Die von Volk und St\u00e4nden am 11. M\u00e4rz 2012 angenommene Volksinitiative \u00abSchluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen\u00bb wird die Rahmenbedingungen f\u00fcr die wirtschaftliche Entwicklung in den von der Initiative haupts\u00e4chlich betroffenen Regionen im Alpenraum ver\u00e4ndern. Zwei im Auftrag des Staatssekretariats f\u00fcr Wirtschaft (Seco) durchgef\u00fchrte Analysen zeigen, dass die Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative entscheidend von der Umsetzung der Initiative abh\u00e4ngig sind. Ausgehend von den Grunds\u00e4tzen der Verordnung \u00fcber Zweitwohnungen ist keine nennenswerte Ver\u00e4nderung der touristischen Nachfrage zu erwarten. Allerdings d\u00fcrfte sich die Struktur der Tourismusnachfrage tendenziell zugunsten der bewirtschafteten Beherbergungsformen ver\u00e4ndern.
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\nMit der Verordnung \u00fcber Zweitwohnungen vom 22. August 2012 gibt der Bundesrat die Stossrichtung der Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative vor. Unter der Leitung des Eidgen\u00f6ssischen Departements f\u00fcr Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Uvek) wird zurzeit das Ausf\u00fchrungsgesetz ausgearbeitet, welches voraussichtlich im Zeitraum 2014\/15 im Parlament beraten wird. Parallel zum Gesetzgebungsprozess hat das Seco anhand von zwei Gutachten die Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative untersucht. Mit den beiden Gutachten werden die Forderungen des Postulats Vogler (12.3371 vom 3. Mai 2012) und des Postulats Fournier (12.3467 vom 11. Juni 2012) erf\u00fcllt, welche den Bundesrat beauftragen, die Folgen der Initiative auf die davon betroffenen regionalen Wirtschaften zu untersuchen:
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\nDa die Kantone in besonderem Mass von der Zweitwohnungsinitiative betroffen sind, wurden sie vom Seco regelm\u00e4ssig zu den Ergebnissen der Wirkungsanalysen konsultiert. Die Konsultation erfolgte im Rahmen der im April 2012 vom Seco und der Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz (VDK) eingesetzten Arbeitsgruppe f\u00fcr ein Mehrjahresprogramm Regionalpolitik 2016-2023.Der Fokus dieses Artikels liegt auf den Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative f\u00fcr den Tourismus im Schweizer Alpenraum, wobei die Ergebnisse der Wirkungsanalysen von BAK Basel sowie von BHP Hanser und Partner wiedergegeben werden.
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\nDie Verordnung \u00fcber Zweitwohnungen nennt die Gemeinden, in denen der Anteil der Zweitwohnungen am Wohnungsbestand mehr als 20% betr\u00e4gt und der Neubau von Zweitwohnungen nicht mehr m\u00f6glich ist. Wie Grafik 1<\/i> zeigt, ist der Grossteil der Gemeinden im Alpenraum von der Zweitwohnungsinitiative betroffen. Der Bau und die Nutzung von Zweitwohnungen sind ein wesentlicher Wirtschaftsfaktor f\u00fcr den Alpenraum. Gem\u00e4ss BAK Basel<\/i> betrug die Anzahl Zweitwohnungen im Alpenraum im Jahr 2010 315\u2009000; 247\u2009000 davon befanden sich in den von der Zweitwohnungsinitiative betroffenen Gemeinden des Alpenraums. Zwischen 2000 und 2010 sind im Alpenraum j\u00e4hrlich sch\u00e4tzungsweise rund 4000 Zweitwohnungen neu erstellt worden. Das dadurch ausgel\u00f6ste Investitionsvolumen belief sich auf durchschnittlich 1,9 Mrd. Franken pro Jahr, was rund 14% der gesamten Bauausgaben im Alpenraum entspricht. Das Investitionsvolumen in den Zweitwohnungsneubau der betroffenen Gemeinden entspricht 9,3% der gesamten Bauausgaben im Alpenraum. BAK Basel sch\u00e4tzt, dass mit Investitionen in und mit der Nutzung von Zweitwohnungen im Alpenraum im Jahr 2010 insgesamt rund 8 Mrd. Franken umgesetzt und eine Wertsch\u00f6pfung von 6,4 Mrd. Franken (6,1% des Totals) generiert worden sind. Zudem sind von den Zweitwohnungen im Alpenraum rund 75\u2009000 Arbeitspl\u00e4tze abh\u00e4ngig (7,2% des Totals).
<\/p>\nAuswirkungen der Initiative auf die Wirtschaftsentwicklung<\/h2>\n
\nAufgrund der nach wie vor bestehenden Unsicherheiten bez\u00fcglich der Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative werden deren Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung im Schweizer Alpenraum in Form von Szenarien (Top-Down-Ansatz) ermittelt. Im Ankerszenario wird die langfristige wirtschaftliche Entwicklung im Alpenraum unter der Annahme prognostiziert, dass es die Zweitwohnungsinitiative nie gegeben h\u00e4tte. Im Basisszenario wird von einer Umsetzung der Initiative gem\u00e4ss der Verordnung \u00fcber Zweitwohnungen ausgegangen. \u2028In Abh\u00e4ngigkeit der m\u00f6glichen Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative werden zudem ein mildes, ein strenges sowie ein extremes Szenario gerechnet. F\u00fcr jedes Szenario werden \u2013 neben der Regulierung \u2013 auch die Reaktionen der Wirtschaftsakteure (Spillover-Effekte) auf die ver\u00e4nderten Rahmenbedingungen ber\u00fccksichtigt. BAK Basel erwartet im Basisszenario, dass sich die Zweitwohnungsinitiative nach Vorholeffekten im Jahr 2013 ab 2014 negativ auf die wirtschaftliche Entwicklung in den betroffenen Regionen auswirken wird. Bis 2015 d\u00fcrfte die Zahl der Erwerbst\u00e4tigen im Basisszenario im Vergleich zum Ankerszenario um 8600 (0,8% des Totals) und das BIP um 0,7% zur\u00fcckgehen. Im Anschluss wird im Basisszenario jedoch wieder mit einer Ann\u00e4herung an den Wachstumspfad des Ankerszenarios und ab 2023 mit einem parallelen Verlauf auf einem tieferen Niveau gerechnet. Im Jahr 2025 d\u00fcrfte die Differenz zwischen den beiden Szenarien bei der Zahl der Erwerbst\u00e4tigen 4800 und beim BIP 0,4% betragen.Betroffen d\u00fcrfte in erster Linie die Baubranche sein. BAK Basel erwartet, dass die Bauinvestitionen im Basisszenario im Alpenraum im Jahr 2015 um rund 1 Mrd. Franken (5,6% des Totals) tiefer liegen werden als im Ankerszenario. Vom R\u00fcckgang der Zahl der Erwerbst\u00e4tigen d\u00fcrfte deshalb prim\u00e4r die Baubranche betroffen sein: Rund 55% des gesamten erwarteten R\u00fcckgangs der Zahl der Erwerbst\u00e4tigen bis 2015 wird in der Baubranche erfolgen.Wie Grafik 2<\/i> zeigt, d\u00fcrfte die Zahl der Erwerbst\u00e4tigen gem\u00e4ss den Szenariosch\u00e4tzungen von BAK Basel im Jahr 2025 zwischen 1600 (mildes Szenario) und 15\u2009100 (extremes Szenario) tiefer liegen als im Ankerszenario. Beim BIP d\u00fcrfte die Differenz zwischen \u20130,2 und \u20131,2% liegen. Bei den Steuern wird im Vergleich zum Ankerszenario mit Mindereinnahmen zwischen 28 und 214 Mio. Franken gerechnet. In Bezug auf den Tourismus im Alpenraum prognostiziert BAK Basel im Ankerszenario im langfristigen Trend eine leichte Erh\u00f6hung der Tourismusnachfrage. Im Basisszenario ist insgesamt mit einer vergleichbaren Nachfrageentwicklung zu rechnen; allerdings d\u00fcrfte es langfristig zu sp\u00fcrbaren strukturellen Ver\u00e4nderungen kommen. Bis 2025 d\u00fcrfte die touristische Nachfrage der Eigenheimbesitzer (nicht kommerziell genutzte Zweitwohnungen) tiefer liegen als im Ankerszenario. Im Gegenzug wird voraussichtlich ein gr\u00f6sserer Teil der Nachfrage auf die Hotels und die kommerziell genutzten Zweitwohnungen entfallen. Die bewirtschafteten Beherbergungsformen d\u00fcrften demnach langfristig zu den Gewinnern z\u00e4hlen.
<\/p>\nAuswirkungen auf die Finanzierung von Beherbergungsbetrieben<\/h2>\n
\nMit dem zweiten Gutachten von BHP Hanser und Partner<\/i> werden die Analysen zu den Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative auf den Tourismus im Schweizer Alpenraum vertieft. Im Vordergrund stehen Fragen zur Finanzierung des Tourismus.
<\/p>\nFinanzierungsl\u00fccke in der Hotellerie<\/h2>\n
\nGem\u00e4ss dem Gutachten von BHP Hanser und Partner steht die alpine Ferienhotellerie \u2013 unabh\u00e4ngig von der Zweitwohnungsinitiative \u2013 vor der Herausforderung, dass der Ertragswert der Hotelbetriebe auch bei optimistischen Annahmen regelm\u00e4ssig unter den Anlagekosten liegt. Das bedeutet, dass ein Teil des investierten Kapitals nicht rentabilisierbar ist. Gem\u00e4ss den vorliegenden Sch\u00e4tzungen betr\u00e4gt diese Finanzierungsl\u00fccke durchschnittlich 25% bis 35%. Internationale Vergleiche deuten darauf hin, dass Finanzierungsl\u00fccken in der alpinen Ferienhotellerie aufgrund der ausgepr\u00e4gten Saisonalit\u00e4t, der geringen Betriebsgr\u00f6ssen und der im weltweiten Vergleich hohen Kosten verbreitet sind. Allerdings versch\u00e4rft sich die Herausforderung der Finanzierungsl\u00fccke in der Schweiz im Vergleich zum restlichen Alpenraum aufgrund h\u00f6herer Baulandpreise und \u00fcberdurchschnittlicher Erstellungs- und Betriebskosten.In der gehobenen Hotellerie des Schweizer Alpenraums \u2013 insbesondere in den 4- und 5-Stern-Hotels \u2013 ist die Finanzierungsl\u00fccke seit Anfang der 2000er-Jahre vermehrt \u00fcber Querfinanzierungen durch den Bau und Verkauf von Zweitwohnungen geschlossen worden. In den Jahren 2007 bis 2011 lagen die j\u00e4hrlichen Hotelbauinvestitionen (Um- und Neubau) bei rund 400 bis 450 Mio. Franken. BHP Hanser und Partner sch\u00e4tzt, dass das Querfinanzierungsvolumen durch den Bau und Verkauf von Zweitwohnungen in diesem Zeitraum pro Jahr 60 bis 120 Mio. Franken betragen hat, also rund 15% bis 30% der gesamten Bauinvestitionen. Von Bedeutung ist auch, dass zahlreiche der gr\u00f6sseren Investitionsprojekte der letzten zwei Jahre nur dank Querfinanzierungen durch den Bau und Verkauf von Zweitwohnungen \u00fcberhaupt zustande gekommen sind.
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\nDie Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative auf die Hotelbauinvestitionen werden ebenfalls anhand von Szenarien untersucht. Dabei wird vom zurzeit bekannten Projektvolumen ausgegangen (Bottom-Up-Ansatz). Ausgehend von einer Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative gem\u00e4ss der aktuellen Verordnung (Basisszenario) erwartet BHP Hanser und Partner, dass die Hotelbauinvestitionen zeitverz\u00f6gert sp\u00fcrbar zur\u00fcckgehen werden. Insgesamt d\u00fcrften die Hotelbauinvestitionen im Basisszenario im Jahr 2016 um bis zu 200 Mio. Franken tiefer liegen als in einem theoretischen Szenario ohne Zweitwohnungsinitiative. In den Folgejahren d\u00fcrfte sich diese Differenz wieder verringern, da die langfristige Entwicklung der Hotelbauinvestitionen insbesondere vom Marktumfeld abh\u00e4ngen wird und sich die Marktteilnehmer schrittweise an die neuen regulatorischen Rahmenbedingungen anpassen werden.
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\nIn der allgemeinen Diskussion zur Zweitwohnungspolitik wird immer wieder postuliert, dass die Zweitwohnungen die Hotellerie verdr\u00e4ngen. BHP Hanser und Partner hat die Entwicklung der Hotellerie in den Destinationen mit einem margenstarken Zweitwohnungsgesch\u00e4ft, die prim\u00e4r von diesen Verdr\u00e4ngungseffekten betroffen sein m\u00fcssten, n\u00e4her analysiert. Gem\u00e4ss BHP Hanser und Partner trifft die oben formulierte These nur auf rund 50% der untersuchten F\u00e4lle zu. In den \u00fcbrigen F\u00e4llen konnten die Hotelkapazit\u00e4ten netto sogar erh\u00f6ht werden. Allerdings scheinen insbesondere die Top-Destinationen, welche bereits bisher \u00fcber eher geringe Bettenkapazit\u00e4ten in der Hotellerie verf\u00fcgt haben, weitere Hotelbetriebe und -betten verloren zu haben. Dies kann einerseits so interpretiert werden, dass die Aussicht auf Gewinne aus dem Zweitwohnungsgesch\u00e4ft dazu f\u00fchren kann, dass Hotels aufgegeben und umgewandelt werden. Andererseits erm\u00f6glicht das Zweitwohnungsgesch\u00e4ft in Destinationen mit einem margenstarken Zweitwohnungsgesch\u00e4ft die Querfinanzierung von Hotels und f\u00fchrt so zu h\u00f6heren Investitionen in die Hotellerie. Beide Kr\u00e4fte haben sich gem\u00e4ss BHP Hanser und Partner in den letzten zehn Jahren in etwa die Waage gehalten. Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Zweitwohnungsinitiative zu einem Umnutzungsdruck f\u00fchren kann, da die bestehenden Hotelbetriebe die einzigen Objekte sind, welche f\u00fcr gr\u00f6ssere Zweitwohnungsprojekte nutzbar sein d\u00fcrften. Dieser Umnutzungsdruck kann zurzeit allerdings nicht quantifiziert werden.
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\nNeben den Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative auf die Finanzierung von Beherbergungsbetrieben hat BHP Hanser und Partner zus\u00e4tzlich die Auswirkungen auf die Bergbahnbetriebe und die Tourismusinfrastrukturen untersucht. Eine Umfrage bei Bergbahnbetrieben zeigt, dass die Bergbahnbetriebe in den letzten Jahren vermehrt selber in Beherbergungskapazit\u00e4ten investiert haben und deshalb ebenfalls \u2013 wenn auch in geringerem Ausmass als die Beherbergungswirtschaft \u2013 von der Zweitwohnungsinitiative betroffen sind. Rund ein Viertel der Bergbahnbetriebe hatte am 11. M\u00e4rz 2012 ein Beherbergungsprojekt in Planung. Aufgrund der Zweitwohnungsinitiative ist davon auszugehen, dass rund 40% dieser Projekte angepasst werden m\u00fcssen. Bei den Tourismusinfrastrukturen stehen die vom Staat oder von Privaten erstellten Einrichtungen im Vordergrund, welche neben der attraktiven Landschaft und \u2028dem Beherbergungsangebot das touristische Produkt einer Destination abrunden (Bergbahnen inklusive Pisten und Beschneiungsanlagen, Hallen- und Thermalb\u00e4der, Golfpl\u00e4tze, Langlaufloipen, Kongresszentren, Museen, Wanderwegnetze, lokale Transportangebote, usw.). \u00dcbereinstimmend mit den Ergebnissen von BAK Basel kommt BHP Hanser und Partner zum Ergebnis, dass langfristig sowohl bei den Grundst\u00fcckgewinnsteuern als auch bei den Hand\u00e4nderungssteuern ein R\u00fcckgang erwartet werden muss. Die Zweitwohnungsinitiative d\u00fcrfte somit in der Beurteilung von BHP Hanser und Partner auch die Finanzierung der touristischen Infrastrukturen auf Gemeinde- und Destinationsebene tangieren.
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\nDie Wirkungsanalysen zeigen, dass die Ausgestaltung der Ausf\u00fchrungsgesetzgebung einen entscheidenden Einfluss auf die Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative hat. Das Seco setzt sich deshalb weiterhin und priorit\u00e4r f\u00fcr eine tourismusfreundliche Ausf\u00fchrungsgesetzgebung ein. Dabei stehen insbesondere die Voraussetzungen im Vordergrund, unter denen zuk\u00fcnftig bewirtschaftete Beherbergungsinfrastrukturen neu gebaut werden k\u00f6nnen. Die von den Wirkungsanalysen aufgezeigten Handlungsoptionen verdeutlichen, dass alle Akteure gefordert sind, allf\u00e4llige negative Auswirkungen der Zweitwohnungsinitiative zu minimieren. Das Seco wird die Handlungsoptionen der Standortpolitik des Bundes vertieft \u00fcberpr\u00fcfen. Hinsichtlich der tourismuspolitischen F\u00f6rderinstrumente wird sich der Bundesrat in dem f\u00fcr Juni 2013 vorgesehenen Tourismusbericht zu m\u00f6glichen flankierenden Massnahmen \u00e4ussern.Ferner pr\u00fcft das Seco zurzeit \u2013 basierend auf den Ergebnissen der vorliegenden Wir\u2028kungsanalysen \u2013 allf\u00e4llige flankierende Massnahmen, welche im Rahmen der Standortf\u00f6rderung ab 2016 umgesetzt werden k\u00f6nnten. Diese Massnahmen sollen sich an den bestehenden bew\u00e4hrten F\u00f6rderinstrumenten ausrichten. Im Vordergrund k\u00f6nnten die subsidi\u00e4re Begleitung des beschleunigten Strukturwandels in der Tourismuswirtschaft sowie die Unterst\u00fctzung der Transformation der Tourismuswirtschaft hin zu neuen Wachstumsmodellen f\u00fcr die Destinationen im Alpenraum stehen, d.h. weniger Siedlungsexpansion, mehr Attraktivit\u00e4t durch Erneuerung und bessere Auslastung vorhandener Infrastrukturen.
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\nGrafik 1: \u00abGemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil \u00fcber 20%\u00bb
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\nGrafik 2: \u00abSch\u00e4tzungen zur Entwicklung der Erwerbst\u00e4tigenzahl f\u00fcr die vier Szenarien im Vergleich mit dem Ankerszenario\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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