In den vergangenen 15 Ausgaben wurden im Rahmen der Serie in\u00a0diesem Heft die kantonalen Wachstumsstrategien vorgestellt. Zum Abschluss der Serie liefert der Autor eine Einordnung der kantonalen Strategien in den Kontext der nationalen Wachstumspolitik. Nach der Beantwortung der Frage, weshalb kantonale Wachstumsstrategien aus\u00a0\u00f6konomischer und institutioneller Sicht sinnvoll sind, wird erkl\u00e4rt, worauf sie beruhen und wie sie ausgestaltet sein m\u00fcssen, um den gr\u00f6sstm\u00f6glichen Effekt zu\u00a0erzielen.
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\nWie Silvan Lipp (2012)<\/i> ausf\u00fchrt, erfolgte in der Schweiz ab Beginn der 1990er-Jahre eine Hinwendung zum Konzept der Wettbewerbsf\u00e4higkeit als Leitidee der nationalen Wirtschaftspolitik. Neu sollte mehr \u00abWettbewerbsf\u00e4higkeit nach aussen durch mehr Wettbewerb im Innern\u00bb angestrebt werden. Diese grunds\u00e4tzliche Neuorientierung der Wirtschaftspolitik geschah in einem Moment, als in den Wirtschaftswissenschaften der Begriff der Wettbewerbsf\u00e4higkeit sch\u00e4rfere Konturen gewann und damit einen analytischen Rahmen anbot, der auch Anleitung f\u00fcr die praktische Wirtschaftspolitik zu liefern vermochte.
\nVgl. z.B. Porter (1990), Borner et al. (1990). Gleichzeitig begannen die sich beschleunigende Globalisierung \u2013 angestossen durch Ereignisse wie der Fall der Berliner Mauer, die fortschreitende Integration Chinas, Indiens und weiterer aufstrebender Volkswirtschaften in den Weltmarkt \u2013 sowie die Verbreitung und steigende Nutzung der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien die wirtschaftlichen Realit\u00e4ten fundamental zu ver\u00e4ndern. Als Reaktion darauf wurden auf Bundesebene mehrere wirtschaftspolitische Initiativen lanciert. Dazu geh\u00f6rten namentlich das Revitalisierungsprogramm im Nachgang zur Ablehnung des EWR-Beitritts 1992, welches eine marktwirtschaftliche Erneuerung einleiten und in vielen Bereichen auch Europakompatibilit\u00e4t herstellen sollte, die Einf\u00fchrung einer regelgebundenen Ausgabenpolitik mit der Schuldenbremse im Jahr 2003 sowie die Formulierung einer expliziten Wachstumspolitik. Letztere war insbesondere als strategische Antwort auf die anhaltende Wachstumsschw\u00e4che der Schweiz seit Beginn der 1990er-Jahre gedacht. Der entsprechende Bericht aus dem Jahr 2002
\nVgl. Eidgen\u00f6ssisches Volkswirtschaftsdepartement (2002). hielt fest, dass \u00abin einem dynamischen Sinn [\u2026] unter der Steigerung der Wettbewerbsf\u00e4higkeit [\u2026] Produktivit\u00e4tswachstum\u00bb zu verstehen sei. Sowohl das Konzept der Wettbewerbsf\u00e4higkeit wie auch jenes des Produktivit\u00e4tswachstums wurden dabei nicht als Selbstzweck verstanden, sondern als Instrumente zur Haltung bzw. Steigerung des Wohlstandes und zur Wahrung des hohen Besch\u00e4ftigungsniveaus. Der Hauptteil des Berichtes war verschiedenen wirtschaftspolitischen Ansatzpunkten gewidmet, wie ein h\u00f6heres Produktivit\u00e4tswachstum erreicht werden kann. Besondere Bedeutung kam dabei der Erhaltung der hohen Arbeitsmarktflexibilit\u00e4t, der Steigerung der Wettbewerbsintensit\u00e4t auf dem Binnenmarkt sowie der Sanierung und Optimierung der Staatsfinanzen zu.
\nVgl. Interdepartementale Arbeitsgruppe \u00abWachstum\u00bb (2004).Viele Kantone haben sich bei der Festlegung ihrer Wirtschaftspolitik von diesem bundesr\u00e4tlichen Wachstumspaket inspirieren lassen und selbst Programme zum wirtschaftlichen Wachstum lanciert. Diese Programme tragen teilweise unterschiedliche Bezeichnungen: Wachstumsstrategie, Wachstumspolitik oder wirtschaftliche Entwicklungsstrategie mit dem Ziel der St\u00e4rkung der regionalen Wettbewerbsf\u00e4higkeit. Gemeinsam ist ihnen jedoch, dass sie \u2013 ausgehend vom Konzept der regionalen Wettbewerbsf\u00e4higkeit \u2013 strategische Zielsetzungen f\u00fcr die\u00a0kantonale Wirtschaftsentwicklung formulieren und Massnahmen ableiten, die zur St\u00e4rkung der regionalen Standortattraktivit\u00e4t, zur Erhaltung oder Steigerung des Wohlstandes und zur Sicherung der Besch\u00e4ftigung der Bewohner des jeweiligen Kantons beitragen sollen.
<\/p>\nNutzen und Risiken von Wachstumsstrategien f\u00fcr Politik und Gesellschaft<\/h2>\n
\nEs ist davon auszugehen, dass die Politik und ebenso die Verwaltung als Initianten ein durchaus ambivalentes Verh\u00e4ltnis zu einer konkret ausformulierten Wachstumsstrategie haben, w\u00e4hrend f\u00fcr die Gesellschaft eher ein Nutzen resultieren d\u00fcrfte. Einerseits erleichtert eine Wachstumsstrategie den Beh\u00f6rden und der Politik die (wirtschafts-)politische F\u00fchrung und die Kommunikation mit der \u00d6ffentlichkeit. Sie b\u00fcndelt auch konzeptionell unterschiedliche, wirtschaftspolitische Initiativen, gibt im Vollzug von Bundesgesetzen eine klare Orientierung vor und schafft letztlich ordnungspolitisch einen koh\u00e4renteren Rahmen, indem sie bestehende wirtschaftspolitische Zielkonflikte transparent macht. Andererseits nimmt eine solche Strategie die Politik und die Verwaltung gegen\u00fcber der Gesellschaft in die Pflicht und\u00a0fordert von diesen Rechenschaft. Denn die wirtschaftspolitische Arbeit wird damit \u00fcberpr\u00fcfbarer; Politik und Verwaltung lassen sich nun an den selbst gesetzten strategischen Zielen messen. Der bisherige Erfolg der Wachstumsstrategie des Bundesrates und auch die vielen kantonalen Initiativen lassen den Schluss zu, dass der Nutzen einer explizit formulierten wirtschaftspolitischen Strategie die Risiken \u00fcbersteigt. Folgende Faktoren d\u00fcrften dabei f\u00fcr die erfolgreiche Erarbeitung solcher Strategien ausschlaggebend sein: Eine Wachstumsstrategie sollte m\u00f6glichst einfach aufgebaut und formuliert sein. Dazu geh\u00f6rt insbesondere, dass sie auf nur wenige, daf\u00fcr aber wichtige \u2013 und idealerweise \u00fcberpr\u00fcfbare \u2013 Ziele und Massnahmen fokussiert. Sie sollte ferner zeitlich auf die Legislaturplanung abgestimmt sein und innerhalb der Verwaltung sowie zwischen den politischen Departementen breit abgest\u00fctzt und koordiniert werden. Dadurch erh\u00f6ht sich die politische Akzeptanz, was eine zentrale Voraussetzung f\u00fcr den Erfolg darstellt.
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\nDie Erarbeitung einer Strategie und die Formulierung von strategischen Zielsetzungen setzt sinnvollerweise voraus, dass zum einen die Wachstumsprozesse wesentlich regional determiniert und daher auch regional beeinflussbar sind. Zum anderen sollen die relevanten Akteure institutionell \u00fcber entsprechenden Handlungs- und Gestaltungsspielraum verf\u00fcgen, um Ressourcen und Mittel zur Zielerreichung mobilisieren zu k\u00f6nnen. Erstens ist folglich eine kantonale Wachstumsstrategie nur sinnvoll, wenn die wichtigsten Wachstumsdeterminanten und Standortfaktoren auch \u00fcberwiegend auf regionaler Ebene wirksam sind. W\u00fcrden das\u00a0regionale Wertsch\u00f6pfungs- und Besch\u00e4ftigungswachstum sowie die wichtigsten\u00a0Standortfaktoren \u00fcberwiegend von nationalen oder gar globalen Faktoren determiniert, er\u00fcbrigte sich eine regionale beziehungsweise kantonale Wachstumsstrategie. Wenn demnach auf regionaler Ebene auf die wichtigen Wachstumsdeterminanten kein Einfluss genommen werden k\u00f6nnte, m\u00fcsste konsequenterweise die wirtschaftspolitische Steuerung auf den n\u00e4chst h\u00f6heren Ebenen angesiedelt werden. Shift-Share-Analysen zeigen jedoch, dass das regionale Wirtschafts- und Besch\u00e4ftigungswachstum wesentlich durch die regionale Wirtschaftsstruktur \u2013 namentlich die Branchenstruktur \u2013 und regionalspezifische Effekte (Standortfaktoren) bestimmt werden, w\u00e4hrend nationale oder gar globale Faktoren einen vergleichsweise geringeren Einfluss haben.
\nVgl. M\u00fcller und Eichler (2008), Eichler et al. (2006), Kitson et al. (2004).Somit ist eine erste zentrale Voraussetzung f\u00fcr die Formulierung regionaler beziehungsweise kantonaler Wachstumsstrategien erf\u00fcllt, n\u00e4mlich die wesentlich regionale Determiniertheit und Beeinflussbarkeit des regionalen Wachstumsprozesses oder der Wettbewerbsf\u00e4higkeit. Eine zweite wichtige Voraussetzung ist, dass auf regionaler Ebene institutionell wirtschaftspolitische Gestaltungsm\u00f6glichkeiten existieren. Auch hier w\u00fcrde sich eine kantonale Wachstumsstrategie er\u00fcbrigen, wenn die relevanten Akteure politisch und institutionell \u00fcber keinerlei Gestaltungsspielr\u00e4ume haben w\u00fcrden. In der Tat verf\u00fcgen die Kantone im Rahmen des f\u00f6deralen Systems aber \u00fcber weitreichende Zust\u00e4ndigkeiten und Kompetenzen im Bereich der Wirtschaftspolitik. Die Kantone vollziehen beispielsweise Bundesrecht, wobei ihre Gestaltungsspielr\u00e4ume hinsichtlich der Vollzugsorganisation und -prozesse teilweise sehr gross sind (Vollzugsf\u00f6deralismus). Mit der Steuerhoheit verf\u00fcgen sie auch in der Fiskalpolitik \u00fcber ein wichtiges Instrument zur Gestaltung der fiskalischen Standortattraktivit\u00e4t. Als weitere wichtige Aufgabenbereiche sind die Bildungspolitik, die Bau- und Raumordnungspolitik oder die Gewerbepolizei zu nennen, die ebenfalls in die kantonale Zust\u00e4ndigkeit fallen. Und ferner k\u00f6nnen Kantone \u2013 solange dies nicht in Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit steht \u2013 strategische Beteiligungen an Unternehmen eingehen. Viele Kantone verf\u00fcgen \u00fcber substanzielle Beteiligungen an den Kantonalbanken oder an Infrastrukturunternehmen (Transport, Energie, Abfallentsorgung usw.). Somit erscheint es auch aus politischer und institutioneller Sicht sinnvoll, kantonale Wachstums- oder Wirtschaftsstrategien zu entwickeln.
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\nAuf Ebene von L\u00e4ndern gibt es eine grosse Zahl von theoretischen und empirischen Studien, die sich mit Fragen des Wirtschaftswachstums, der Wettbewerbsf\u00e4higkeit und deren Einflussfaktoren auseinandersetzen. Demgegen\u00fcber sind die theoretischen und empirischen Grundlagen zur Erkl\u00e4rung des regionalen Wachstums, der regionalen Wettbewerbsf\u00e4higkeit und der Standortfaktoren nach wie vor d\u00fcnn ges\u00e4t. In der Regional\u00f6konomie hat sich daher ein sehr eklektischer Ansatz durchgesetzt, der einerseits auf Erkl\u00e4rungsmodelle verschiedener theoretischer Richtungen der Wachstums\u00f6konomie und andererseits auf empirische Analysen rekurriert. Letztere basieren etwa auf regionalen Wachstumsregressionen oder auf regionalen Benchmarkanalysen, also dem systematischen Vergleich und Monitoring der Standortfaktoren zwischen vergleichbaren Konkurrenzstandorten.
\nSiehe z.B. Martin (2002).Im regionalen Kontext wird Wirtschaftspolitik automatisch zu Standortpolitik. Die herk\u00f6mmlichen Produktionsfaktoren Arbeit, Kapital und Technologie sind dabei nicht mehr Ausgangspunkt, sondern das Resultat oder die Ernte einer erfolgreichen Standortpolitik. Erfolgreich ist eine Standortpolitik dann, wenn es ihr gelingt, Wertsch\u00f6pfungsprozesse zum Nutzen der Bewohner an den Standort anzuziehen. F\u00fcr die Schweiz haben sich im Zusammenhang mit der regionalen Wettbewerbsf\u00e4higkeit und Standortattraktivit\u00e4t folgende Themenfelder als wichtig herausgestellt:
\nVgl. M\u00fcller und Eichler (2008).
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\nDaneben existieren nat\u00fcrlich weitere Determinanten der regionalen Wettbewerbsf\u00e4higkeit und Standortattraktivit\u00e4t. Die in der Aufz\u00e4hlung genannten Faktoren verm\u00f6gen aber zu einem wesentlichen Teil die regionale Wachstumsperformance zu erkl\u00e4ren (siehe Grafik 1<\/i>).Die Analyse und Identifikation der Standort- oder Wachstumsfaktoren bildet einen ersten Schritt auf dem Weg zur Formulierung einer koh\u00e4renten Wachstumspolitik. Geeignete Wachstumsstrategien sind immer auch kontextspezifisch und basieren letztlich auf unterschiedlichen Kombinationen der genannten Standortfaktoren und Rahmenbedingungen. Da es keine f\u00fcr alle Regionen gleichermassen optimale Kombination von solchen Rahmenbedingungen gibt, muss sich letztlich jede Region beziehungsweise jeder Kanton mit ihren\/seinen komparativen Vor- und Nachteilen im Standortwettbewerb eigens positionieren. So ist die spezifische Branchenstruktur einer Region oder eines Kantons oft das Resultat einer historischen Entwicklung mit ausgepr\u00e4gter Pfadabh\u00e4ngigkeit. Es leuchtet deshalb ein, dass etwa f\u00fcr eine Tourismus-\u2028region andere Standortfaktoren relevant sind als f\u00fcr eine Region mit hohem Anteil an Finanzdienstleistungen. Das Konzept der regionalen Wettbewerbsf\u00e4higkeit ist deshalb in der Praxis um die r\u00e4umliche beziehungsweise die geografische Dimension zu erg\u00e4nzen. Diese Erg\u00e4nzung l\u00e4sst sich exemplarisch in einem ersten Schritt am einfachsten entlang von zwei Achsen darstellen, mit je einer Achse f\u00fcr die Bev\u00f6lkerungsdichte und einer f\u00fcr das Niveau oder Wachstum des BIP pro Kopf der Bev\u00f6lkerung (siehe Grafik 2<\/i>). Ein Kanton oder eine Region innerhalb eines Kantons kann sich nun in diesem Koordinatensystem strategisch positionieren. Je nach Regionstyp sind dann in einem weiteren Schritt entsprechende Entwicklungsstrategien zu erarbeiten. Letztlich sind also zwei Elemente zur Formulierung einer Strategie wichtig: zuerst die Identifikation der relevanten Rahmenbedingungen und Standortfaktoren und anschliessend die Analyse der strategischen Handlungsoptionen auf der Basis eines konkreten r\u00e4umlichen Kontexts.
<\/p>\nFazit<\/h2>\n
\nDas f\u00f6derale System der Schweiz eignet sich bestens zur Untersuchung der relevanten Standortfaktoren. Einerseits stehen die Kantone im Wettbewerb um die mobilen Standortfaktoren zueinander. Weil die nat\u00fcrlichen beziehungsweise funktionalen Grenzen oft nicht mit den politisch-administrativen Grenzen zusammenfallen, sind die Kantone anderseits auch angehalten, eng zu kooperieren, um positive externe Effekte und Spillovers nutzen zu k\u00f6nnen. Grunds\u00e4tzlich gilt dabei, was oft schon gesagt wurde: Das f\u00f6derale System der Schweiz bildet ein interessantes Labor, in dem sich gute L\u00f6sungen im Wettbewerb durchsetzen und allenfalls nachgeahmt werden k\u00f6nnen. Dass die Kantone explizite Wachstums- und Wirtschaftsentwicklungsstrategien formulieren, kann diesen Prozess nur befruchten.
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\nGrafik 1: \u00abRegionaler Wertsch\u00f6pfungsprozess\u00bb
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\nGrafik 2: \u00abRegionstypen nach Einkommensniveau und -entwicklung sowie nach Bev\u00f6lkerungsdichte\u00bb
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\nKasten 1: Literatur
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