{"id":118284,"date":"2014-01-01T12:00:00","date_gmt":"2014-01-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2014\/01\/scheidegger-18\/"},"modified":"2023-08-23T23:20:47","modified_gmt":"2023-08-23T21:20:47","slug":"scheidegger-17","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2014\/01\/scheidegger-17\/","title":{"rendered":"Von der Last und vom Nutzen der Regulierung"},"content":{"rendered":"

Wir sind uns kaum bewusst, dass unser Alltag von fr\u00fchmorgens bis zur sp\u00e4ten Stunde durchreguliert ist. Beim Fr\u00fchst\u00fccken geniessen wir Lebensmittel, die strengen gesundheitlichen Vorschriften entsprechen. Wenn wir uns frisch machen, benutzen wir K\u00f6rperpflegeprodukte, deren Aufdruck in mindestens einer Landessprache die wichtigsten Konsumenteninformationen vermitteln muss. Auf dem Weg zur Arbeit benutzen wir private oder \u00f6ffentliche Verkehrsmittel, deren Inverkehrsetzung, Nutzung und Unterhalt genau geregelt ist. Am Arbeitsplatz sch\u00fctzen uns viele Normen vor Missbrauch durch den Arbeitgeber und vor gesundheitssch\u00e4digenden T\u00e4tigkeiten. Am Mittag verpflegen wir uns bei Take-aways oder in Restaurants, die \u00fcber Betriebsbewilligungen auf den Markt gelangen und je nach Gesch\u00e4ftsgebaren unterschiedliche Mehrwertsteuern abrechnen m\u00fcssen. Zum Zvieri st\u00e4rken wir uns mit inl\u00e4ndischen Fr\u00fcchten, die vor der ausl\u00e4ndischen Konkurrenz gesch\u00fctzt werden. Und abends geniessen wir nach dem Einkauf zu geregelten Laden\u00f6ffnungszeiten den Konsum von regulierten Medien, besuchen geregelte Kulturveranstaltungen oder fr\u00f6nen von Vorschriften umrahmten Outdoor-Aktivit\u00e4ten.
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\nEs scheint schwierig, Entscheide und ­Aktivit\u00e4ten des Alltages zu benennen, die ausserhalb eines Regulierungstatbestandes stehen; das Berufsleben ist ebenso \u00abdurchreguliert\u00bb wie das Privatleben.[1]<\/a> Den Verbrauchern oder Arbeitnehmern scheint dies soweit keine Sorge zu bereiten. Aus Kreisen der Konsumentenorganisationen oder der Gewerkschaften sind kaum Stimmen zu h\u00f6ren, welche einen wesentlichen Abbau von Vorschriften fordern. <\/p>\n

Regulierung als Kostenfaktor<\/h2>\n


\nAnders verh\u00e4lt es sich mit Forderungen aus der Wirtschaft. Der Schweizerische Gewerbeverband etwa verlangt pauschal eine Reduk­tion der Regulierungskosten um netto 20% bis\u00a02018. Ein Blick in die Gesch\u00e4ftsdatenbank des\u00a0Schweizerischen Parlamentes zeigt, dass unter den Stichworten Liberalisierung oder (De-)Regulierung politische Vorst\u00f6sse eingebracht wurden, welche auf ein breites Themenspektrum abzielen. Angesprochen sind Bereiche wie medizinische Hilfsmittel (etwa in der Orthop\u00e4die), Arbeitszeiterfassungspflicht, Telekommunikationsmarkt, Laden\u00f6ffnungszeiten, Kinderbetreuung, Luftfahrt, Nutzung landwirtschaftlicher Geb\u00e4ude im Agrotourismus, Regulierung der Finanzindustrie, ­Effizienzstandards f\u00fcr elektrische Ger\u00e4te und andere mehr.
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\nOffenbar besteht eine gegens\u00e4tzliche Wahrnehmung zwischen den Konsumenten und den Wirtschaftskreisen. Die Klagen aus Wirtschaftskreisen haben letztlich ihren Ursprung beim Umstand, dass auch das Leben eines Unternehmens von der ersten bis zur letzten Stunde \u2013 von der Firmengr\u00fcndung bis zur Liquidation \u2013 reguliert wird. Festgeschrieben werden diese Regelungen etwa in weiten Teilen der 54\u2009000 Seiten an Bundesrecht, den rund 140\u2009000 Gesetzes- und Verordnungsartikeln allein im Bereich Raumplanung und Baurecht oder in rund 2000 Brosch\u00fcrenseiten zur Mehrwertsteuer. Anders als bei Konsumenten sind administrative T\u00e4tigkeiten, die allein auf staatliche Vorgaben zur\u00fcckgehen, bei Unternehmen auch Kostenfaktoren, welche die Konkurrenz­f\u00e4higkeit des Unternehmens einschr\u00e4nken k\u00f6nnen. Der j\u00fcngst publizierte Bericht des Bundesrates zur Messung der Regulierungskosten veranschlagt die Kosten in den 12 untersuchten Regulierungsbereichen auf rund 10 Mrd. Franken pro Jahr oder 1,7% des Bruttoinlandproduktes.[2]<\/a> Solche Kosten sind gerade bei international t\u00e4tigen Firmen relevant, welche im weltweiten Wettbewerb stehen und die Kosten nur beschr\u00e4nkt auf die Konsumenten abw\u00e4lzen k\u00f6nnen.
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\nTrotz der sehr hohen Regulierungsdichte gilt die Schweiz als eine der liberalsten Volkswirtschaften. Der \u00abIndex of Economic Freedom\u00bb der Heritage Foundation rechnet die Schweiz weltweit den am freiheitlichsten ausgerichteten Volkswirtschaften zu; mit dem Platz 5 in der aktuellen Rangliste (vor Hongkong, Singapur, Australien, Neuseeland) h\u00e4lt sie den besten Platz aller europ\u00e4ischen L\u00e4nder. Aufgrund methodologischer Grenzen ist bei solchen \u00abRankings\u00bb weniger der absolute Rang von Bedeutung als vielmehr gute Bewertungen bei Einzelindikatoren etwa im Bereich Arbeitsmarktregulierung, Steuerrecht, Schutz der Eigentumsrechte oder Unternehmensgr\u00fcndung. Allerdings sind die Subindikatoren zum Thema B\u00fcrokratie nicht schl\u00fcssig: So weist die Schweiz gute Werte auf bei den Compliance-Kosten in Steuerfragen oder im Bereich Unternehmensgr\u00fcndung. Demgegen\u00fcber schneidet das Land unter Begriffen wie \u00abB\u00fcrokratiekosten\u00bb oder \u00abadministrative Anforderungen\u00bb verh\u00e4ltnism\u00e4ssig schlecht ab. Dieses gemischte Bild deckt sich mit den Ergebnissen aus dem B\u00fcrokratiebarometer des Seco.[3]<\/a> Von den gut 1300 befragten Unternehmen nehmen 51% der befragten Unternehmen die Belastung als hoch oder eher hoch wahr. 49% erachten die Belastung als eher gering oder gering, wobei die Belastung je nach Regulierungsbereich stark variiert. Wird nun also in der Schweiz \u00abzu viel\u00bb reguliert, wie aus Kreisen der Wirtschaft zu vernehmen ist, oder sind wir weltweit Mustersch\u00fclerin in der Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit der staatlichen Einflussnahme? Eine solche Frage l\u00e4sst sich nicht pauschal beantworten. Es gibt \u2013 \u00f6konomisch gesprochen \u2013 kein aggregiertes Optimum an Reglementierung. Dazu sind die verschiedenen Regulierungsbereiche zu vielf\u00e4ltig, die Regelungskomplexit\u00e4t einzelner T\u00e4tigkeiten zu gross. Und vor allem: Regulierungen sind nicht Selbstzweck. Sie verfolgen ein gesellschaftliches Ziel und haben deshalb \u2013 in der Regel \u2013 auch einen Nutzen. Die Frage nach den Regulierungskosten kann deshalb nur in Verbindung mit einer Einsch\u00e4tzung des Regulierungsnutzens be­urteilt werden. <\/p>\n

Regulierungstheorie als Wegweiser<\/h2>\n


\nEine Wegweisung zur G\u00fcterabw\u00e4gung zwischen Kosten und Nutzen der Regulierung gibt die Regulierungstheorie. Diese geht davon aus, dass es bestimmte Formen von Marktversagen gibt, bei denen eine staatliche Regelung zu einer h\u00f6heren Wohlfahrt \u2013 respektive einer besseren Funktionsf\u00e4higkeit von M\u00e4rkten \u2013 f\u00fchren kann. Zu den\u00a0bekannten Formen von Marktversagen geh\u00f6ren \u00abnat\u00fcrliche\u00bb Monopole, etwa in ­leitungsgebundenen Infrastrukturbereichen. Aufgrund von Skalenertr\u00e4gen kann bei dieser Form von Monopolen ein einzelner ­Anbieter die Leistungen kosteng\u00fcnstiger erbringen als konkurrierende Unternehmen, welche die Infrastruktur parallel mehrfach aufbauen. Andere typische Marktversagen werden im Umweltbereich festgestellt. Die Produktion und der Konsum von G\u00fctern k\u00f6nnen nat\u00fcrliche Ressourcen wie Luft, Boden oder Wasser belasten. Die Korrektur von Marktverhalten, bei denen die sogenannten Externalit\u00e4ten nicht in das wirtschaftliche Kalk\u00fcl Einzug finden, kann zu einer Steigerung der Wohlfahrt f\u00fchren.
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\nNeben diesen beiden bekannten Formen des Marktversagens, die heutzutage vom \u00f6konomischen Grundsatz her kaum mehr Anlass zu Divergenzen geben, gibt es staat­liches Handeln, welches Sicherheitszwecken oder dem Schutz von Gesundheit dient. ­Diese Formen von Staatseingriffen, welche typischerweise auf die Inverkehr­setzung von neuen Produkten und\/oder Deklarations­vorschriften abzielen, bewegen sich in einem tendenziell schwieriger abzugrenzenden Spannungsfeld. Technisch gesprochen geht es in erster Linie um sogenannte asymmetrische Informationen, bei denen einzelne Marktakteure \u00fcber bessere Informationen verf\u00fcgen; sie haben damit bei Verkauf-Kauf-Entscheidungen gegen\u00fcber der Marktgegenseite einen Wissensvorsprung. Typische Konstellation ergeben sich zum Beispiel bei der Entwicklung und Inverkehrsetzung von neuen Medikamenten, bei denen Patienten vor unerw\u00fcnschten Nebenwirkungen gesch\u00fctzt werden m\u00fcssen, oder beim Lebensmittelrecht, das den Konsumenten eine angemessene Information \u00fcber die Zusammensetzung der Lebensmittel sicherstellen m\u00f6chte. <\/p>\n

Markt- und Staatsversagen gegen ­einander abw\u00e4gen<\/h2>\n


\nDie gesellschaftlichen Bereiche Gesundheit, Sicherheit und Umwelt haben aus regulatorischer Sicht einen besonderen Stellenwert, weil sie von verschiedenen \u00f6konomischen Formen des Marktversagens betroffen sein k\u00f6nnen. Typischerweise werden staatliche Regelungen in Sicherheits- oder Gesundheitsfragen mit Informationsdefiziten der Konsumenten und Arbeitnehmenden, mit Externalit\u00e4ten (z.B. L\u00e4rmschutz), aber auch mit einer Form von \u00abPaternalismus\u00bb begr\u00fcndet: Obligatorien wie die Gurtenpflicht beim Autofahren, die auch schon diskutierte Helmpflicht beim Fahrradfahren oder die stets weiter ausgebauten Reglementierung des Tabakkonsums seien n\u00f6tig, weil sich ohne staatliche Vorschriften (zu viele) Einzelne zu wenig vern\u00fcnftig \u2013 und damit entgegen ihren eigenen Interessen \u2013 verhalten k\u00f6nnten. Eng mit dieser Sichtweise verbunden ist das Argument, dass ohne staatlich auferlegtes Obligatorium das Ungl\u00fcck Einzelner zur Kostenlast der Gemeinschaft werden kann.
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\nDie wirtschaftspolitische Orientierung an Marktversagen muss auch in diesen Regulierungsbereichen mit einem wichtigen Vorbehalt relativiert werden: Nicht nur M\u00e4rkte k\u00f6nnen ungen\u00fcgend funktionieren; auch staatliche Beh\u00f6rden sind von Versagen nicht gefeit. Insbesondere darf nicht erwartet werden, dass die Politik, die Beh\u00f6rden oder Regulatoren allein hehren Regulierungszielen verpflichtet sind. Sie k\u00f6nnen auch pers\u00f6nliche Ziele und politische \u00dcberzeugungen vor Augen haben und dadurch nicht allein der verbesserten Markteffizienz verbunden sein (Rent-Seeking; Ressourcenmaximierung der B\u00fcrokratie; Principal-Agent-Problem). Man spricht in diesem Zusammenhang von Staatsversagen als Gegenst\u00fcck zum Marktversagen. Bei der Beurteilung einer Regulierungspolitik ist deshalb immer auch die Abw\u00e4gung zwischen Markt- und Staatsversagen von Bedeutung.[4]<\/a> <\/p>\n

Erkennbarer Nutzen der Regulierung<\/h2>\n


\nTrotz dieser wichtigen \u00f6konomischen Vorbehalte zeigt eine Umfrage im Auftrag der britischen Regierung,[5]<\/a> dass die Akzeptanz von Regulierungen in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit und Umwelt sowohl bei der Bev\u00f6lkerung als auch in Wirtschaftskreisen klar gegeben ist, wenn der Regulierungszweck gut nachvollziehbar ist. Dies ist typischerweise der Fall bei Themen der Lebensmittelhygiene, der Luftreinhaltepolitik oder bei der Regelung des Alkoholausschankes. Es sind Lebensbereiche, in denen die B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger in ihrem Alltag auf pers\u00f6nliche Erfahrungen zur\u00fcckgreifen k\u00f6nnen. Best\u00e4tigungen aus dem Familien- und Freundeskreis sowie aus den Medien verst\u00e4rken die anekdotische Evidenz. Diese Muster sind ebenfalls bei der Befragung von Wirtschaftsvertretern erkennbar: Diese referenzieren gem\u00e4ss der britischen Untersuchung bei der Beurteilung des Regulierungsnutzens auch auf ihre pers\u00f6nliche Erfahrung im Privatleben. Zudem sind gerade KMU-Vertreter offenbar der Meinung, dass ihnen eine Regulierung in den Bereichen Gesundheit und Umwelt zupass kommt, weil sie ihnen gegen\u00fcber Grossunternehmen so etwas wie \u00abgleich lange Spiesse\u00bb sichert. Interessanterweise geben die mit der Regulierung verbundenen Kosten in der breiteren britischen \u00d6ffentlichkeit keinen Anlass zu gr\u00f6sseren Sorgen. Auch befragte Wirtschaftsvertreter in der Schweiz beklagen in der Regel eher die administrative Last im Sinne von schwer verst\u00e4ndlichen verwaltungstechnischen Wegleitungen, Zeitverlust oder \u00abPapierkram\u00bb als geldwertige Kosten. <\/p>\n

Was ist eine \u00abgute\u00bb Regulierung?<\/h2>\n


\nAus Sicht der betroffenen Wirtschaftsakteure ist es entscheidend, ob Regulierungskosten und -nutzen in einem angemessenen Verh\u00e4ltnis zu einander stehen. Ein quantitatives Abw\u00e4gen von Kosten und Nutzen bleibt jedoch auch nach jahrzehntelanger Entwicklung von Kosten-Nutzen-Analysen schwierig.[6]<\/a> W\u00e4hrend die Sch\u00e4tzung der Kostenseite noch einigermassen zu bew\u00e4ltigen ist, bleibt die Quantifizierung des Regulierungsnutzens in der Regel schwierig \u2013 insbesondere in Bereichen, in denen man sich bei der Messung von Werten nicht auf Marktpreise abst\u00fctzen kann: Welches ist zum Beispiel der Wert der Senkung der Wahrscheinlichkeit von Nebenwirkungen eines neuen Medikamentes um 10%? Wie verh\u00e4lt es sich mit den Grenzkosten und dem Grenznutzen von zus\u00e4tzlichen Informationen auf Verpackungen? Wie lassen sich die Kosten-Nutzen-Abw\u00e4gungen der einzelnen Akteure auf eine Gesamtwirtschaft \u00fcbertragen?
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\nStatt sich auf aufw\u00e4ndige und methodologisch schwierig handhabbare Einzelanalysen abzust\u00fctzen, sind unter der \u00c4gide der OECD viele L\u00e4nder dazu \u00fcbergegangen, konzeptionelle Rahmenbedingungen einer \u00abguten Regulierung\u00bb zu formulieren. Unter dem Stichwort der Better Regulation geht es darum, der Regulierungspolitik eine Orientierungshilfe im Spannungsfeld zwischen Markt- und Staatsversagen zu geben,[7]<\/a> und den grundlegenden \u00abGewissensfragen\u00bb einer guten Regulierungspolitik nachzugehen. Auch die Regulierungsfolgeabsch\u00e4tzungen des Bundes sind dieser Philosophie verpflichtet. Beim Bund m\u00fcssen bei jeder Gesetzesvorlage mit namhaften wirtschaftlichen Auswirkungen folgende Fragen beantwortet werden: <\/p>\n