![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201301_14_Baumgartner_01.eps.jpg\")
<\/p>\nDie Europ\u00e4ische Kommission hat sich in den vergangenen zehn Jahren schrittweise als zentraler Akteur in der europ\u00e4ischen Flugsicherung etabliert. Mit der Schaffung eines einheitlichen europ\u00e4ischen Luftraumes, des Single European Sky (SES), sollen die Hindernisse auf dem Weg zu einem einheitlichen europ\u00e4ischen Luftfahrtbinnenmarktes \u2013 allen voran Existenz nationaler Luftr\u00e4ume sowie deren Bewirtschaftung durch monopolistische Flugsicherungsorganisationen \u2013 ausger\u00e4umt werden. Doch die Staaten wehren sich zunehmend gegen den Kompetenzverlust. Durch das Luftverkehrsabkommen mit der EU ist die Schweiz in den SES-Prozess eingebunden.
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\nMotiviert durch die Zunahmen der Versp\u00e4tungen w\u00e4hrend des Jugoslawienkonflikts hatte die Europ\u00e4ische Kommission Prodi unter der F\u00fchrung der Vizepr\u00e4sidentin und Verkehrskommissarin Loyola de Palacio im Jahr 1999 ein ambiti\u00f6ses Reformprojekt ins Leben gerufen: die Schaffung eines einheitlichen europ\u00e4ischen Luftraumes Single European Sky (SES)<\/i>.
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\nKasten 1<\/b>
<\/p>\nBedeutung der Europ\u00e4ischen Kommission in der Flugsicherung<\/h3>\n
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\nAuf v\u00f6lkerrechtlicher Ebene wird die Luftfahrt in allen Bereichen durch die Internationale Luftfahrtbeh\u00f6rde International Civil Aviation Organisation (ICAO)<\/i> mit Sitz in Montreal sowie durch das Chicagoer Abkommen<\/i> von\u00a01944 geregelt. Die Staaten haben aber die M\u00f6glichkeit, sich von den internationalen Regeln und Vorschriften zu entfernen (Opt out)<\/i> und k\u00f6nnen dies mit den jeweiligen nationalen Interessen begr\u00fcnden. So kann zum Beispiel ein Staat eine differenzierte Handhabung der Luftraumklassifizierung vornehmen, um den \u00f6rtlichen Gegebenheiten besser zu entsprechen. Diese Opt-out-Klausel hat die\u00a0Europ\u00e4ische Kommission in Anspruch genommen und sich in den vergangenen zehn Jahren schrittweise und relativ erfolgreich als\u00a0zentraler Akteur in der europ\u00e4ischen Flugsicherung etabliert.
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\n). Die zunehmende F\u00fchrungsrolle der Europ\u00e4ischen Kommission im Bereich Flugsicherung \u2013 oder genauer ihre wachsende Regulierungskompetenz \u2013 ist im Zusammenhang mit ihrer Liberalisierungsagenda zu sehen. In\u00a0drei entscheidenden Schritten wurde der freie Wettbewerb unter den Fluggesellschaften geschaffen:
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\nIn der Folge erliess die Kommission noch weitere Direktiven, die der Liberalisierung des EU-Flugbinnenmarktes dienen sollten, so zum Beispiel die teilweise \u00d6ffnung des Flughafenslotzuteilungssystems (EC 93\/1995) sowie die Liberalisierung des Groundhandlings (EC 67\/1996) und des Buchungssystem (EC 89\/1999). Die Schaffung eines einheitlichen europ\u00e4ischen Luftraumes ist nun der letzte, aber auch der entscheidendste Teil der Liberalisierungsagenda der Kommission. Diese Agenda ist durchaus vergleichbar mit den Bestrebungen der Kommission zur Schaffung eines Europ\u00e4ischen Strom-, Bahn-, Telekom- oder Post-Binnenmarktes. Die Kommission geht dabei immer gleich vor: Einerseits gibt sie sich die Kompetenz, einen (Binnen-)Markt zu schaffen (schrittweises Ausr\u00e4umen der Wettbewerbshindernisse und -verzerrungen, d.h. Deregulierung); andererseits pr\u00e4zisiert sie schrittweise die Regeln f\u00fcr das Funktionieren dieses Marktes (Reregulierung). Die Definition dieser Regeln f\u00fchrt dazu, dass die Europ\u00e4ische Kommission zunehmend zu einem europ\u00e4ischen (Super-)Regulator mutiert.
<\/p>\nDas Programm Single European Sky<\/h2>\n
\nDie Existenz nationaler Luftr\u00e4ume sowie deren Bewirtschaftung durch monopolistische nationale Flugsicherungsorganisationen scheint seit 2002 das entscheidende Hindernis bei der Schaffung eines europ\u00e4ischen Luftfahrtbinnenmarktes zu sein. Das Programm Single European Sky (SES)<\/i> zielt auf das Ausr\u00e4umen dieses Hindernisses ab.Der SES st\u00fctzt sich auf f\u00fcnf zentrale Pfeiler<\/i>, n\u00e4mlich Performance<\/i>, Safety<\/i>, Airports<\/i>, Human Factor<\/i> und Technology<\/i>.
\nBaumgartner M., Wipf H.: Der Single European Sky in\u00a0turbulenten Zonen, NZZ 23.12.2008. Das entsprechende Regelwerk, das Single Europan Sky Package I (SES I)<\/i>, wurde im Jahre 2004 von der EU verabschiedet. Es hat sich aber unter den verschiedenen Kommissaren (de Palacio, Barrot und Kallas) und Kommissionen (Prodi und Barroso) signifikant weiterentwickelt. Im Jahr 2010 wurde SES II von der Kommission verabschiedet; im Moment wird bereits SES II+ aufgegleist. Darin sollte der Einfluss der Kommission soweit gefestigt werden, dass die Arbeiten der n\u00e4chsten Kommission (ab 2015) darauf basieren kann. Die f\u00fcnf Pfeiler werden von einem umfangreichen Massnahmen- und Regulationswerk begleitet. Institutionell wurde parallel zum SES-Prozess der European Aviation Safety Agency (Easa)<\/i>
\nEtabliert seit September 2003. die Kompetenz in Sicherheitsfragen erteilt. Ebenfalls wurde ein sogenanntes Joint Undertaking Sesar (Single European Sky ATM Research)<\/i> gegr\u00fcndet und mit rund 358 Mio. Euro pro Jahr an Forschungsgeldern ausgestattet. Schliesslich wurde 2010 ein unabh\u00e4ngiger Performance Review Body<\/i> aus der Taufe gehoben. Ab 2013 liegt die die Kompetenz im Flughafenbereich (Slot-Regulierung, Groundhandling u.\u2009a.\u2009m.) bei der Kommission. Die Industriepartner wurden in einen Industriekonsultationsgremium
\nIndustrial Consultation Body (ICB). zusammengefasst; auch die Sozialpartner sowie die Berufsverb\u00e4nde sind mit Konsultationsgremien ausgestattet, die weiter gehen als der klassische EU-Sozialdialog.
<\/p>\nDie zentrale Herausforderung von SES II<\/h2>\n
\nEine der wichtigsten Herausforderungen, welche SES II zu bew\u00e4ltigen versucht, liegt darin, die Fragmentierung der Flugsicherungsbetreiber in Europa zu reduzieren. Gegenw\u00e4rtig besteht der europ\u00e4ische Luftraum aus 60 Luftraumbl\u00f6cken (aufgeteilt in rund 1350 Sektoren), die von 37 Flugsicherungsbetreibern kontrolliert werden. Dies ist \u00f6konomisch und \u00f6kologisch ineffizient und stellt laut Kommission ein Hindernis f\u00fcr das zuk\u00fcnftige Wachstum des Flugverkehrs dar. Zudem bestehen unn\u00f6tig komplexe Schnittstellen zwischen den Flugsicherungsanbietern.
<\/p>\nOperationelle Ebene<\/h2>\n
\nAnstatt eine Konsolidierung des Luftraumes zu verordnen, \u00fcberliess es die Kommission den Staaten, sich bis Ende 2012 in einem Bottom-up-Approach<\/i> in sogenannten Funktionellen Luftraumbl\u00f6cken (Functional Airspace Blocks, FAB)<\/i> zusammenzuschliessen. In diesem Prozess haben sich neun solche FAB herausgebildet (siehe
\n<\/i>). Es ist angedacht, dass das Betreiben dieser FAB in Zukunft f\u00fcr den Wettbewerb ge\u00f6ffnet wird, d.h. dass sie ausgeschrieben werden k\u00f6nnten.Mit der Institutionalisierung eines Leistungsschemas (Performance Scheme)<\/i> mit europaweiten, nationalen und teilweise lokalen Zielvorgaben hat die Kommission (EC 691\/2010) einen weiteren politischen Schritt in Richtung Verbesserung der Dienstleistung Flugsicherung unternommen. Zu diesem Zweck wurde 2010 die Performance Review Commission von Eurocontrol als sogenannter Performance Review Body (PRB)<\/i> designiert (siehe Seite 57). Zudem wurden Zielvorgaben in vier Hauptbereichen \u2013 Sicherheit, Kosteneffizienz, Kapazit\u00e4t und CO2-Emissionen \u2013 formuliert und in zwei Zeitrahmen gepackt (Referenzperiode 1 von 2012 bis 2014; Referenzperiode 2 von 2015 bis 2019). Konkret sollen bis 2020 eine Verdreifachung der Kapazit\u00e4t des Jahres 2000 bei gleichbleibender Sicherheit, eine Reduktion der Emissionen um 10% im Vergleich zu 2005, sowie die Halbierung des durchschnittlichen Preises f\u00fcr einen Flug (von 800 auf 400 Euro) erreicht werden. F\u00fcr die Referenzperiode 1 werden folgende europaweite Zielvorgaben gemacht:
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\nBez\u00fcglich Sicherheit werden in der Referenzperiode 1 keine Zielvorgaben gemacht. Hingegen werden verschiedene systemische Maturit\u00e4tsmessungen von sicherheitsrelevanten Massnahmen vorgenommen, so z.\u2009B. die Einf\u00fchrung eines Sicherheitsmanagementsystems.
<\/p>\nInstitutionelle Ebene<\/h2>\n
\nAuf institutioneller Ebene versucht die Kommission, dem komplexen technischen und operationellen Puzzle der europ\u00e4ischen Flugsicherung mit Liberalisierungsmechanismen und flankierenden Massnahmen Herr zu werden. So soll dank der Trennung von Dienstleistung (Operation) und Aufsicht (Regulation) Ausschreibungswettbewerb unter den einzelnen Flugsicherungsanbietern m\u00f6glich werden. Dazu soll auch ein Zertifizierungsmechanismus
\nSkyguide wurde im 2006 und 2012 vom Bundesamt f\u00fcr Zivilluftfahrt (Bazl) zertifiziert. beitragen, der es den Flugsicherungsbetreibern erm\u00f6glicht, im geografischen Raum des SES f\u00fcr einen FAB bieten zu k\u00f6nnen. Die Fachaufsicht im Bereich Sicherheit wird der europ\u00e4ischen Sicherheitsbeh\u00f6rde Easa in K\u00f6ln \u00fcbertragen. Das bedeutet, dass die nationalen Aufsichtsbeh\u00f6rden je l\u00e4nger je mehr zu reinen \u00f6konomischen Regulatoren und Umsetzern der europ\u00e4ischen Normen werden. Zudem werden nun auch die (nationalen) milit\u00e4rischen Benutzer des Luftraumes in die Entscheidungsprozesse eingebunden. Zu diesem Zweck wurde \u2013 wie schon in anderen Infrastruktursektoren, so etwa der Elektrizit\u00e4t \u2013 ein\u00a0sogenannter Komitologie-Prozess eingef\u00fchrt. Dieser Prozess bezeichnet die Schaffung von Verwaltungs- und Expertenaussch\u00fcssen zur rascheren Umsetzung der EU-Richtlinien. Eurocontrol
\nEurocontrol ist eine 1962 gegr\u00fcndete internationale Organisation von 40 Mitgliedl\u00e4ndern, die sich der Harmonisierung der Flugsicherung verschrieben hat. wurde im 2010 mit der neuen Funktion eines Netzwerkmanagers beauftragt; zudem wurden die rechtlichen Grundlagen erarbeitet, die es dem Netzwerkmanager erlauben, das Netzwerk auf strategischer sowie taktischer Ebene zum\u00a0Vorteil aller Beteiligter zu bewirtschaften. 2011 wurde ebenfalls eine einheitliche Flugverkehrsleiterlizenz eingef\u00fchrt, was wiederum den in Zukunft im Wettbewerb t\u00e4tigen Flugsicherungsunternehmen erlauben soll, ihr Personal \u00fcber die Grenzen hinweg einsetzen zu k\u00f6nnen.
<\/p>\nKostenvorgaben f\u00fcr die Flugsicherungsunternehmen<\/h2>\n
\nMit der Schaffung des PRB sowie dessen Beauftragung mit der \u00dcberwachung der Leistungsziele der Referenzperioden 1 und 2 hat die EU-Kommission einen kraftvollen politischen Hebel erhalten. Dies ist zum Beispiel daraus ersichtlich, dass die europ\u00e4ischen Zielvorgaben, die durch das PRB erarbeitet wurden und nun von den FAB sowie von den Mitgliedstaaten befolgt werden m\u00fcssen, mit einem Bonus\/Malus-System auf nationaler Ebene ausgestattet wurden. Parallel dazu wurde nun auch vom bis anhin heiligen Prinzip der Kostendeckung durch die Ben\u00fctzer \u2013 d.h. durch die Fluggesellschaften \u2013 abger\u00fcckt. Bis und mit 2011 wurde n\u00e4mlich die bodenseitige Flugsicherungsinfrastruktur inklusive Betriebskosten via Unit Rate<\/i> vollumf\u00e4nglich von denfinanziert. Mit einer neuen Finanzierungsregulierung (EC 1190\/2010) ist seit 2012 ein Risikoteilungsmechanismus eingef\u00fchrt worden. Entsprechend m\u00fcssen in Zukunft die Tarife der Flugsicherungsunternehmen der 27 EU-Mitgliedstaaten (plus Kroatien ab 2013) sowie von Norwegen und der Schweiz gewissen Zielvorgaben entsprechen. In Anbetracht der Verkehrsstagnation der letzten Monate sowie der hohen Personalkosten (im Durchschnitt \u00fcber 64%) bringt dies einige Flugsicherungsunternehmen bereits ab 2012 unter finanziellen Druck.
<\/p>\nUnd die Schweiz?<\/h2>\n
\nDurch das Luftverkehrsabkommen mit der EU ist die Schweiz in den SES-Prozess eingebunden und \u00fcbernimmt daher die Leistungszielvorgaben der EU und die Sicherheitsregulierung der Easa vollumf\u00e4nglich. Die Anpassung an die neuen Herausforderungen der schweizerischen Luftfahrtpolitik
\nGade S., Suhr M.: Die Luftfahrtpolitik der Schweiz. In: Die Volkswirtschaft 6-2007. hat im Rahmen der Luftfahrtgesetzesrevision (I & II) einen gangbaren Weg eingeschlagen, der es erlaubt, dass sich die schweizerische Flugsicherung auch in Zukunft den EU-Vorgaben anpassen kann. Dies widerspiegelt sich zum Bespiel in der verst\u00e4rkten Zusammenarbeit mit den Nachbarn ab. Die Schweiz ist am gr\u00f6ssten Flugsicherungsblock, dem Functional Airspace Block Europe Central (Fabec)<\/i>, aktiv beteiligt.
\nWeder D.: \u00dcber die k\u00fcnftige Rolle der Schweizer Flugsicherung in Europa. In: Die Volkswirtschaft, 4-2012 Der nationale Leistungsplan
\nSwiss National Supervisory Authority, National Performance Plan for Switzerland, Juni 2011. der Schweiz wurde dem PRB 2011 \u00fcbermittelt und aufgrund von dessen Analyse angepasst. Der schweizerische Flugsicherungsbetreiber Skyguide geh\u00f6rt, was den Verkehr angeht, zu den mittleren Flugsicherungsbetreibern Europas. Die Kosten des Betreibens des Schweizer Luftraums machen 3,1% der Gesamtkosten der EU-29 aus. Durch ihre geografische Lage beherbergt die Schweiz zwei der meistbeflogenen \u00abLuftverkehrskreisel\u00bb und gilt als einer der komplexesten Luftr\u00e4ume Europas. Von den drei gemessenen Key Performance Areas<\/i> (Kapazit\u00e4t in Versp\u00e4tungsminuten, Kosteneffizienz und Umweltverschmutzung in Form der horizontalen Streckenausdehnung) wurde der vorgeschlagene Schweizer Beitrag von der PRB als zweimal gen\u00fcgend und einmal ungen\u00fcgend (Kapazit\u00e4t) taxiert.
\nVgl. www.eurocontrol.int\/sites\/default\/files\/content\/documents\/single-sky\/pru\/performance-plans\/fabec-ch-switzerland-revised-pp-2012-2014.pdf<\/a> Die \u00fcberwachten Sicherheitsbeitr\u00e4ge der Schweiz werden als gen\u00fcgend eingestuft. Diese Analyse basiert auf einem Verkehrsaufkommen, das sich nicht eingestellt hat. Daher wird die Situation f\u00fcr die Schweiz \u2013 und vor allem f\u00fcr den Flugsicherungsbetreiber Skyguide \u2013 nicht einfacher. Strategisch kommt die Schweiz nicht umhin, sich auf den durch das SES-Reformprogramm der EU ausgel\u00f6sten versch\u00e4rften Wettbewerb im Markt einzustellen. Der obere Luftraum wird sich nur in einer multinationalen Initiative weiter von der Schweiz aus bewirtschaften lassen. Neue, auf innovative Technologien basierende Gesch\u00e4ftsmodelle werden dies erm\u00f6glichen. Der untere Luftraum \u2013 und vor allem die Regional und Lokalflugpl\u00e4tze \u2013 werden sich ab 2016 einer Markt\u00f6ffnung stellen m\u00fcssen. Dies nachhaltig f\u00fcr die Zukunft der schweizerischen Aviatik zu gestalten, ist sicherlich eine grosse Herausforderung. Aufgrund ihrer bedeutenden Lage in der europ\u00e4ischen Flugsicherungslandschaft muss sich die Schweiz als verantwortungsvoller Teamplayer hervortun; ansonsten werden sich die Nachbarl\u00e4nder die besten Filets aus dem schweizerischen Flugsicherungsmarkt herausschneiden. Daher ist eine weitsichtige und vor allem nachhaltige Strategie f\u00fcr den Erhalt des Know-hows und der Qualit\u00e4t der schweizerischen Flugsicherung wichtig. Das fehlerfreie Erreichen der Leistungsvorgaben geh\u00f6rt dazu.
<\/p>\nWie geht es weiter?<\/h2>\n
\nIm Rahmen des Performance Scheme<\/i> hat nun die Phase des \u00dcberwachens der Referenzperiode 1 begonnen. Die im Jahre 2012 erzielten Resultate werden in K\u00fcrze publik gemacht. Bei der Kosteneffizienz wird die Stagnation oder R\u00fcckl\u00e4ufigkeit der Flugbewegungen mit dem neuen Risikoteilungsmechanismus zu drastischen Massnahmen f\u00fchren, die von allen Beteiligten eine wirtschaftliche Flexibilit\u00e4t (Entlassungen, Reorganisation und Reduktion der Leistungen) voraussetzt, was in der Flugsicherung bis jetzt nicht bekannt war. Die Auswirkungen dieser Massnahmen auf die Qualit\u00e4t der Dienstleistung wird sich wohl erst in etwa 5\u20137 Jahren messen lassen.
\nTrotz fast t\u00e4glicher Wechsel im Arbeitsumfeld gilt ein Lebenszyklus von 7 Jahren f\u00fcr neue Systeme oder Arbeitsabl\u00e4ufe in der Flugsicherung. Dies ist auf die hohen internationalen Sicherheitsstandards zur\u00fcckzuf\u00fchren sowie darauf, dass bei allen \u00c4nderungen der Normalbetrieb weitergef\u00fchrt werden muss. Gleichzeitig bereitet die\u00a0EU-Kommission die zweite Referenzperiode (2015-2019) vor, in der die sogenannte Leistungsregulation (Performance Regulation)<\/i> sowie Kostenregulation (Charging Regulation)<\/i> vorgesehen ist. Die PRB ist am erarbeiten der Zielvorgaben der Referenzperiode 2 und wird diese im n\u00e4chsten Sommer zur Konsultation freigeben.
<\/p>\nFazit<\/h2>\n
\nDer Vizepr\u00e4sident der Kommission, Siim Kallas, hat den Staaten mit juristischen Massnahmen gedroht,
\nSingle European Sky: 10 years on and still not delivering, SES II Konferenz Limassol, Oktober 2012, IP12\/1089. da er die Fortschritte im SES-Rahmenpaket als ungen\u00fcgend einstuft. Er wird vor Ende seiner Amtszeit (2015) mit erh\u00f6hten Druck daran arbeiten, der EU weitergehende Kompetenzen im Bereich der Flugsicherung zu verschaffen. Die EU-Mitgliedsl\u00e4nder haben begonnen, sich gegen diesen nationalstaatlichen Kompetenzverlust zu stemmen. Die kommenden sechs Monate politischer Verhandlungen werden spannend sein. Das Kompetenzgerangel zwischen EU-Staaten und der Kommission wird jedoch der Verbesserung der Leistungsf\u00e4higkeit der europ\u00e4ischen Flugsicherung nicht unbedingt dienlich sein und k\u00f6nnte einen weiteren Reformstau provozieren.
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\nKasten 1: Bedeutung der Europ\u00e4ischen Kommission in der Flugsicherung<\/b>
<\/p>\nBedeutung der Europ\u00e4ischen Kommission in der Flugsicherung<\/h3>\n
\nAuf v\u00f6lkerrechtlicher Ebene wird die Luftfahrt in allen Bereichen durch die Internationale Luftfahrtbeh\u00f6rde International Civil Aviation Organisation (ICAO)<\/i> mit Sitz in Montreal sowie durch das Chicagoer Abkommen<\/i> von\u00a01944 geregelt. Die Staaten haben aber die M\u00f6glichkeit, sich von den internationalen Regeln und Vorschriften zu entfernen (Opt out)<\/i> und k\u00f6nnen dies mit den jeweiligen nationalen Interessen begr\u00fcnden. So kann zum Beispiel ein Staat eine differenzierte Handhabung der Luftraumklassifizierung vornehmen, um den \u00f6rtlichen Gegebenheiten besser zu entsprechen. Diese Opt-out-Klausel hat die\u00a0Europ\u00e4ische Kommission in Anspruch genommen und sich in den vergangenen zehn Jahren schrittweise und relativ erfolgreich als\u00a0zentraler Akteur in der europ\u00e4ischen Flugsicherung etabliert.
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\nKasten 2: Basisinformationen<\/b>
<\/p>\nBasisinformationen<\/h3>\n
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