![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201310_08_Hotz_01.eps.jpg\")
<\/p>\nIn den letzten zwanzig Jahren hat der Bund zahlreiche Anstrengungen unternommen, um die Innovationsleistungen von Unternehmen und Hochschulen zu f\u00f6rdern. Die Massnahmen der Kommission f\u00fcr Technologie und Innovation (KTI) wurden im Kontext der \u00abevidenzbasierten Politik\u00bb durch eine Vielzahl von Evaluationen untersucht. Eine Auswertung der vorliegenden Studien aus dem Zeitraum von 1997 bis 2011 zeigt, dass die Massnahmen positive Effekte zu erzielen vermochten, wenn auch in unterschiedlichem Ausmass.
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Foto: KTI \/ Tom Kawara<\/p>\n
\nUnter dem Stichwort der evidenzbasierten Politik<\/i> wird heute in vielen L\u00e4ndern der Anspruch verfolgt, die Politik an empirisch fundierten Erkenntnissen auszurichten.
\nVgl. Cartwright, Hardie (2012). Der Hintergrund dieser Politik ist die Einsicht, dass die immer komplexeren politischen Problemstellungen unabh\u00e4ngige und begr\u00fcndete Expertise erfordern. Im Gegensatz zu Bewertungen auf der Basis von ideologischen Orientierungen oder materiellen Interessen soll die Politik auf empirischen Erkenntnissen beruhen. Evaluationsstudien stellen dazu eine wichtige Quelle dar.
\nVgl. Widmer, De Rocchi (2012), S. 149.Massnahmen der Innovationspolitik waren im Sinne der Rechenschaftspflicht (Accountability<\/i>) immer wieder Gegenstand von Evaluationsstudien durch unterschiedliche Mandatstr\u00e4ger. Welche Wirkungen von innovationspolitischen Massnahmen lassen sich durch diese Studien erh\u00e4rten? Diese Frage wird am Beispiel der F\u00f6rdermassnahmen der KTI und ihrem Umfeld anhand von 18 erfassten Evaluationsstudien untersucht.
<\/p>\nEs geht um den Zusatznutzen einer Massnahme<\/h2>\n
\nWirkungsanalysen sch\u00e4tzen die Auswirkungen einer staatlichen Aktivit\u00e4t, hier innovationspolitischen Interventionen, ab und bewerten diese.
\nVgl. Berwert, Zehnder (2006), S. 13; Rhomberg et al. (2006), S. 12. Um solche Wirkungen zu messen, wurde zu Beginn der 1980er-Jahre das Konzept der Additionalit\u00e4t<\/i> entwickelt, das heute in der Evaluationspraxis den State of the Art<\/i> darstellt.
\nVgl. van der Veen et al. (2012). Dabei steht der Nutzen einer \u00f6ffentlichen F\u00f6rderung im Zentrum: Inwieweit gelingt es, mit einer F\u00f6rdermassnahme einen Zusatznutzen f\u00fcr die betroffenen Akteure in der Wirtschaft und an den Hochschulen zu erzeugen, der ohne die Intervention nicht vorhanden w\u00e4re? Dabei wird zwischen drei verschiedenen Arten von Additionalit\u00e4t unterschieden: Input, Verhalten und Output (siehe Kasten 1<\/i>
<\/p>\nVerschiedene Arten der Additionalit\u00e4t<\/h3>\n
\nDie Input-Additionalit\u00e4t untersucht, inwiefern die staatlichen Massnahmen zus\u00e4tzliche Aufwendungen f\u00fcr innovative Aktivit\u00e4ten aufseiten der beteiligten Akteure bewirken. Die Frage lautet, welche Mehrinvestitionen die staatliche F&E-F\u00f6rderung bei den betroffenen Organisationen ausl\u00f6st. Im Rahmen von Innovationen betrifft dies insbesondere die finanziellen Aufwendungen f\u00fcr F&E-T\u00e4tigkeiten und das eingesetzte Humankapital. Falls diese Mehrinvestitionen nahe bei null liegen, spricht man von einem Mitnahmeeffekt, da die Akteure Geld erhalten f\u00fcr T\u00e4tigkeiten, die sie ohnehin durchgef\u00fchrt h\u00e4tten.
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\nDie staatlichen F\u00f6rdermassnahmen k\u00f6nnen aber auch breitere Effekte haben, indem sie das allgemeine Innovationsverhalten der betreffenden Akteure beeinflussen. Die Behavioural-Additionality bzw. Additionalit\u00e4t des Verhaltens umfasst Bewusstseins-, Einstellungs- und Verhaltens\u00e4nderungen aufseiten der betroffenen Organisationen, die durch die F\u00f6rdermassnahmen entstanden sind. Beispiele sind etwa der Aufbau von neuen F\u00e4higkeiten und Kenntnissen, die Entwicklung von Netzwerken und die Verbesserung der internen Organisation. Die Additionalit\u00e4t des Verhaltens ist nur schwerlich quantitativ messbar und diffuser als die Input-Additionalit\u00e4t.
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\nDie Output-Additionalit\u00e4t umfasst die Leistungen der betroffenen Organisationen, die aufgrund der staatlichen F\u00f6rderung entstanden sind. Bei Firmen stehen die kommerziellen Auswirkungen der Intervention im Zentrum, also die neuen Produkte, Prozesse und Dienstleistungen, w\u00e4hrend es bei den Hochschulen etwa um Publikationen oder Patente gehen kann, welche dank der \u00f6ffentlichen F\u00f6rderung generiert wurden. Neben den Outputs erfasst diese Art der Additionalit\u00e4t auch Outcomes und Impacts, also die mittelfristigen Wirkungen der Intervention bei den Adressaten und die langfristigen sozio\u00f6konomischen Ver\u00e4nderungen, die aufgrund der innovationspolitischen Massnahme eintreten.
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\nQuelle: Good (2006).<\/i>).Das Kernproblem bei einem Nachweis von Additionalit\u00e4t bzw. bei der Messung von\u00a0Wirkungen politischer Interventionen \u2013 nicht nur in der Innovationsf\u00f6rderung \u2013 ist die Erfassung der Differenz zwischen der Entwicklung, wie sie ohne F\u00f6rderung stattgefunden h\u00e4tte, und der effektiven Entwicklung mit F\u00f6rderung.
\nVgl. Georghiou et al. (2002), S. 85 f. Da verschiedene Ursachen f\u00fcr ein und dieselbe Ver\u00e4nderung in der effektiven Entwicklung in Frage kommen, kann diese nicht eindeutig einer bestimmten Intervention zugeordnet werden. Neben der Massnahme, deren Wirkung die Evaluation zu bestimmen versucht, existiert eine Vielzahl von weiteren Einflussfaktoren, die den Verlauf der Zielgr\u00f6sse \u2013 und damit den Ausgang der Intervention \u2013 beeinflussen. Dieses Problem ist im Innovationsbereich aufgrund der hohen Komplexit\u00e4t des Innovationsprozesses besonders akut.
\nVgl. Good (2006), S. 24 ff.
<\/p>\nInnovationsf\u00f6rderung ist weitgehend konsistent und effizient<\/h2>\n
\nDie KTI ist die wichtigste Organisation des Bundes zur Unterst\u00fctzung von angewandter F&E, von Jungunternehmen sowie des Wissens- und Technologietransfers. Sie f\u00f6rdert die Entwicklung von neuem, technikrelevantem Wissen und unterst\u00fctzt deren Umsetzung und Verbreitung. Eine Vielzahl von Evaluationsstudien haben die Wirkungen diverser Massnahmen in den letzten beiden Jahrzehnten untersucht. Deren Befunde sind im Auftrag des Staatssekretariats f\u00fcr Bildung, Forschung und Innovation (SBFI) in zwei Studien ausgewertet worden.
\nVgl. Barjak (2013); Hotz-Hart, Rohner (2013).Aufgrund einer systematischen computerunterst\u00fctzten Textanalyse der Evaluationsstudien kommt Barjak (2013)<\/i> zum Schluss, dass die Innovationsf\u00f6rderung konsistent ist und weitgehend effizient umgesetzt wird. Die Evaluationen beurteilen die Eignung der innovationspolitischen F\u00f6rdermassnahmen zur L\u00f6sung der vorab identifizierten Probleme und die Koh\u00e4renz zu anderen Massnahmen und Institutionen \u00fcberwiegend als gut. Die meisten Schwierigkeiten werden bei den Ausf\u00fchrungsbestimmungen gesehen, die F\u00f6rderziele und den vorgesehenen Zeitrahmen der F\u00f6rderung nicht immer in Einklang brachten. Auch f\u00fcr die Implementation wurden nahezu durchwegs gute Noten verteilt, wobei gr\u00f6ssere F\u00f6rdermassnahmen tendenziell etwas besser als kleine abgeschnitten haben. Einzig der Kommunikation und Koordination zwischen den im Rahmen der F\u00f6rderung involvierten Institutionen wurde bei einigen Massnahmen ein schlechtes Zeugnis ausgestellt.Barjak (2013)<\/i> stellt weiter fest, dass die Innovationsf\u00f6rderung gem\u00e4ss dem Urteil der Evaluationen in den meisten F\u00e4llen ihre technologischen Ziele erreicht hat. Abstriche gibt es bei den davon abgeleiteten wirtschaftlichen Zielen: Markteinf\u00fchrung von Innovationen, Kommerzialisierung von Projektergebnissen, St\u00e4rkung einer Branche durch neue Produkte und Gr\u00fcndungen konnte nicht immer wie vorab formuliert realisiert werden.
<\/p>\nHoher Zusatznutzen beim Verhalten<\/h2>\n
\nHotz-Hart und Rohner (2013)<\/i> haben die verschiedenen F\u00f6rdermassnahmen der KTI in vier Gruppen eingeteilt: Wissens- und Technologietransfer, Aktionsprogramme, Projektf\u00f6rderung und Unternehmertum (siehe Kasten 2<\/i>
<\/p>\nDie vier idealtypischen F\u00f6rdermassnahmen der KTI<\/h3>\n
\nAuf der Grundlage des Ziels der jeweiligen F\u00f6rdermassnahme lassen sich vier Interventionstypen der KTI unterscheiden:
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\n). Zu Auswertungszwecken wurden auf der Mikro-Ebene vier Wirkungsdimensionen unterschieden: Wissenschaft und Technologie (z.B. verbesserte wissenschaftlich-technologische F\u00e4higkeiten), Organisation (z.B. neue Kontakte und Abl\u00e4ufe), Markt (z.B. Innovationen) und Arbeit (z.B. Mitarbeiterzuwachs).Die Analyse der Additionalit\u00e4t zeigt bei allen vier Gruppen von Massnahmen Gemeinsamkeiten bez\u00fcglich des Zusatznutzens beim Verhalten (siehe Tabelle 1<\/i>). Dies gilt besonders f\u00fcr den Aufbau von Wissen und Kompetenzen, wenn auch in unterschiedlichen Bereichen. Im Rahmen der Aktionsprogramme und der Projektf\u00f6rderung gelang der Aufbau von wissenschaftlichem und technischem Wissen sowie F\u00e4higkeiten bei Hochschulen und Wirtschaftspartnern. Beim Unternehmertum wurde ein Kompetenzgewinn bez\u00fcglich Strategie und Organisation erzielt. Die Wirkung der WTT-Initiative, welche den Bekanntheitsgrad von Wissen und Technologien in der Privatwirtschaft erh\u00f6hen will, ist eher bescheiden. Abgesehen von der F\u00f6rderung des Unternehmertums bewirken alle Interventionen eine St\u00e4rkung der Kontakte zwischen Hochschulen und Industrie. Sowohl die WTT-Initiative als auch die Aktionsprogramme und die Projektf\u00f6rderung f\u00fchren zu intensiveren und stabileren Beziehungen zwischen diesen Partnern.Die Wirkungen der Initiative zum Wissens- und Technologietransfer<\/i> sind im Vergleich zu den \u00fcbrigen Interventionstypen relativ beschr\u00e4nkt. Neben den bereits erw\u00e4hnten Wirkungen werden aufseiten von Input und Output keine weiteren Effekte festgestellt. Dies h\u00e4ngt m\u00f6glicherweise damit zusammen, dass der zeitliche Abstand zwischen der jeweiligen Massnahme und deren Evaluation zu kurz war.
<\/p>\nMehr Studieng\u00e4nge und bessere Qualit\u00e4t\u00a0der Lehre<\/h2>\n
\nIm Unterschied dazu konnte sich der Interventionstyp Aktionsprogramme<\/i> besonders durch den Aufbau von Studieng\u00e4ngen und Qualit\u00e4tsverbesserungen der Lehre auszeichnen. Hintergrund bildete das politische Ziel, die wissenschaftlichen und technischen Kompetenzen der Hochschulen (v.a. Fachhochschulen und ETH) aufzubauen und die Anwendungskompetenzen der Privatwirtschaft bei neuen Technologien zu st\u00e4rken. Die ber\u00fccksichtigten Evaluationsstudien dokumentieren eindr\u00fccklich, dass dieses Ziel durch die Entwicklung von neuen Bildungsangeboten und die Verbesserung von bestehenden Kursen erreicht wurde. Es ist jedoch auch festzustellen, dass im Rahmen der Aktionsprogramme weder unmittelbare Markt-, noch Arbeits- bzw. Besch\u00e4ftigungswirkungen festgestellt wurden. Aufseiten von Input und Output wurden nur geringe Effekte (zus\u00e4tzliche finanzielle Mittel f\u00fcr Bildung, Beratung und F&E, einige Publikationen) nachgewiesen. Die vom Bund zum Teil verlangte und auch effektiv geleistete komplement\u00e4re Finanzierung der Programme durch Beitr\u00e4ge der Kantone wurde von den Evaluationsstudien wahrscheinlich aufgrund ihrer spezifischen Fragestellungen nicht beachtet. Die Aktionsprogramme d\u00fcrften also zus\u00e4tzliche Wirkungen aufweisen, die \u00fcber den Fokus der ber\u00fccksichtigten Evaluationen hinausgehen.
<\/p>\nH\u00f6here F&E-Aufwendungen in der Industrie<\/h2>\n
\nNeben vielseitigen Effekten auf der Output-Seite \u2013 wie etwa Prozessinnovationen, Umsatzsteigerungen und Patentanmeldungen \u2013 liegt das Charakteristische der KTI-Projektf\u00f6rderung<\/i> insbesondere darin, dass diese zu h\u00f6heren F&E-Aufwendungen bei den Industriepartnern f\u00fchrt. Da die KTI eine subsidi\u00e4re F\u00f6rderung betreibt und vom beteiligten Wirtschaftspartner ein Engagement von mindestens 50% der Projektkosten voraussetzt, erstaunt dieses Resultat nicht. Diese F\u00f6rderung hat also eine Additionalit\u00e4t des Inputs zur Folge, indem sie zus\u00e4tzliche F&E-Anstrengungen der teilnehmenden Unternehmen ausl\u00f6st. Die Wirkungen dieses Interventionstyps fallen demnach vor allem im Bereich von Wissenschaft und Technologie an. Die ber\u00fccksichtigten Evaluationsstudien deuten darauf hin, dass die KTI-F\u00f6rderung den Firmen erm\u00f6glicht, gr\u00f6ssere Projekte durchzuf\u00fchren und dabei ein h\u00f6heres Risiko einzugehen. Ohne KTI-Gelder werden die Projekte anwendungsorientierter ausgerichtet. M\u00f6gliche Mitnahmeeffekte werden also durch die gr\u00f6ssere Forschungstiefe aufgewogen. Die Projektf\u00f6rderung d\u00fcrfte damit ihr Ziel, die Umsetzung und Verbreitung von neuem, technikrelevantem Wissen zu verbessern, mehrheitlich erreichen.
<\/p>\nMehr Risikokapital f\u00fcr Start-ups<\/h2>\n
\nDie Wirkungen der F\u00f6rderung des Unternehmertums<\/i> sind komplement\u00e4r dazu gelagert. W\u00e4hrend bei der Verhaltens-Additionalit\u00e4t \u2013 abgesehen vom Kompetenzgewinn bez\u00fcglich Strategie und Organisation der Jungunternehmer \u2013 kaum Effekte auszumachen sind, zeigen sich aufseiten Input und Output eindeutige Wirkungen. Da die Entwicklung einer Innovation zur Marktreife ein h\u00f6chst risikoreicher- und zeitintensiver Prozess ist, stellt die Finanzierung f\u00fcr das \u00dcberleben von innovativen Jungunternehmen ein kritischer Erfolgsfaktor dar. Die ber\u00fccksichtigten Evaluationsstudien zeigen, dass es die KTI-Start-up-Unterst\u00fctzung den Unternehmen erm\u00f6glichte, mehr Venture-Kapital als vergleichbare Start-up-Projekte ohne KTI-Hilfe zu akquirieren, was eine Additionalit\u00e4t des Inputs belegt. Zus\u00e4tzlich k\u00f6nnen die gef\u00f6rderten Jungunternehmen eher am Markt bestehen, haben bessere \u00dcberlebenschancen und verzeichnen einen st\u00e4rkeren Mitarbeiterzuwachs als vergleichbare Firmen ohne KTI-F\u00f6rderung. Diese Wirkungen auf der Output-Seite deuten darauf hin, dass die KTI ihr Ziel erreicht, innovative Jungunternehmen bei der Umsetzung von neuen Technologien am Markt zu f\u00f6rdern. Beachtlich ist dabei besonders, dass es durch den gew\u00e4hlten Ansatz gelingt, ohne direkte finanzielle F\u00f6rderung Additionalit\u00e4ten sowohl beim Verhalten als auch aufseiten Input und Output zu erzeugen. Entsprechende Wirkungen sind auf den Ebenen Markt, Organisation und Arbeit festzustellen.
<\/p>\nNur sehr begrenzte Objektivierung durch Evaluationsstudien<\/h2>\n
\nGem\u00e4ss dem Ansatz evidenzbasierter Politik soll \u00fcber Interventionen anhand von empirisch gesicherten Erkenntnissen entschieden werden \u2013 im Gegensatz zu deren Wahl aufgrund von ideologischen Orientierungen oder materiellen Interessen. Auch wenn die hehre Absicht anzuerkennen ist, zeigen die untersuchten Studien, dass einer evidenzbasierten Innovationspolitik deutliche Grenzen gesetzt sind. Dies h\u00e4ngt haupts\u00e4chlich mit der mangelnden Robustheit von Resultaten aus Evaluationsstudien zusammen. Evaluationen im Innovationsbereich m\u00fcssen den Umstand ber\u00fccksichtigen, dass die eindeutige Messung von Effekten schwierig ist, da verschiedene Ursachen f\u00fcr eine bestimmte Wirkung verantwortlich sind, wobei viele von der Intervention nicht beeinflussbar sind. Das Problem versch\u00e4rft sich zus\u00e4tzlich, wenn mittel- und l\u00e4ngerfristig angelegte Effekte (Impacts<\/i> und Outcomes<\/i>) bestimmt werden sollen, also die sozio\u00f6konomischen Ver\u00e4nderungen, die aufgrund der Innovationsf\u00f6rdermassnahme stattfinden. Den genauen Nutzen einer innovationspolitischen Massnahme zu beziffern, ist also schwierig, und erhobene Kennzahlen sind mit Vorsicht zu interpretieren. Evaluationsstudien k\u00f6nnen die Objektivierung der Debatte somit nur beschr\u00e4nkt unterst\u00fctzen.
<\/p>\nAnzustreben ist eine durch Evidenz beeinflusste Politik<\/h2>\n
\nIn den meisten F\u00e4llen gibt es keine objektiv richtige, also durch Evidenz vollst\u00e4ndig begr\u00fcndbare oder ableitbare Politik. Letztlich sind viele politische Massnahmen zwingend mit einem Entscheid \u00fcber ein Werturteil verbunden und damit materiellen Interessen und\/oder parteipolitischen Orientierungen unterworfen. Wissenschaftliche Evidenz ist differenziert zu betrachten. Sie sollte im politischen Entscheidungsprozess einen wichtigen Stellenwert einnehmen, kann normative Entscheide jedoch oft nur unterst\u00fctzen, aber nicht ersetzen. Realistischerweise ist eine evidenzbasierte Politik im urspr\u00fcnglichen Sinne kaum m\u00f6glich; anzustreben ist vielmehr eine durch Evidenz beeinflusste<\/i> Politik.
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\nTabelle 1: \u00abErh\u00e4rtete Wirkungen der vier untersuchten Interventionstypen der Innovationsf\u00f6rderung\u00bb
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\nKasten 1: Verschiedene Arten der Additionalit\u00e4t
<\/p>\nVerschiedene Arten der Additionalit\u00e4t<\/h3>\n
\nDie Input-Additionalit\u00e4t untersucht, inwiefern die staatlichen Massnahmen zus\u00e4tzliche Aufwendungen f\u00fcr innovative Aktivit\u00e4ten aufseiten der beteiligten Akteure bewirken. Die Frage lautet, welche Mehrinvestitionen die staatliche F&E-F\u00f6rderung bei den betroffenen Organisationen ausl\u00f6st. Im Rahmen von Innovationen betrifft dies insbesondere die finanziellen Aufwendungen f\u00fcr F&E-T\u00e4tigkeiten und das eingesetzte Humankapital. Falls diese Mehrinvestitionen nahe bei null liegen, spricht man von einem Mitnahmeeffekt, da die Akteure Geld erhalten f\u00fcr T\u00e4tigkeiten, die sie ohnehin durchgef\u00fchrt h\u00e4tten.
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\nDie staatlichen F\u00f6rdermassnahmen k\u00f6nnen aber auch breitere Effekte haben, indem sie das allgemeine Innovationsverhalten der betreffenden Akteure beeinflussen. Die Behavioural-Additionality bzw. Additionalit\u00e4t des Verhaltens umfasst Bewusstseins-, Einstellungs- und Verhaltens\u00e4nderungen aufseiten der betroffenen Organisationen, die durch die F\u00f6rdermassnahmen entstanden sind. Beispiele sind etwa der Aufbau von neuen F\u00e4higkeiten und Kenntnissen, die Entwicklung von Netzwerken und die Verbesserung der internen Organisation. Die Additionalit\u00e4t des Verhaltens ist nur schwerlich quantitativ messbar und diffuser als die Input-Additionalit\u00e4t.
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\nDie Output-Additionalit\u00e4t umfasst die Leistungen der betroffenen Organisationen, die aufgrund der staatlichen F\u00f6rderung entstanden sind. Bei Firmen stehen die kommerziellen Auswirkungen der Intervention im Zentrum, also die neuen Produkte, Prozesse und Dienstleistungen, w\u00e4hrend es bei den Hochschulen etwa um Publikationen oder Patente gehen kann, welche dank der \u00f6ffentlichen F\u00f6rderung generiert wurden. Neben den Outputs erfasst diese Art der Additionalit\u00e4t auch Outcomes und Impacts, also die mittelfristigen Wirkungen der Intervention bei den Adressaten und die langfristigen sozio\u00f6konomischen Ver\u00e4nderungen, die aufgrund der innovationspolitischen Massnahme eintreten.
\n
\nQuelle: Good (2006).
\nKasten 2: Die vier idealtypischen F\u00f6rdermassnahmen der KTI
<\/p>\n
\nAuf der Grundlage des Ziels der jeweiligen F\u00f6rdermassnahme lassen sich vier Interventionstypen der KTI unterscheiden:
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\nKasten 3: Literatur
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