\nVor Ausbruch der Krise hatte sich die Ansicht durchgesetzt, dass die Finanzpolitik in erster Linie der Erf\u00fcllung mittel- bis langfristiger Ziele dienen soll: Gew\u00e4hrleistung finanzieller Stabilit\u00e4t und Beg\u00fcnstigung des Wirtschaftswachstums. Die Rolle der Gl\u00e4ttung von Konjunkturschwankungen war in erster Linie den Instrumenten der Geldpolitik zugedacht, auch wenn diese als Hauptaufgabe die Preisstabilit\u00e4t zu sichern hatte. Die Fiskalpolitik sollte lediglich passiv antizyklisch wirken, indem die Ausgaben sich kontinuierlich und unbeeinflusst von den zyklischen Bewegungen der Einnahmen entwickeln sollten. Die Finanzpolitik sollte also prim\u00e4r durch automatische Stabilisatoren<\/i> umgesetzt werden; diskretion\u00e4ren Massnahmen zur Konjunkturstabilisierung<\/i> wurde eine untergeordnete Bedeutung beigemessen (zur Erkl\u00e4rung der Begrifflichkeiten siehe Kasten 1).<\/i>
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\nDie Skepsis gegen\u00fcber diskretion\u00e4ren Massnahmen begr\u00fcndet sich in erster Linie durch den Zweifel, ob der politische Entscheidungsprozess in der Lage ist, die Konjunkturimpulse rechtzeitig und gezielt genug zu beschliessen. Auch sollten diese Programme zeitlich befristet sein, damit nicht mit jeder Rezession die Staatsquote weiter ansteigt. Diesbez\u00fcglich existiert eine Anreiz-Asymmetrie: Aus politischen Gr\u00fcnden ist es attraktiver, w\u00e4hrend konjunktureller Abschw\u00fcnge (berechtigte) antizyklische Mehrausgaben zu t\u00e4tigen, als im Aufschwung zu sparen. Neben diesen qualitativen Einw\u00e4nden bestand zudem eine weitverbreitete Skepsis in Hinblick auf die quantitativen Effekte der Fiskalpolitik. Im Zentrum stehen dabei die fiskalischen Multiplikatoren, also die Antwort auf die Frage, wie stark das BIP-Wachstum durch einen fiskalischen Impuls beeinflusst wird.
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\nTrotz der hohen qualitativen Anforderungen und der eher tief gesch\u00e4tzten Multiplikatoreffekte haben w\u00e4hrend der j\u00fcngsten Krise nahezu alle OECD-Staaten und zahlreiche aufstrebende Volkswirtschaften ausserhalb der OECD diskretion\u00e4re fiskalpolitische Massnahmen zur Konjunkturst\u00fctzung ergriffen.[1]<\/a> Diese \u00abRenaissance\u00bb der diskretion\u00e4ren Fiskalpolitik als konjunkturpolitisches Instrument hat die Diskussion zur Rolle und Wirkung fiskalpolitischer Konjunkturstabilisierung befeuert. <\/p>\n
Vorl\u00e4ufige Erkenntnisse zur Rolle der Fiskalpolitik w\u00e4hrend der Krise<\/h2>\n
\nObwohl im internationalen Kontext zum jetzigen Zeitpunkt noch keine abschliessende Beurteilung zur Wirksamkeit und der grunds\u00e4tzlichen Rolle der Fiskalpolitik w\u00e4hrend und nach der Finanz- und Wirtschaftskrise m\u00f6glich ist, haben sich bereits erste, vorl\u00e4ufige Erkenntnisse herauskristallisiert.
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H\u00f6here Multiplikatoren<\/h2>\n
\nDer Grossteil der empirischen Studien zur H\u00f6he der Multiplikatoren basiert auf Daten der \u00abVorkrisenzeit\u00bb. Die makro\u00f6konomischen Rahmenbedingungen w\u00e4hrend und nach der Krise werden durch die Daten dieser Studien nicht abgedeckt. Diese Rahmenbedingungen sind prim\u00e4r charakterisiert durch die Nullzinspolitik der Zentralbanken, versch\u00e4rfte Kreditrestriktionen auf den Finanzm\u00e4rkten und den gleichzeitigen Wachstumseinbruch in vielen L\u00e4ndern. Erste Evidenz deutet darauf hin, dass in einem solchen Umfeld die Multiplikatoren \u2013 und damit die Wirksamkeit der Fiskalpolitik \u2013 h\u00f6her liegen d\u00fcrften. Von der gr\u00f6sseren Wirkung eingeschlossen sind auch die automatischen Stabilisatoren: Ein fiskalpolitischer Impuls entfaltet die gleiche Wirkung, unabh\u00e4ngig davon, ob er diskretion\u00e4r beschlossen oder als automatischer Stabilisator ausgestaltet worden ist. Interessanterweise zeigt der internationale Vergleich auf, dass der relative Umfang der verabschiedeten (diskretion\u00e4ren) Konjunkturpakete nicht direkt mit dem Ausmass des Wachstumseinbruchs korreliert. Vielmehr eine inverse Korrelation mit dem Umfang der automatischen Stabilisatoren in den jeweiligen Volkswirtschaften.
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Unerwartet grosse Haushaltsrisiken<\/h2>\n
\nDie (internationalen) Erfahrungen im Zusammenhang mit der Krise haben auch aufgezeigt, dass die Schuldenquoten bei Immobilien- und Bankenkrisen unerwartet stark ansteigen k\u00f6nnen. Als Folge der ungew\u00f6hnlich tiefen Rezession sind die Schuldenquoten vieler Staaten sehr viel schneller angestiegen als in vorhergehenden Konjunkturabschw\u00fcngen. Zu einem grossen Teil ist dies auf die sinkenden Staatseinnahmen zur\u00fcckzuf\u00fchren. Die diskretion\u00e4ren Massnahmen zur Konjunkturstabilisierung haben in diesem Zusammenhang eine eher geringere Rolle gespielt. In einer l\u00e4nder\u00fcbergreifenden Betrachtung trifft dies auch auf Hilfsmassnahmen f\u00fcr angeschlagene Banken zu. In vereinzelten L\u00e4ndern jedoch haben Staatsinterventionen zur St\u00fctzung der Finanzm\u00e4rkte zu einem massiven Schuldenanstieg gef\u00fchrt. In Irland etwa ist die Schuldenquote als Folge der Banken-Bail-Outs um \u00fcber 40 Prozentpunkte angestiegen.
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Unzul\u00e4ngliche Ausgestaltung nationaler Fiskalregeln<\/h2>\n
\nDie L\u00e4nder mit nationalen Fiskalregeln hatten in den Vorkrisenjahren systematisch einen besseren finanzpolitischen Leistungsausweis. Bedeutsam ist aber auch die konkrete Ausgestaltung der Fiskalregeln. Gute Fiskalregeln sollen der konjunkturellen Entwicklung Rechnung tragen. In der Hochkonjunktur sollten gen\u00fcgend hohe Prim\u00e4r\u00fcbersch\u00fcsse erzwungen werden, damit die Schuldenquoten abnehmen. In den Vorkrisenjahren ist in einigen L\u00e4ndern die Schuldenquote aber nicht gesunken, sondern stabil geblieben oder gar leicht angestiegen. Umgekehrt sollten die Regelwerke gen\u00fcgend Spielraum zulassen, um flexibel auf aussergew\u00f6hnliche \u00f6konomische Situationen reagieren zu k\u00f6nnen. Ausnahmeklauseln sind wichtig, damit in entsprechenden Situationen die Fiskalregel nicht grunds\u00e4tzlich infrage gestellt wird.
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Die Bedeutung nationaler Geldpolitik<\/h2>\n
\nDurch den Beitritt zur europ\u00e4ischen W\u00e4hrungsunion haben die L\u00e4nder der Eurozone ihre geldpolitische Autonomie aufgegeben und die Verantwortung f\u00fcr die Geldpolitik der Europ\u00e4ischen Zentralbank \u00fcbertragen. Stark verschuldete Staaten wie Italien oder Spanien verf\u00fcgten damit nicht \u00fcber die M\u00f6glichkeit, das zeitweise f\u00fcr ihre L\u00e4nder zu hohe Zinsniveau durch eine expansive Geldpolitik zu senken und mit der damit einhergehenden W\u00e4hrungsabwertung das Wirtschafts- und damit verbunden das Einnahmenwachstum zu st\u00e4rken. Aus diesem Grund wurde ihre Schuldentragf\u00e4higkeit im Vergleich zu Staaten mit gleichermassen starker Verschuldung, aber eigenst\u00e4ndiger Geldpolitik (beispielsweise Grossbritannien und die USA) auf den Finanzm\u00e4rkten schlechter bewertet. Stark verschuldete EU-Staaten waren dadurch unvermittelt und schnell ansteigenden Risikopr\u00e4mien auf Staatsanleihen hilflos ausgeliefert. Die Gefahr einer explosionsartig anschnellenden Staatsschuld war f\u00fcr die entsprechenden Staaten deshalb h\u00f6her.
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Welches sind die Implikationen f\u00fcr\u00a0die\u00a0Schweiz?<\/h2>\n
\nDie Schweiz hat den ungewohnt scharfen Wachstumseinbruch 2008\/09 rasch \u00fcberwunden. Bereits in der ersten Jahresh\u00e4lfte 2010 konnte wieder ein kr\u00e4ftiges Wachstum verzeichnet werden. Das stabilit\u00e4tspolitische Konzept der Schweiz, das sich infolge der Erfahrungen in den 1990er-Jahren entwickelt hat, scheint sich in der j\u00fcngsten Krise bew\u00e4hrt zu haben. Dieses weist der Geldpolitik einen umfassenden Stabilisierungsauftrag zu: Vorrangiges Ziel ist die Preisstabilit\u00e4t \u00fcber die mittlere und die lange Frist. Dabei hat die Schweizerische Nationalbank (SNB) in der kurzen Frist der konjunkturellen Entwicklung Rechnung zu tragen. W\u00e4hrend der Weltwirtschaftskrise hat die SNB durch die Zinssenkung die volkswirtschaftliche Gesamtnachfrage wirkungsvoll st\u00fctzen k\u00f6nnen. Aufgrund der unterausgelasteten volkswirtschaftlichen Kapazit\u00e4ten bestand auch keine Inflationsgefahr.
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Wirksame automatische Stabilisatoren<\/h2>\n
\nDie Schweiz hat in den letzten 15 Jahren die automatischen Stabilisatoren gest\u00e4rkt. Das Regelwerk zur Schuldenbremse schreibt vor, dass der Ausgabenplafond auf die H\u00f6he der gesch\u00e4tzten strukturellen \u2013 d. h. konjunkturbereinigten \u2013 Einnahmen limitiert ist. Dazu werden die ordentlichen Einnahmen mit einem Konjunkturfaktor bereinigt. Die Ausgabenentwicklung wird so vom Konjunkturverlauf entkoppelt und tr\u00e4gt damit zur Konjunkturstabilisierung bei. Neben den Bundeseinnahmen wirken auch die Ausgaben der Arbeitslosenversicherung (ALV) automatisch stabilisierend: W\u00e4hrend sich die Einnahmen (n\u00e4herungsweise) parallel zum Konjunkturverlauf entwickeln, steigen die Ausgaben w\u00e4hrend einer Rezession aufgrund ansteigender Arbeitslosigkeit. Die Einnahmenpositionen des Bundeshaushalts und die Ausgaben der ALV d\u00e4mpfen bzw. stimulieren also die Konjunktur automatisch antizyklisch, wobei die Dosierung direkt vom Ausmass der konjunkturellen Schwankung bzw. deren Auswirkungen auf die Arbeitslosigkeit abh\u00e4ngt. Diese Flexibilit\u00e4tseigenschaften haben sich nicht zuletzt w\u00e4hrend der Weltwirtschaftskrise bew\u00e4hrt. Die Grafik 1<\/i> zeigt den \u00abKonjunkturimpuls\u00bb als Summe der Ver\u00e4nderung des ordentlichen Finanzierungsergebnisses und des Rechnungsabschlusses der ALV. Er kann interpretiert werden als Indikator f\u00fcr den Impuls auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, der vom Bundeshaushalt und der ALV ausgeht. Deutlich erkennbar ist das antizyklische Muster. Im Rezessionsjahr 2009 beispielsweise betr\u00e4gt der Konjunkturimpuls knapp 6,7 Mrd. Franken.
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\n![\"201403_06D_Grafik01.eps[1]\"](\"http:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/content\/uploads\/2014\/03\/201403_06D_Grafik01.eps1_-600x521.gif\")
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<\/p>\nBegrenzter Handlungsspielraum f\u00fcr sinnvolle diskretion\u00e4re Fiskalpolitik in Exportkrisen<\/h2>\n
\nDer Handlungsspielraum einer diskretion\u00e4ren Fiskalpolitik ist in der Schweiz durch die geringe Gr\u00f6sse der Volkswirtschaft und die damit starke aussenwirtschaftliche Verflechtung stark begrenzt. Der Exportanteil von Waren und Dienstleistungen betr\u00e4gt \u00fcber 50% des BIP. Damit ist die schweizerische Konjunkturentwicklung stark durch das Ausland beeinflusst, insbesondere durch Impulse aus Europa als wichtigstem Absatzmarkt. Gleichzeitig werden aufgrund der hohen Importquote die \u00abeinheimischen\u00bb Fiskalimpulse teilweise vom Ausland absorbiert. Deshalb ist es tendenziell schwierig, gezielte und wirksame Konjunkturmassnahmen zu finden.
<\/p>\nSchuldenbremse erh\u00f6ht Krisenresistenz<\/h2>\n
\nDie Schuldenbremse h\u00e4lt den genannten Anforderungen an eine gute Fiskalregel stand. Sie hat in den vergangenen, von einer relativ guten Wirtschaftslage gekennzeichneten Jahren eine deutliche Senkung der Schuldenquote erm\u00f6glicht. Dadurch hat das Land seine Verletzlichkeit gegen\u00fcber makro\u00f6konomischen Schocks stark reduziert und den fiskalpolitischen Handlungsspielraum erh\u00f6ht. Die Schuldenbremse enth\u00e4lt mit der Ausnahmeklausel auch M\u00f6glichkeiten, um bei aussergew\u00f6hnlichen und nicht steuerbaren Entwicklungen von der Regel abzuweichen. In der j\u00fcngsten Rezession musste davon nicht Gebrauch gemacht werden. Diese Regelung ist wichtig, weil sie die Glaubw\u00fcrdigkeit der Regierung erh\u00f6ht, die Fiskalregel auf unbestimmte Zeit hinaus einzuhalten. Gest\u00e4rkt wird die Glaubw\u00fcrdigkeit zudem durch die institutionelle Einbettung und den Sanktionsmechanismus des Ausgleichskontos. Mit der Sicherung der Glaubw\u00fcrdigkeit der Finanzpolitik erzeugt die Schuldenbremse \u00fcber die kurzfristigen Fiskalimpulse hinaus stabilisierende Wirkung.
<\/p>\nDas Regelwerk zur Schuldenbremse wirkt stabilisierend<\/h2>\n
\nAuch kleine L\u00e4nder haben einen erheblichen Spielraum zur Stabilisierung der konjunkturellen Entwicklung. Dank der geldpolitischen Autonomie stehen der Schweizerischen Nationalbank wirksame Mittel zur Abschw\u00e4chung oder gar Vermeidung schwerer Rezessionen zur Verf\u00fcgung. Dar\u00fcber hinaus verf\u00fcgt die Schweiz \u00fcber ausgebaute automatische Stabilisatoren, die entscheidend zur Konjunkturstabilisierung beitragen, insbesondere das Regelwerk zur Schuldenbremse und der Finanzierungsmechanismus der Arbeitslosenversicherung. Der Spielraum f\u00fcr eine dar\u00fcber hinausgehende diskretion\u00e4re Fiskalpolitik bleibt in der Schweiz \u2013 vor allem aufgrund der starken aussenwirtschaftlichen Verflechtung \u2013 beschr\u00e4nkt. Die Erfahrungen der j\u00fcngsten Finanzkrise legen nahe, dass durch eine tiefe Schuldenquote ein m\u00f6glichst hoher stabilit\u00e4tspolitischer Handlungsspielraum beizubehalten ist. Dazu tr\u00e4gt die Schuldenbremse bei, welche mittelfristig einen R\u00fcckgang der Schuldenquote beg\u00fcnstigt und so die Krisenresistenz erh\u00f6ht.<\/p>\n