{"id":118077,"date":"2014-04-01T12:00:00","date_gmt":"2014-04-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2014\/04\/misteli-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:18:59","modified_gmt":"2023-08-23T21:18:59","slug":"misteli","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2014\/04\/misteli\/","title":{"rendered":"Kontingentierungssysteme: Die Schweiz kann sich an internationalen Erfahrungen orientieren"},"content":{"rendered":"

Die Politik zur Regelung der Zuwanderung von Arbeitskr\u00e4ften in die Schweiz basiert heute auf einem dualen Zulassungssystem. Mit dem Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EU begegnen die Unternehmen kaum Hindernissen, wenn sie B\u00fcrger aus EU\/Efta-Staaten

\nanstellen m\u00f6chten. Die Zuwanderung von Arbeitskr\u00e4ften aus L\u00e4ndern ausserhalb des EU\/Efta-Raumes ist demgegen\u00fcber limitiert und administrativ gesteuert.<\/p>\n

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Neben den L\u00e4ndern der EU\/Efta gew\u00e4hren sich auch Australien und Neuseeland gegenseitig die Personenfreiz\u00fcgigkeit. Andere L\u00e4nder \u2013 wie die USA, Kanada oder Mexiko \u2013 kennen zwar gewisse Formen des privilegierten Zugangs f\u00fcr bestimmte Ausl\u00e4ndergruppen.[1]<\/a> Die Zuwanderung ist dort aber weitgehend administrativ gesteuert.<\/p>\n

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Drei Viertel der Schweizer Zuwanderung entf\u00e4llt auf Personenfreiz\u00fcgigkeit<\/h2>\n

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Grafik 1<\/i> zeigt f\u00fcr eine Auswahl an OECD-L\u00e4ndern, wie hoch die Einwanderung in die st\u00e4ndige Wohnbev\u00f6lkerung 2011 gemessen an der Gesamtbev\u00f6lkerung ausfiel und welcher Anteil davon auf ein Freiz\u00fcgigkeits­abkommen zur\u00fcckzuf\u00fchren war. Von den abgebildeten L\u00e4ndern verzeichnete die Schweiz mit 1,6% der Bev\u00f6lkerung die st\u00e4rkste Bruttozuwanderung.[2]<\/a> Drei Viertel der Zuwanderung entfiel dabei auf die Personenfreiz\u00fcgigkeit mit den EU\/Efta-Staaten.<\/p>\n

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\"201404_05D_Grafik01.eps[1]\"<\/a><\/p>\n

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In verschiedenen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern \u2013 wie etwa Deutschland, den Niederlanden, \u00d6sterreich, D\u00e4nemark oder Norwegen \u2013 war 2011 ebenfalls mehr als die H\u00e4lfte der Bruttozuwanderung der Personenfreiz\u00fcgigkeit zuzurechnen. F\u00fcr die EU insgesamt machte sie 42% aus. Die Personenfreiz\u00fcgigkeit spielt auch zwischen Australien und Neuseeland ­eine Rolle; allerdings ist die Bedeutung der administrativ gesteuerten Zuwanderung aus Drittstaaten von deutlich gr\u00f6sserer Bedeutung. Kanada, die USA und Mexiko sowie ­Japan und Korea kennen demgegen\u00fcber keine internationale Personenfreiz\u00fcgigkeit, womit die gesamte Zuwanderung einem administrativen Zulassungssystem unterworfen ist.<\/p>\n

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Gem\u00e4ss dem neuen Verfassungsartikel 121a ist der Schweizer Gesetzgeber aufgefordert, 1) die Zuwanderung in die Schweiz durch Kontingente und H\u00f6chstzahlen zu begrenzen, 2) bei Aufenthaltsbewilligungen Schweizerinnen und Schweizern einen Vorrang zu geben und 3) diese Massnahmen auf das gesamtwirtschaftliche Interesse der Schweiz auszurichten. F\u00fcr die Schweizer Ausl\u00e4nderpolitik bedeutet dies \u2013 rund zw\u00f6lf Jahre nach Inkrafttreten des Personenfrei­z\u00fcgigkeitsabkommens mit der EU \u2013 einen erneuten Paradigmenwechsel. Drei Viertel der Zuwanderung in die Schweiz, welche unter dem FZA weitgehend marktgesteuert ist, sind nun wieder st\u00e4rker administrativ zu steuern. Die OECD hat \u00fcber die Jahre hinweg einen Erfahrungsschatz zur Anwendung von Kontingenten gesammelt. Dieser erg\u00e4nzt die zu diesem Thema bestehenden wissenschaftlichen Arbeiten in idealer Weise. Die von der OECD beschriebenen Systeme von Kontingenten haben den politischen Praxistest bereits hinter sich und wurden von den Migrationsverantwortlichen der anderen L\u00e4nder diskutiert. Dieser Erfahrungsschatz k\u00f6nnte auch f\u00fcr die kommenden ­Arbeiten in der Schweiz relevant sein<\/p>\n

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Nachfrage- oder angebotsgesteuerte ­ Arbeitsmarktmigration?<\/h2>\n

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Neben markt- und administrativ gesteuerter Zuwanderung wird auch zwischen nachfrage- und angebotsgesteuerter Arbeitsmarktmigration unterschieden. Nachfrage­gesteuerte<\/i> Systeme beruhen darauf, dass ­Unternehmen geeignete inl\u00e4ndische oder ausl\u00e4ndische Kandidaten suchen und dann eine Arbeits- bzw. Aufenthaltsbewilligung beschaffen. Bei angebotsgesteuerter<\/i> Zuwanderung schr\u00e4nkt der Staat die Bewerbungen ein und entscheidet, wer im Land arbeiten darf. Ein international beliebtes System zur Auswahl der erw\u00fcnschten ausl\u00e4ndischen Arbeitskr\u00e4fte ist dabei das Punktesystem: Das System sortiert volkswirtschaftlich \u00abw\u00fcnschenswerte\u00bb Kandidaten heraus, indem es nach verschiedenen Kriterien Punkte verteilt und der Antragsteller eine Minimalpunktzahl erreichen muss. Alter, Schulbildung oder Sprachkenntnisse sind Beispiele f\u00fcr solche Kriterien. Punktesysteme werden z.B. in Australien, Kanada oder dem Vereinigten K\u00f6nigreich angewandt. Tabelle 1<\/i> veranschaulicht Punktesysteme an den Beispielen Kanada, Australien und Neuseeland.<\/p>\n

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\"201404_05D_Tabelle01.eps[1]\"<\/a><\/p>\n

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Es besteht auch die M\u00f6glichkeit, eine Kombination aus nachfrage- und angebotsgesteuerten Migrationssystemen anzuwenden. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn das Vorliegen eines Jobangebotes in einem Punktesystem positiv bewertet wird.<\/p>\n

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Schl\u00fcsselkriterien Qualifikation und Fachkr\u00e4ftemangel<\/h2>\n

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Eines der Kriterien in L\u00e4ndern mit angebotsgesteuerter Zuwanderung ist immer die Qualifikation der Zuwanderer. Allf\u00e4llige Migranten, die als hoch qualifiziert angesehen werden, erhalten in einem Punktesystem in der Regel mehr Punkte und haben somit gr\u00f6ssere Chancen, effektiv einwandern zu d\u00fcrfen. Als Qualifikationsmerkmal werden beispielsweise das Bildungsniveau, die Stellung im Job oder der Lohn gew\u00e4hlt. Der Lohn soll dabei ein Zeichen der Produktivit\u00e4t sein.<\/p>\n

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Viele L\u00e4nder suchen jedoch nicht nur H\u00f6chstqualifizierte, sondern gezielt Fachkr\u00e4fte, an denen es im Land mangelt. Diese L\u00e4nder erstellen Listen der gesuchten Berufe, welche verschiedene Indikatoren ber\u00fccksichtigen. Zu diesen Indikatoren geh\u00f6ren die Anzahl offener Stellen oder die Arbeitslosenquoten im Berufsfeld. Auf der Shortage List (Australien: Skilled Occupation List) stehende Berufe werden dann bevorzugt behandelt. Dies geschieht durch zus\u00e4tzliche Punkte im Punktesystem oder anderweitige erleichterte Zuwanderung.<\/p>\n

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Inl\u00e4ndervorrang: Unterschiedliche Ans\u00e4tze<\/h2>\n

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Der Inl\u00e4ndervorrang soll sicherstellen, dass bei Verf\u00fcgbarkeit eines geeigneten inl\u00e4ndischen Bewerbers dieser auch bevorzugt behandelt wird. Damit sollen Verdr\u00e4ngungseffekte durch die Migration vermieden werden. Der Inl\u00e4ndervorrang besteht auch in der Schweiz f\u00fcr Drittstaatenzuwanderung. Dabei gilt das Prinzip der ermessensgeleiteten Einzelpr\u00fcfung: Ausl\u00e4nder aus Drittstaaten bekommen nur dann eine Arbeitsbewilligung, wenn nachgewiesen wird, dass kein Schweizer oder keine Person aus dem EU\/Efta-Raum f\u00fcr die zu vergebende Stelle ­gefunden werden kann. So kann von Unternehmen beispielsweise ein Rekrutierungsnachweis verlangt werden.<\/p>\n

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In Spanien existiert folgendes System zum Schutz inl\u00e4ndischer Arbeiter: Arbeit­gebern ist es erlaubt, einen ausl\u00e4ndischen Arbeitnehmer einzustellen, nachdem ein \u00abArbeitsmarkttest\u00bb f\u00fcr diesen Job stattgefunden hat. Dieser Test besteht darin, die Stelle zuerst f\u00fcr mindestens 15 Tage auszuschreiben; die \u00f6ffentliche Besch\u00e4ftigungsstelle versucht, einen registrierten Arbeits­suchenden zu vermitteln. Bei hohen Einwanderungszahlen oder bei Vorliegen von Branchen mit chronischem Fachkr\u00e4ftemangel kann teilweise auf die Pr\u00fcfung von Einzelf\u00e4llen verzichtet werden. Berufe mit Fachkr\u00e4ftemangel werden auf bereits erw\u00e4hnte Shortage-Listen gesetzt, f\u00fcr welche kein Einzelnachweis zu erbringen ist.<\/p>\n

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In Grossbritannien bestimmt ein Migra­tionsausschuss, bestehend aus Experten, ­Sozialpartnern und anderen Stakeholdern, die betreffende Liste. Der Ausschuss nimmt dabei 12 Indikatoren zu Hilfe, zu denen u. a. die Quote der offenen Stellen, Lohn-, Besch\u00e4ftigungs- und Arbeitslosigkeitsver\u00e4nderungen geh\u00f6ren. Diese Liste wird zweimal j\u00e4hrlich gepr\u00fcft. Die Indikatoren beziehen sich dabei oft auf das vorangegangene Jahr. Die erste, im September 2008 ver\u00f6ffentlichte Liste beinhaltete 19 Berufstitel; momentan befinden sich ungef\u00e4hr 34 Berufstitel darauf. Die Liste wird bei Immigranten von ausserhalb der EU\/Efta-Staaten angewandt.<\/p>\n

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Neuseeland benutzt ebenfalls eine Liste von Indikatoren, um Berufe mit Fachkr\u00e4ftemangel zu ermitteln. Industrieverb\u00e4nde und Regierungsbeh\u00f6rden verwenden dabei Daten von Empf\u00e4ngern von Arbeitslosenunterst\u00fctzung, vergangenem und erwartetem Besch\u00e4ftigungswachstum sowie prognostizierter Nachfrage nach Arbeitnehmenden. Auch Daten aus Online-Jobanzeigen werden ausgewertet, um die Liste zu erstellen.<\/p>\n

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Regionale Unterschiede ber\u00fccksichtigen<\/h2>\n

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Auf die regionale Verteilung der Zuwanderung im Aufnahmeland wird in verschiedenen Systemen in unterschiedlichem Ausmass R\u00fccksicht genommen. So ist der Zugang f\u00fcr Zuwanderer, die sich ausserhalb der Metropolitanregionen niederlassen, etwa in Australien erleichtert. In Kanada wird der Bedarf f\u00fcr ausl\u00e4ndische Fachkr\u00e4fte nach Provinzen differenziert beurteilt, womit regionalen Unterschieden Rechnung getragen wird. Keine regionale Differenzierung wird demgegen\u00fcber etwa in Grossbritannien vorgenommen.<\/p>\n

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In der Schweiz spielen (bezogen auf Drittstaaten) die Kantone bzw. deren Arbeitsmarkt- und Migrationsbeh\u00f6rden bei der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen eine wichtige Rolle. Die national festgelegten Kontingente werden stets zu einem Teil an die Kantone \u00fcbertragen, welche dann die Zulassung vollziehen. Ein Austausch von Kontingenten zwischen Kantonen ist ebenfalls m\u00f6glich. Ein Teil der Kontingente wird durch den Bund \u2013 bzw. das Bundesamt f\u00fcr Migration (BFM) \u2013 erteilt.<\/p>\n

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Erfahrung mit Preissystemen<\/h2>\n

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Die meisten L\u00e4nder erteilen Aufenthaltsbewilligungen gegen eine Geb\u00fchr. In den USA oder den Niederlanden kann die Behandlungsfrist gegen eine zus\u00e4tzliche Geb\u00fchr verk\u00fcrzt werden. W\u00e4hrend die Geb\u00fchren in der Mehrzahl der L\u00e4nder dazu gedacht sind, den administrativen Aufwand zu entsch\u00e4digen, liegt der Preis f\u00fcr eine Aufenthaltsbewilligung zum Beispiel in den USA bewusst \u00fcber den administrativen Kosten. Neben den Unternehmen und den Migranten partizipiert auch der Aufnahmestaat direkt von den \u00f6konomischen Vorteilen der Zuwanderung. In den USA wird mit einer Visumgeb\u00fchr u.a. ein Fonds zur F\u00f6rderung der Weiterbildung inl\u00e4ndischer Arbeitskr\u00e4fte gespeist.<\/p>\n

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Auktionsverfahren: Ein gangbarer Weg?<\/h2>\n

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In eine \u00e4hnliche Richtung zielt die Idee, Aufenthaltsbewilligungen \u00fcber Auktions­verfahren zu vergeben. Die Ertr\u00e4ge daraus w\u00fcrden dem Staat zukommen. Aufenthaltsbewilligungen zu versteigern, h\u00e4tte wohl ­tats\u00e4chlich zus\u00e4tzliche finanzielle Vorteile ­gegen\u00fcber dem regul\u00e4ren Preissystem f\u00fcr Aufenthaltsbewilligungen. Die Effizienz­gewinne, die daraus entstehen sollen, werden jedoch auch leicht \u00fcbersch\u00e4tzt, stellen sich in diesem Modell doch zahlreiche, schwer \u00fcberwindbare Umsetzungsprobleme. Das Risiko einer zu hohen Systemkomplexit\u00e4t erscheint gross. Dies d\u00fcrfte mit erkl\u00e4ren, warum kein Land diese Idee bislang umgesetzt hat (siehe Kasten 1<\/i>).<\/p>\n

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Zun\u00e4chst ist zu sagen, dass das System die Frage nach der optimalen H\u00f6he eines Kontingents \u2013 z.B. in Abh\u00e4ngigkeit von der Konjunktur \u2013 nicht beantwortet. Politisch vor­gegebene Restriktionen m\u00fcssten durch die Festlegung der Anzahl verf\u00fcgbarer Kontingente oder eines Mindestpreises umgesetzt werden. Suboptimale Zuteilungen w\u00fcrden sich etwa durch starke Preisschwankungen bemerkbar machen.<\/p>\n

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