignerin ist sie gehalten, die jeweiligen Unternehmen erfolgreich zu f\u00fchren; gleichzeitig muss sie die Marktvorgaben der Legislative umsetzen. Diese Rollen k\u00f6nnen zu Zielkonflikten f\u00fchren. Um Interessenkonflikte zu vermeiden, kann bzw. sollte erstens die Umsetzung der Marktvorgaben an eine von der Verwaltung unabh\u00e4ngige Regulierungsbeh\u00f6rde<\/i> delegiert werden.[14]<\/a> Die wichtigste Aufgabe ist dabei die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben betreffend Nichtdiskriminierung. Die Durchsetzung der Nichtdiskriminierung ist aus \u00f6konomischer Sicht dann n\u00f6tig, wenn aufgrund der Kostenstruktur auf einer oder mehreren Netzebenen eine stabile nat\u00fcrliche Marktmacht vorliegt. Zweitens sollte \u00fcberdies bei den betroffenen Bundesunternehmen die politische von der unternehmerischen Verantwortung getrennt werden, damit diese in der Umsetzung der an sie gestellten Vorgaben weitgehend frei von politischer Einflussnahme ist. Soll eine noch gr\u00f6ssere Distanz der Bundesunternehmen zur Exekutive geschaffen werden, kann das Eigentum an eine unabh\u00e4ngige staatliche Beteiligungsgesellschaft<\/i> nach dem Vorbild von Deutschland oder \u00d6sterreich \u00fcbertragen werden.
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\nWie oben angedeutet, ist der Paradigmenwechsel in den Sektoren Post, Telekommunikation, Medien, Bahn und Strom von traditioneller Eigenerbringung hin zur koh\u00e4renten Sicherstellung in einem Marktumfeld noch nicht abgeschlossen. Eine besondere Herausforderung ist eine ausgewogene Balance zwischen Service-public-Anforderungen und Marktelementen, wobei die historisch mit Versorgungsaufgaben angereicherten Organisationserlasse[15]<\/a><\/i> auf die neuen sektoriellen Markt- und Versorgungsgesetze abzustimmen sind.
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\nEine Analyse der aktuellen Regulierungen der f\u00fcnf Sektoren zeigt, dass diese grunds\u00e4tzlich koh\u00e4rent ausgestaltet worden sind.[16]<\/a> Mit dem Ziel eines Level Playing Field und vor dem Hintergrund der wichtigsten l\u00e4ngerfristigen Trends der Sektoren l\u00e4sst sich das in Kasten 2 <\/em>zusammengefasste Verbesserungspotenzial ableiten. <\/p>\n

Vier Prinzipien des Service public<\/h2>\n


\nService public, Universaldienst, Grundversorgung und Versorgungssicherheit sind aus konzeptioneller Sicht dasselbe: Es geht um die Sicherstellung guter und preiswerter Basisinfrastrukturen und -dienstleistungen, welche es der Bev\u00f6lkerung und der Wirtschaft erm\u00f6glichen, effizient und effektiv den eigenen Bed\u00fcrfnissen nachzugehen. Diese Bef\u00e4higung muss immer das oberste Ziel bei der Regulierung dieser Sektoren sein.
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\nDie folgenden vier Prinzipien helfen, dass der Service public diese wichtige Funktion auch l\u00e4ngerfristig ausf\u00fcllen kann. <\/p>\n