{"id":118774,"date":"2013-07-01T12:00:00","date_gmt":"2013-07-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2013\/07\/pletscher-4\/"},"modified":"2023-08-23T23:23:37","modified_gmt":"2023-08-23T21:23:37","slug":"pletscher-3","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2013\/07\/pletscher-3\/","title":{"rendered":"Der Fussabdruck des Staates im Markt"},"content":{"rendered":"<p>Die \u00f6ffentliche Hand ist in &shy;vielf\u00e4ltiger Weise wirtschaftlich aktiv, und ihre T\u00e4tigkeit &shy;beeinflusst die wirtschaftlichen Handlungen. Der nachfolgend dargelegte \u00abStaatsabdruck\u00bb soll als ordnungspolitischer &shy;Kompass\u00a0die Auswirkungen dieser\u00a0Aktivit\u00e4ten abbilden und &shy;aufzeigen, wie stark die einzelnen Wirtschaftssektoren vom Staat gepr\u00e4gt sind. Anhand von sechs Dimensionen wird ein wett&shy;bewerblicher Fussabdruck des Staates im Markt erstellt.&#13;<br \/>\nDieser Text beruht auf den Arbeiten der Arbeitsgruppe \u00abStaat und Wettbewerb\u00bb von Economiesuisse. Die Arbeit wurde von Prof. Reto F\u00f6llmi (Universit\u00e4t St. Gallen) und Prof. Rudolf Minsch (HTW Chur und Chef\u00f6konom von Economiesuisse) fachlich kritisch begleitet. Der Autor dankt Katharina Jaik f\u00fcr die Unterst\u00fctzung. <img fetchpriority=\"high\" decoding=\"async\" class=\"article_rect\" src=\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201307_14_Pletscher_01.eps.jpg\" alt=\"\" width=\"370\" height=\"247\" \/>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nNach einer liberalen \u00dcberzeugung f\u00fchrt staatliches Handeln nur zu dauerhaftem Wohlstand, wenn es sich an Freiheit, Selbstbestimmung und wirtschaftlicher Eigenverantwortung orientiert. Das gleiche Bild pr\u00e4gt die internationale Diskussion, insbesondere in der OECD unter dem Stichwort der Wettbewerbsneutralit\u00e4t (<i>Competitive Neutrality).<\/i>&#13;<br \/>\nVgl. OECD (2012): Competitive Neutrality \u2013 Maintaining a level playing field between public and private business, Paris, 30. August. Ein \u00dcberblick befindet sich auf &amp;gt;<a href=\"http:\/\/www.oecd.org\/daf\/ca\/achievingcompetitiveneutrality.htm\">http:\/\/www.oecd.org\/daf\/ca\/achievingcompetitiveneutrality.htm<\/a> In verschiedenen L\u00e4ndern sind zur Thematik Studien erschienen.&#13;<br \/>\nVgl. zum Beispiel: Serco Institute (2006): A fair field and no favours. Die Zielsetzungen solcher Arbeiten liegen darin, eine Verbesserung der Produktions- und Verteilungseffizienz \u2028in der Volkswirtschaft zu erreichen. Wenn Akteure bevorzugt oder benachteiligt werden, erbringen nicht mehr diejenigen die wirtschaftlichen Leistungen, welche dies am leistungsf\u00e4higsten tun k\u00f6nnen. Gerade staatliche Aktivit\u00e4ten k\u00f6nnen Vor- oder Nachteile f\u00fcr Partikularinteressen zu Lasten der Allgemeinheit zur Folge haben. In diesem Sinne \u2028ist \u00abWettbewerbsneutralit\u00e4t\u00bb nicht nur \u00f6ko&shy;nomisch, sondern auch staatspolitisch geboten.&#13;<\/p>\n<h2>Ein ordnungspolitischer Kompass fehlt<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nTrotz einer liberalen Tradition und einer Verankerung der Wirtschaftsfreiheit in der Bundesverfassung wird die Diskussion in der Schweiz defensiv und wenig systematisch gef\u00fchrt.&#13;<br \/>\nHinzuweisen ist aber immerhin auf die Publikationen von Avenir Suisse, insbesondere: Urs Meister et.al. (2012): Mehr Markt f\u00fcr den Service Public. So zeugt zum Beispiel der Entscheid des Bundesgerichtes zur Glarner Sachversicherung&#13;<br \/>\n2C 485\/2010 von einer geringen Sensibilisierung f\u00fcr die Problematik einer ausufernden staatlichen Aktivit\u00e4t in wirtschaftlichen Belangen. Dies hat im Parlament j\u00fcngst zu verschiedenen Vorst\u00f6ssen gef\u00fchrt.&#13;<br \/>\nPostulat FDP 12.4172: F\u00fcr eine freie Wirtschaftsordnung. Gegen Wettbewerbsverzerrung durch Staatsunternehmen; Interpellation Hutter 12.3687: Aufrechterhaltung der liberalen Wettbewerbsordnung. Wenn staatliche Aktivit\u00e4ten in Frage gestellt werden, wird oft gleich eine Gef\u00e4hrdung des Service public bef\u00fcrchtet.&#13;<br \/>\nMit einer Volksinitiative \u00abPro Service public\u00bb sollen die Leistungen gar in der Verfassung verankert werden (<a href=\"http:\/\/www.proservicepublic.ch\">http:\/\/www.proservicepublic.ch<\/a>)Die staatliche Pr\u00e4senz in den verschiedenen Wirtschaftssektoren sowie die Entwicklung \u00fcber die Zeit wurden in bisherigen Studien kaum untersucht.&#13;<br \/>\nDer Bundesrat lehnt es in seiner Stellungnahme vom 8.3.2012 zum Postulat der FDP-Fraktion 12.4172 wegen \u00abpolitischer Aussichtslosigkeit\u00bb ab, einen Bericht in diesem Bereich zu erstellen. Der hier pr\u00e4sentierte Staatsabdruck soll diese L\u00fccke schliessen und einen Orientierungsrahmen im Sinne eines ordnungspolitischen Kompasses schaffen. Der Staatsabdruck bildet den Ist-Zustand in den einzelnen Wirtschaftssektoren mit Fokus auf den Wettbewerbszustand ab, ohne eine Wertung vorzunehmen. Es geht darum, die Pr\u00e4senz des Staates \u2013 Bund, Kantone, Gemeinden, staatlich dominierte Unternehmen \u2013 in den einzelnen Wirtschaftsbereichen aufzuzeigen und darzulegen, wie weit den entsprechenden Markt pr\u00e4gt. Die Analyse kann auch die Entwicklung innerhalb der Sektoren \u00fcber die Zeit darstellen. Ziel ist es aufzuzeigen, wie intensiv und in welcher Art der Staat insgesamt in einem Wirtschaftssektor pr\u00e4sent ist.&#13;<\/p>\n<h2>Liberale Grunds\u00e4tze als Basis<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nAusgangspunkt f\u00fcr den Staatsabdruck sind sieben liberale Leits\u00e4tze:&#13;<\/p>\n<ul>&#13;<\/p>\n<li>Staatliches Wirken soll nur subsidi\u00e4r erfolgen, wo private Angebote nicht gen\u00fcgen.<\/li>\n<p>&#13;<\/p>\n<li>In Wirtschaftsaktivit\u00e4ten hat der Wettbewerb ein klares Primat.<\/li>\n<p>&#13;<\/p>\n<li>Staatliches Handeln soll den Wettbewerb m\u00f6glichst wenig verzerren.<\/li>\n<p>&#13;<\/p>\n<li>Marktversagen kann eine Begr\u00fcndung f\u00fcr Eingriffe darstellen, muss aber nach objektiven \u00f6konomischen Kriterien stets kritisch hinterfragt werden.<\/li>\n<p>&#13;<\/p>\n<li>\u00dcber die Eingriffe, Einflussnahmen, Bedingungen und Finanzstr\u00f6me muss volle Transparenz herrschen.<\/li>\n<p>&#13;<\/p>\n<li>Staatliche Eingriffe und Angebote sollen die private Entwicklung nicht behindern. Vielmehr sind aktiv Freir\u00e4ume f\u00fcr private Akteure zu schaffen.<\/li>\n<p>&#13;<\/p>\n<li>Im Sinne einer guten Governance m\u00fcssen Regulierung, \u00dcberwachung und wirtschaftliche T\u00e4tigkeit klar getrennt und die Kumulation von Aufgaben abgeschafft werden.<\/li>\n<p>&#13;\n<\/ul>\n<p>&#13;<br \/>\nIn <i>Grafik 1<\/i> werden diese Leits\u00e4tze in den Dimensionen (staatliche) Beteiligung, Regulierung, (staatliche) Beihilfen, Rechtfertigung, Governance und Verdr\u00e4ngung Privater abgebildet. Auf diesen Dimensionen werden die Staatseingriffe nach einer Skala zwischen 1 und 10 bewertet. Das Spinnendiagramm zeigt den Fussabdruck des Staates optisch auf. Je h\u00f6her der Wert ausf\u00e4llt, umso intensiver ist der Staat im Markt pr\u00e4sent. Die resultierende Fl\u00e4che bildet die Pr\u00e4senz des Staates ab. Der abdruck kann aber auch numerisch dargestellt werden: Je h\u00f6her der resultierende Wert, desto schlechter ist die \u2028Wettbewerbssituation im betreffenden Wirtschaftssektor insgesamt zu bewerten. Massnahmen und konkrete Aktionen sind nicht Teil des Staatsabdruckes, sondern in einem zweiten Schritt Sache der politischen Entscheidungstr\u00e4ger.&#13;<\/p>\n<h2>Verl\u00e4ssliche Aussagen \u00fcber die &shy;zeitliche\u00a0Entwicklung<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDie Bewertung in den einzelnen Dimen&shy;sionen erfolgt naturgem\u00e4ss subjektiv, auch wenn festgelegte Bewertungsskalen willk\u00fcrlichen Einsch\u00e4tzungen entgegenwirken. Der Staatsabdruck ist daher eine Grobeinsch\u00e4tzung. Er kann keine exakte Abbildung der Realit\u00e4t liefern, genauso wenig wie beispielsweise die Wettbewerbssituation zwischen privaten Akteuren einzig und allein aufgrund der Marktkonzentration beurteilt werden darf.&#13;<br \/>\nDennoch wird etwa der Herfindahl-Index in der Wettbewerbsanalyse h\u00e4ufig als eines der Beurteilungselemente neben anderen verwendet. Diese subjektiven Elemente verhindern einen absoluten Vergleich zwischen den Sektoren und absolute Aussagen \u00fcber den \u00abrichtigen\u00bb Wert. Immerhin sind die Aussagen verl\u00e4sslich, wenn sie denselben Sektor \u00fcber verschiedene Zeiteinheiten oder die Auswirkungen beabsichtigter Massnahmen vergleichen. Dann kann die Entwicklung aussa&shy;gekr\u00e4ftig aufgezeigt werden. Auf eine Gewichtung der Dimensionen wird in diesem Modell verzichtet.&#13;<br \/>\nMan k\u00f6nnte etwa die Frage stellen, ob \u00c4nderungen in der Governance den Wettbewerb wirklich gleich stark beeinflussen wie Beihilfen. Das Abbild und die Stimulierung der Diskussion stehen im Vordergrund. Eine spezifische Gewichtung und Beurteilung ist hingegen bei allf\u00e4lligen Massnahmen vorzunehmen. Die Analyse betrachtet nicht M\u00e4rkte im Sinne des Wettbewerbsrechts, sondern statistische Sektoren, deren Einteilung \u00fcber die Zeit konstant bleibt. Die Sektoren k\u00f6nnen nach Bedarf pr\u00e4ziser eingegrenzt werden oder auch gr\u00f6ssere Bereiche umfassen. Obwohl bei den Skalen ein gewisser Ermessensspielraum besteht, ist eine Zuordnung f\u00fcr den Handlungsbedarf m\u00f6glich und ein Trend bei einem Vergleich \u00fcber die Zeit feststellbar. Dank der Nutzung der international angewandten Noga-Klassifizierung w\u00e4ren auch l\u00e4nder\u00fcbergreifende Vergleiche \u2013 mindestens in Europa \u2013 m\u00f6glich.&#13;<\/p>\n<h2>Ordnungspolitisch orientierte &shy;Beurteilungsdimensionen<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nAusgangspunkt f\u00fcr die Beurteilungsdimensionen sind die angef\u00fchrten ordnungspolitischen Leits\u00e4tze. Im Einzelnen geht es um folgende Aspekte:&#13;<br \/>\nDie konkrete Bewertung ergibt sich aus den vorgegebenen Bewertungstabellen. Diese sind abrufbar unter <a href=\"http:\/\/www.economiesuisse.ch\">http:\/\/www.economiesuisse.ch<\/a>, Themen, Wettbewerb, Wettbewerbsverzerrung durch den Staat, siehe Tabelle unten rechts.&#13;<\/p>\n<h2>Staatliche Beteiligung<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDiese Dimension zeigt, in welchem Umfang der Staat die wirtschaftlichen Akteure im ausgew\u00e4hlten Wirtschaftssektor finanziell oder durch Einfluss auf die Entscheide der Akteure beherrscht. Einer (Kapital-)Beteiligung gleichgestellt wird die staatlich festgelegte Finanzierung des laufenden Budgets&#13;<br \/>\nAuch etwa durch staatlich festgelegte Zwangsgeb\u00fchren wie bei Radio und TV. eines oder mehrerer wirtschaftlich aktiver Einheiten. Gleiches gilt f\u00fcr die Einflussnahme mit Sperrminorit\u00e4ten oder der Delegation von Vertretern in die Entscheidorgane der operationellen Akteure. Der h\u00f6chste Wert ist gegeben, wenn die Aktivit\u00e4ten integral von Einheiten der staatlichen Administration erbracht werden. Bei der tiefsten Bewertung bestehen keinerlei staatliche Beteiligungen oder Finanzanlagen zu Marktkonditionen und ohne Einflussnahme.&#13;<\/p>\n<h2>Regulierungsdichte (wettbewerbs&shy;beeinflussende gesetzliche Vorschriften)<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nGenerell umfasst diese Dimension alle Regelungen, die zu Wettbewerbsbeschr\u00e4nkungen oder gar -verzerrungen f\u00fchren, ausser Wettbewerbsverzerrungen durch finan&shy;zielle Anreize. Beispiele sind ungleiche Vorschriften zu Aufsichtssystem, Rechnungslegung, Kapitalis&shy;ierung, selektive Verbote oder Zulassungsvorschriften. Erfasst wird auch die Regulierungsdichte insgesamt, welche die Innovation \u2013 gemessen an der M\u00f6glichkeit, neue Produkte oder Dienstleistungen anzubieten \u2013 beeinflusst. Ebenfalls bewertet werden Aktivit\u00e4ten, welche nur mit Bewilligungen und staatlicher Aufsicht m\u00f6glich sind. Entscheidend ist, wie frei private Akteure in der Gestaltung ihrer Angebote sind. Die Rechtfertigungen f\u00fcr solche Regelungen &shy;werden hingegen an anderer Stelle ber\u00fccksichtigt. Beim tiefsten Wert liegen weder Beeintr\u00e4chtigungen, Einschr\u00e4nkungen, Bevorzugungen noch Bewilligungsvoraussetzungen oder staatliche Aufsicht vor. Wenn Angebote nur aufgrund einer staatlichen Bewilligung, zu staatlich festgelegten Bedingungen und unter staatlicher Aufsicht erbracht werden k\u00f6nnen, wird der h\u00f6chste Wert eingesetzt.&#13;<\/p>\n<h2>Staatliche Beihilfen<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nZu dieser Kategorie geh\u00f6ren alle Arten von direkten und indirekten Zuwendungen des Staates mit einem geldwerten Vorteil (z.B. Subventionen, Steuervorteile, Garan&shy;tien sowie s\u00e4mtliche Zuwendungen und Vorteile ohne Erbringung einer entsprechenden Gegenleistung). Besonders erfasst werden Zuwendungen wie die (Staats-)Garantie, die eine selektive Wirkung haben, indem einzelne Unternehmen oder ganze Sektoren im Vergleich zu anderen Unternehmen oder Sektoren profitieren. Die Selektivit\u00e4t der Zuwendung bewirkt die Wettbewerbsverzerrung. Erfasst werden nicht nur asymmetrische Leistungen, bei denen zwar eine Leistung des Beihilfeempf\u00e4ngers erbracht wird, jedoch der Gegenwert nicht im Verh\u00e4ltnis zur empfangen Leistung steht. Auch die regelm\u00e4ssige Abnahme von Leistungen Privater durch den Staat in einem erheblichen Ausmass z\u00e4hlen zu dieser Dimension. Der h\u00f6chste Wert liegt vor, wenn der Staat das gesamte Sektorvolumen direkt oder indirekt finanziert.&#13;<\/p>\n<h2>Rechtfertigung<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nStaatliche Eingriffe in den Wettbewerb lassen sich durch \u00f6konomische oder allgemein anerkannte, \u00fcbergeordnete Prinzipien begr\u00fcnden und rechtfertigen. Hier geht es um die \u00f6konomische Bewertung der Rechtfertigung des staatlichen Eingriffs (bei Vorliegen von Netzwerkeffekten, Externalit\u00e4ten, meritorischer G\u00fcter etc.). Dazu geh\u00f6rt etwa die Korrektur von Ungleichgewichten (z.B. im Konsumentenschutz und bei Informa&shy;tionsasymmetrien) oder von Marktfehlern oder -versagen. Gewisse staatliche Eingriffe in das Marktgeschehen k\u00f6nnen zudem notwendig sein, um den Wettbewerb in einem Sektor \u00fcberhaupt entstehen zu lassen oder um ihn zu sichern. Der h\u00f6chste Wert liegt vor, wenn Regulierung partikul\u00e4r orientiert und politisch motiviert ist. Keine Verzerrung liegt vor, wenn es um eine staatliche Kernaufgabe \u2013 wie Sicherheit im \u00f6ffentlichen Raum \u2013 oder um \u00f6ffentliche G\u00fcter geht.&#13;<\/p>\n<h2>Governance<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nBesonders stark wirken sich Eingriffe aus, wenn sie auf verschiedenen Ebenen gleichzeitig erfolgen. Dies ist der Fall, wenn die \u2028Regelsetzung, deren \u00dcberwachung und die \u2028Aktivit\u00e4t durch die gleiche Stelle oder verbundene Stellen erfolgen.&#13;<br \/>\nEin Beispiel ist etwa das Gesundheitswesen: die Kantone erarbeiten die Spitalplanung und bieten die Leistungen auch mit ihren eigenen Spit\u00e4lern an. Eine objektive Beurteilung wird erschwert, und die Akteure gehen \u2013 oft stillschweigend \u2013 von einem \u2028<i>Biased Judgement<\/i> aus. Klare, \u00f6ffentlich zug\u00e4ngliche Regeln verringern die negativen Auswirkungen staatlicher Eingriffe in den Wettbewerb; umgekehrt verst\u00e4rkt sie deren Fehlen. Die Governance beschreibt, inwieweit die Auswirkungen des staatlichen Eingriffs beispielsweise durch Schaffung von Transparenz oder Gew\u00e4hrleistung von <i>Checks and Balances<\/i> minimiert worden sind. Der tiefste Wert liegt vor, wenn alle Elemente getrennt und Finanzfl\u00fcsse v\u00f6llig offengelegt sind, eine von den politischen Beh\u00f6rden unabh\u00e4ngige Aufsicht besteht und die Eingriffe regelm\u00e4ssig nach objektiven Kriterien \u00fcberpr\u00fcft werden.&#13;<\/p>\n<h2>Verdr\u00e4ngung Private<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nDie private Entwicklung und die marktwirtschaftliche Ordnung erbringen grunds\u00e4tzlich langfristig die besten volkswirtschaftlichen Leistungen.&#13;<br \/>\nMarktfehler\/Marktversagen werden unter Rechtfertigungen erfasst. Entsprechend soll dieser Spielraum gezielt und aktiv vergr\u00f6ssert werden. Diese Dimension zeigt, inwieweit der Gestaltungsspielraum f\u00fcr die private Initiative im Rahmen der Umsetzung der Gesetze erweitert werden kann. Umgekehrt sollen sich staatliche Aktivit\u00e4ten nach der Beurteilung dieses Aspektes nicht in bisher private Dom\u00e4nen ausdehnen, da sonst ein Verdr\u00e4ngungseffekt des wettbewerblich orientierten Sektors entstehen kann.&#13;<br \/>\nVgl. auch die Festlegung der Grunds\u00e4tze der Wirtschaftsordnung in Art. 94 BV, insbesondere Abs, 2 und 4. Der tiefste Wert wird erreicht, wenn durch Ausschreibungen mit Leistungsauftr\u00e4gen, Aufteilung von Einzelaufgaben oder \u00e4hnliche Massnahmen bisher staatliche Aktivit\u00e4ten systematisch auf Private \u00fcbertragen werden. Wenn es nur staatliche Akteure gibt und durch deren Marktposition kein Spielraum f\u00fcr Private besteht, gilt der h\u00f6chste Wert.&#13;<\/p>\n<h2>Ausblick: Vergr\u00f6sserung des staatlichen Fussabdruckes verhindern<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nEconomiesuisse nutzt diese Methodik im Rahmen einer Studie zum Verh\u00e4ltnis von Aktivit\u00e4ten der \u00f6ffentlichen Hand und Wettbewerb. F\u00fcr die Wirtschaftspolitik m\u00fcssen aus liberaler Sicht Massnahmen im Vordergrund stehen, die vorab eine Vergr\u00f6sserung des \u00abstaatlichen Fussabdruckes\u00bb verhindern. Das kann etwa mit einer Darstellung der Auswirkungen von geplanten Aktivit\u00e4ten auf den Indikator verbunden mit institutionellen Bremsen geschehen (zum Beispiel minimale Beschluss-Quoren, Befristungen). In zweiter Priorit\u00e4t sind Verbesserungen bei bestehenden Strukturen anzugehen, vorab in Bereichen mit einer hohen Verzerrung und grosser volkswirtschaftlicher Bedeutung. Eine Wiederholung der Bewertungen erlaubt es, die Entwicklungen \u00fcber die Zeit zu verfolgen und untereinander zu vergleichen.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGrafik 1: \u00abStaatsabdruck des Bereichs Brandversicherung\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nTabelle 1: \u00abBeispiel einer Bewertungstabelle: Staatliche Beteiligung\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Die \u00f6ffentliche Hand ist in &shy;vielf\u00e4ltiger Weise wirtschaftlich aktiv, und ihre T\u00e4tigkeit &shy;beeinflusst die wirtschaftlichen Handlungen. Der nachfolgend dargelegte \u00abStaatsabdruck\u00bb soll als ordnungspolitischer &shy;Kompass\u00a0die Auswirkungen dieser\u00a0Aktivit\u00e4ten abbilden und &shy;aufzeigen, wie stark die einzelnen Wirtschaftssektoren vom Staat gepr\u00e4gt sind. 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