{"id":119164,"date":"2013-01-01T12:00:00","date_gmt":"2013-01-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2013\/01\/epiney-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:25:21","modified_gmt":"2023-08-23T21:25:21","slug":"epiney","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2013\/01\/epiney\/","title":{"rendered":"Die Schweizer Europapolitik: Wie tragf\u00e4hig ist der \u00adBilateralismus?"},"content":{"rendered":"<p>Die bilateralen Abkommen regeln seit nunmehr \u00fcber zehn Jahren das Verh\u00e4ltnis zwischen der Schweiz und der EU sowie ihren Mitgliedstaaten. W\u00e4hrend der Bundesrat eine Weiterentwicklung des bilateralen Wegs anstrebt, m\u00f6chte die EU vor dem &shy;Abschluss neuer Abkommen eine Reihe institutioneller Fragen &shy;kl\u00e4ren. Dabei geht es um \u00dcbernahme des unionsrechtlichen &shy;Besitzstandes und seine Aus&shy;legung, die \u00dcberwachung der &shy;Einhaltung der Abkommen sowie die Streitbeilegung. Der folgende Artikel geht der Frage nach, wie ein institutioneller Rahmen &shy;zwischen der Schweiz und der EU in Anbetracht der politischen &shy;Ausgangslage und der Charakteristika der bestehenden Abkommen aussehen k\u00f6nnte. <img fetchpriority=\"high\" decoding=\"async\" class=\"article_rect\" src=\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201301_15_Epiney_01.eps.jpg\" alt=\"\" width=\"370\" height=\"246\" \/>&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nSeit dem Nein von Volk und St\u00e4nden zum Europ\u00e4ischen Wirtschaftsraum (EWR) am 6.\u2009Dezember 1992 beruhen die Beziehungen der Schweiz zur Europ\u00e4ischen Union (EU) auf dem sogenannten bilateralen Ansatz. Bilateral sind sie insofern, als auf der einen Seite die Schweiz und auf der anderen die EU stehen. Im Gegensatz dazu regelt etwa der EWR die Beziehungen der Efta-Staaten &shy;ausser der Schweiz zur EU. Inzwischen gibt es zwei Pakete bilateraler Abkommen (siehe <i>Kasten 1<\/i>&#13;<\/p>\n<h3>Die zwei Pakete der bilateralen Abkommen<\/h3>\n<p>&#13;<br \/>\nDie Bilateralen I wurden am 21.6.1999 unterzeichnet und sind am 1.6.2002 in Kraft getreten. Sie betreffen die Bereiche Personenfreiz\u00fcgigkeit, Forschung, technische Handelshemmnisse, landwirtschaftliche Produkte, Landverkehr, Luftverkehr und \u00f6ffentliches Austragswesen. a&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nDie <i>Bilateralen II<\/i> wurden im Oktober 2004 unterzeichnet und sind inzwischen (mit der bemerkenswerten Ausnahme des Betrugsabkommens) in Kraft. Sie erfassen die Besteuerung der Ruhegeh\u00e4lter von in der Schweiz ans\u00e4ssigen EU-Beamten, verarbeitete Landwirtschaftsprodukte, die Teilnahme der Schweiz an der Europ\u00e4ischen Umweltagentur, Zusammenarbeit im Bereich der Statistik, die Teilnahme an verschiedenen Programmen in den Bereichen Bildung, Berufsbildung und Jugend, \u00abSchengen\u00bb und \u00abDublin\u00bb, Zinsbesteuerung und Betrugsbek\u00e4mpfung. b&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\na Vgl. den Text aller Abkommen in BBl 1999, 6489 ff., ABl. 2002 L 114, 1 ff.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nb Vgl. den Text aller Abkommen in BBl 2004, 5965 ff.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nund <i>Kasten 2<\/i>&#13;<\/p>\n<h3 class=\"c2\">Zur Verwendung des Begriffs &shy;\u00abbilaterale Abkommen\u00bb<\/h3>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Der Ausdruck \u00abbilaterale Abkommen\u00bb ist im Wesentlichen in der Schweiz gebr\u00e4uchlich und im Gegensatz zu dem als multilateral angesehenen Ansatz des EWR zu sehen. Aus rechtlicher Sicht ist er jedoch zumindest ungenau, da die Abkommen wegen der Beteiligung der Mitgliedstaaten neben der EU selbst teilweise multilaterale Abkommen darstellen. Daher trifft der Ausdruck \u00absektorielle Abkommen\u00bb, der auf die bereichsspezifische Regelung der verschiedenen Dossiers Bezug nimmt, die Rechtslage eigentlich besser. Gleichwohl werden im Folgenden die in der Schweiz gebr\u00e4uchlichen Ausdr\u00fccke \u00abBilate&shy;rale I\u00bb und \u00abBilaterale II\u00bb verwendet.<\/p>\n<p>&#13;<br \/>\n<i>). Sie regeln sektoriell eine Reihe von Bereichen und sehen in der\u00a0Regel eine Einbindung der Schweiz in den Unionsbesitzstand vor.&#13;<br \/>\nVgl. zu den bilateralen Vertr\u00e4gen ausf\u00fchrlich und m.w.N. Astrid Epiney\/Beate Metz\/Benedikt Pirker, Zur Parallelit\u00e4t der Rechtsentwicklung in der EU und in der Schweiz. Ein Beitrag zur rechtlichen Tragweite der \u00abBilateralen Abkommen\u00bb, Z\u00fcrich 2012, insbesondere 95 ff. Hinzu kommen zahlreiche weitere Vertr\u00e4ge, wie etwa in j\u00fcngerer Zeit das sogenannte Zollsicherheits\u00fcbereinkommen.&#13;<br \/>\nAbkommen \u00fcber die Erleichterung der Kontrollen und Formalit\u00e4ten im G\u00fcterverkehr und \u00fcber zollrechtliche Sicherheitsmassnahmen (\u00ab24-Stunden-Regel\u00bb), vgl. den Text in BBl 2009 8953. Auf diese Weise ist die Schweiz heute rechtlich und noch mehr faktisch sehr weitgehend in die EU integriert.&#13;<br \/>\nVerzichtet werden soll im Folgenden auf eine (nochmalige) Skizzierung der Charakteristika der bestehenden Abkommen, vgl., m.w.N., Astrid Epiney, Zur institutionellen Struktur der Bilateralen Abkommen \u2013 Bestandsaufnahme, Perspektiven und Bewertung, in: FS Marc Amstutz, Z\u00fcrich u.a. 2011, 35 ff. Derzeit werden eine Reihe weiterer Bereiche gepr\u00fcft, in denen neue bilaterale Abkommen abgeschlossen werden k\u00f6nnten. <\/i>&#13;<\/p>\n<h2 class=\"c4\">Zum Stand der Verhandlungen in Bezug auf die institutionellen Fragen<\/h2>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Ob und wann weitere Abkommen abgeschlossen werden, ist derzeit allerdings offen, da sich die EU und die Schweiz \u00fcber eine Reihe institutioneller Fragen sowie \u00fcber die \u00a0konkrete Verhandlungsf\u00fchrung bei den derzeit anstehenden Dossiers&#13;<br \/>\nEs geht hier im Wesentlichen um folgende Bereiche: Agrar- und Lebensmittelbereich, Produktsicherheit und \u00f6ffentliche Gesundheit, Elektrizit\u00e4t, Emissionshandel, Chemikalienrecht, Satellitennavigation, Friedensf\u00f6rderung sowie Zusammenarbeit mit der Europ\u00e4ischen Verteidigungsagentur, vgl. zum jeweiligen Stand <a href=\"http:\/\/www.europa.admin.ch\" target=\"_blank\" rel=\"noopener\">www.europa.admin.ch<\/a> \u2013 und damit \u00fcber das weitere Vorgehen \u2013 nicht einigen konnten.Im Zentrum dieser institutionellen Fragen, welche die <i>EU<\/i> vor dem Abschluss neuer Abkommen kl\u00e4ren m\u00f6chte,&#13;<br \/>\nVgl. NZZ v. 3.2.2011, 15. stehen die \u00dcbernahme des unionsrechtlichen Besitzstandes und seine Auslegung, die \u00dcberwachung der Einhaltung der Abkommen in der und durch die Schweiz sowie die Streitbeilegung. Der <i>Bundesrat<\/i> hat hierzu relativ konkrete Vorschl\u00e4ge unterbreitet, die \u2013 in dieser Deutlichkeit wohl erstmals \u2013 die Zielsetzung der &shy;Homogenit\u00e4t der Rechtsentwicklung betonen. In Bezug auf die \u00dcberwachung und die Gerichtsbarkeit skizziert der Bundesrat ein Modell, wonach die homogene Rechtsanwendung in der Schweiz durch eine unabh\u00e4ngige nationale Beh\u00f6rde \u00fcberwacht werden sollte, die ihrerseits gegebenenfalls ein gerichtliches Verfahren (auf nationaler Ebene) einleiten k\u00f6nnte. Meinungsverschiedenheiten zur Auslegung und Anwendung der Abkommen sollen in erster Linie im Gemischten Ausschuss beigelegt werden. Dar\u00fcber hinaus werden Ausgleichsmassnahmen in Betracht gezogen, deren Umfang, Dauer und Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit durch ein Schiedsgericht \u00fcberpr\u00fcft werden k\u00f6nnte.&#13;<br \/>\nVgl. etwa NZZ vom 21.11.2012. S. ansonsten die Informationen auf <a href=\"http:\/\/www.admin.ch\" target=\"_blank\" rel=\"noopener\">www.admin.ch<\/a>Die EU reagierte im Dezember 2012 offiziell auf diese Vorschl\u00e4ge:&#13;<br \/>\nVgl. NZZ vom 21.12.2012. Sie betonte insbesondere, dass weitere bilaterale Abkommen nach dem bisherigen \u00abMuster\u00bb aus EU-Sicht nicht mehr abgeschlossen werden sollen, ohne dass ein geeigneter institutioneller Rahmen gefunden wird, der f\u00fcr alle bestehenden und k\u00fcnftigen Abkommen Anwendung findet. Dieser m\u00fcsse insbesondere einen rechtlich verbindlichen Mechanismus f\u00fcr die &shy;dynamische Anpassung der Abkommen an den sich fortentwickelnden EU-Rechtsbestand erm\u00f6glichen und \u00abinternationale Mechanismen\u00bb f\u00fcr die \u00dcberwachung und die Gerichtsbarkeit enthalten. In Bezug auf letztere wird die Gleichwertigkeit mit den Mechanismen des EWR-Abkommens bzw. der Efta-S\u00e4ule des EWR f\u00fcr notwendig erachtet. Damit wird einmal mehr die Frage auf&shy;geworfen, ob der bilaterale Weg tats\u00e4chlich zukunftstr\u00e4chtig ist. Dennoch erscheint es verfr\u00fcht, nach der Stellungnahme des Europ\u00e4ischen Rates von einem \u00abEnde des Bilateralismus\u00bb zu sprechen. Denn der Europ\u00e4ische Rat hat gerade nicht dem bilateralen Weg als solchem eine Absage erteilt, sondern lediglich darauf hingewiesen, dass dieser aus institutioneller Sicht einen neuen Rahmen ben\u00f6tige. Aufgeworfen wird damit die Frage, ob ein solcher Rahmen in Anbetracht der politischen Ausgangslage und der derzeitigen Charakteristika der Abkommen vorstellbar ist und wie dieser realistischer- und sinnvollerweise aussehen k\u00f6nnte.<\/p>\n<p>&#13;<br \/>\n&#13;<\/p>\n<h2 class=\"c4\">Denkbare institutionelle Strukturen &shy;bilateraler Abkommen<\/h2>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Ausgangspunkt f\u00fcr die \u00dcberlegungen zu den zuk\u00fcnftigen institutionellen Strukturen der bilateralen Abkommen ist der Umstand, dass in eventuellen neuen Abkommen in materiell-rechtlicher Hinsicht eine sehr enge Anlehnung an den unionsrechtlichen Besitzstand erfolgen d\u00fcrfte. Die Erstreckung des Anwendungsbereichs einer horizontalen institutionellen Vereinbarung auf bereits bestehende Abkommen wirft dabei besondere Probleme auf.In Bezug auf die Form der \u00dcbernahme des Unionsrechts in den Abkommen ist zu erwarten, dass verst\u00e4rkt mit direkten Be&shy;zugnahmen auf bestehendes Unionsrecht \u2013 also insbesondere auf Richtlinien und Verordnungen \u2013 gearbeitet wird. Auf diese Weise kann eine m\u00f6glichst weitgehende Verbindlichkeit der unionsrechtlichen Vorgaben auch f\u00fcr die Schweiz erreicht und zudem die Weiterentwicklung der Abkommen erleichtert werden, was dem beiderseits betonten Ziel der Homogenit\u00e4t der Rechtsentwicklung Vorschub leistet. Es ist denn auch bezeichnend, dass gerade in der in dieser Beziehung weitgehenden Schengen-Assoziierung, die von der EU als eine Art Mindeststandard f\u00fcr weitere Abkommen angesehen wird,&#13;<br \/>\nVgl. NZZ vom 9.12.2008, 16. ausschliesslich diese Technik zur Anwendung kommt.<\/p>\n<p>&#13;<br \/>\n&#13;<\/p>\n<h2 class=\"c4\">Zur Homogenit\u00e4t in der Rechtsentwicklung<\/h2>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Im Hinblick auf die Sicherstellung der Homogenit\u00e4t der Rechtsentwicklung erscheint es denkbar, in zuk\u00fcnftigen Ab&shy;kommen eine grunds\u00e4tzliche Pflicht der Schweiz zur \u00dcbernahme der Weiterentwicklungen des unionsrechtlichen Besitzstands zu ver&shy;ankern. Bislang ist eine solche Pflicht in der\u00a0Schengen\/Dublin-Assoziierung vor&shy;gesehen. Dort wird auch betont, dass es der\u00a0Schweiz unbenommen bleibt, die &shy;Weiter&shy;entwicklungen mittels ordentlicher Gesetzgebungs&shy;verfahren umzusetzen. Werden jedoch bestimmte Weiterentwicklungen nicht \u00fcbernommen, wird das Abkommen nach Ablauf einer bestimmten Frist be&shy;endigt. Damit geht dieses Modell zwar nicht von einer eigentlichen \u00abautomatischen\u00bb \u00dcbernahmepflicht der einschl\u00e4gigen Weiterentwicklungen des Unionsrechts aus; im Falle des Scheiterns einer solchen \u00dcbernahme droht jedoch eine \u00abSanktion\u00bb in Form der Beendigung des Abkommens. Somit l\u00e4sst dieser Mechanismus der Schweiz im Ergebnis kaum einen Spielraum bei der \u00dcbernahme der entsprechenden Weiterentwicklungen, da im Falle einer Ablehnung das gesamte Abkommen in Frage gestellt wird. Die Zielsetzung der Homogenit\u00e4t der Rechtsentwicklung d\u00fcrfte durch dieses Modell verwirklicht werden k\u00f6nnen. Besondere Fragen stellen sich im Falle der Erstreckung einer solchen \u00dcbernahmepflicht auf bestehende Abkommen, die keine grunds\u00e4tzliche \u00dcbernahme der Weiterentwicklungen kennen. Soweit diese Abkommen in Anh\u00e4ngen auf Sekund\u00e4rrecht verweisen, d\u00fcrfte eine entsprechende Modifikation des Mechanismus durchaus m\u00f6glich sein, zumal Modifikationen des Sekund\u00e4rrechts grunds\u00e4tzlich durch die Gemischten Aussch\u00fcsse \u00fcbernommen werden k\u00f6nnen. Wenn jedoch in den Abkommen selbst entsprechende Pflichten der Vertragsparteien in Anlehnung an das EU-Recht formuliert werden (wie z.\u2009B. in &shy;Anhang I des Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommens, aber auch in zahlreichen anderen Bestimmungen der Abkommen), m\u00fcssten die Abkommen entsprechend modifiziert werden. Das w\u00fcrde auch Fragen ihres materiellen Geltungsbereichs aufwerfen, erfolgt doch mitunter nur eine teilweise Anlehnung an EU-Recht. Das Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen etwa kennt gegen\u00fcber dem EU-Recht gewisse Abweichungen, so z.\u2009B. bei der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit, aber auch bei der Frage nach der Unionsb\u00fcrgerschaft.<\/p>\n<p>&#13;<br \/>\n&#13;<\/p>\n<h2 class=\"c4\">Zur Homogenit\u00e4t in der Rechtsauslegung und Rechtsanwendung<\/h2>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Besteht das Ziel eines v\u00f6lkerrechtlichen Abkommens darin, einen Teil des definierten Unionsbesitzstands auf die Beziehungen zu einem Drittstaat auszudehnen (wie dies bei zahlreichen der bestehenden bilateralen Abkommen der Fall ist und sowohl von der EU als auch der Schweiz auch in Bezug auf k\u00fcnftige Abkommen wohl in noch st\u00e4rkerem Mass angestrebt wird), so gen\u00fcgt ein paralleler Rechtsbestand nicht. Vielmehr muss dieser auch \u00abhomogen\u00bb ausgelegt und angewendet werden, was auch eine entsprechende Ber\u00fccksichtigung der Rechtsprechung des EuGH impliziert. In den bestehenden Abkommen sind diese Fragen \u2013 wenn \u00fcberhaupt \u2013 nur rudiment\u00e4r geregelt, sieht man einmal von der Schengen\/Dublin-Assoziierung ab. Es erstaunt deshalb nicht, dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung wie auch diejenige des Europ\u00e4ischen Gerichtshofs (EuGH) in Bezug auf die bislang in der Rechtsprechung relevant ge&shy;wordene Auslegung des Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommens durchaus unterschiedliche Tendenzen aufweisen. Dabei ist es interessant festzustellen, dass das Bundesgericht sich bei der Auslegung des Abkommens offenbar viel enger an die Rechtslage in der EU \u2013 unter Einschluss der neuen Rechtsprechung des EuGH \u2013 anlehnt als der EuGH. Allerdings kann die Rechtsprechung des EuGH noch nicht als gefestigt bezeichnet werden.&#13;<br \/>\nVgl. ausf\u00fchrlich zur Auslegung der Bilateralen Abkommen, m.w.N., Epiney\/Metz\/Pirker (Fn. 1), passim.Vor diesem Hintergrund impliziert eine homogene Rechtsanwendung und Rechtsauslegung zuallererst eine klare Formulierung der Abkommen in dem Sinn, dass ausdr\u00fccklich und im Umfang genau auf die \u00ab\u00fcbernommenen\u00bb Teile des Unionsrechtsbesitzstands hingewiesen und die Parallelit\u00e4t der Zielsetzungen und \u2013 daran anschliessend \u2013 der Auslegung unterstrichen wird. Gerade in Bezug auf bereits bestehende Abkommen d\u00fcrfte dies mitunter nicht ganz einfach sein, wurden hier doch teilweise sehr differenzierte L\u00f6sungen gefunden, wie etwa einige Bestimmungen im Anhang I des Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommens illustrieren.<\/p>\n<p>&#13;<br \/>\n&#13;<\/p>\n<h2 class=\"c4\">\u00dcberwachung und Gerichtsbarkeit: Nationale oder internationale Mechanismen?<\/h2>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Dar\u00fcber hinaus muss \u2013 insoweit besteht durchaus Einigkeit \u2013 sichergestellt werden, dass die Anwendung der Abkommen auch in der Schweiz (in der EU sind hierf\u00fcr Kommission und Gerichtshof zust\u00e4ndig) von einer unabh\u00e4ngigen Stelle \u00fcberwacht wird und ein gerichtlicher Rechtsschutz zu gew\u00e4hrleisten ist. Obwohl die Vorschl\u00e4ge des Bundes&shy;rates diese Zielsetzungen wohl h\u00e4tten er&shy;reichen k\u00f6nnen, ist davon auszugehen, dass\u00a0sowohl f\u00fcr die \u00dcberwachungsbeh\u00f6rde als auch f\u00fcr die gerichtliche Kontrolle rein nationale Mechanismen von der EU nicht akzeptiert w\u00fcrden und daher \u00abinternationale Mechanismen\u00bb notwendig sind. Ein internationales gerichtliches Organ d\u00fcrfte auf der Grundlage der Rechtsprechung des EuGH (nur) f\u00fcr die Anwendung und Auslegung der Abkommen in der Schweiz \u2013 bzw. allenfalls dar\u00fcber hinaus anderen Drittstaaten \u2013 zust\u00e4ndig sein, da der EuGH es als mit den &shy;EU-Vertr\u00e4gen unvereinbar ansieht, dass internationale Gerichte in Bezug auf V\u00f6lkervertragsbestimmungen, die sich an EU-Recht anlehnen, auch mit Bindungswirkung f\u00fcr die EU entscheiden k\u00f6nnen.&#13;<br \/>\nGutachten 1\/91 (EWR I), Slg. 1991, I-6079; s. auch &shy;Gutachten 1\/92 (EWR II), Slg. 1992, I-2821.Eine bereits seit einiger Zeit in diesem Zusammenhang diskutierte Erweiterung der Zust\u00e4ndigkeiten des f\u00fcr die Auslegung des EWR-Rechts in den Efta-Staaten zust\u00e4ndigen Efta-Gerichtshofs sowie der Efta-\u00dcberwachungsbeh\u00f6rde kommt zwar grunds\u00e4tzlich auch in Betracht und ist aus rechtlicher Sicht realisierbar. So k\u00f6nnte man diesen Gerichtshof \u2013 gegebenenfalls unter Beteiligung eines Schweizer Vertreters \u2013 auch mit gewissen Zust\u00e4ndigkeiten f\u00fcr die Auslegung und Streitbeilegung im Zusammenhang mit den bilateralen Abkommen ausstatten und die Befugnisse der Efta-\u00dcberwachungsbeh\u00f6rde entsprechend erweitern. Allerdings sind die Rechtsbest\u00e4nde des EWR-Rechts und des bilateralen Rechts nicht parallel. Und auf den ersten Blick ist nicht ersichtlich, warum Richter aus Norwegen, Island und Liechtenstein \u00fcber die Auslegung der bilateralen Abkommen in der Schweiz entscheiden sollen (entsprechendes g\u00e4lte f\u00fcr die Efta-\u00dcberwachungsbeh\u00f6rde). Ohne gr\u00f6ssere institutionelle Modifikationen \u2013 etwa im Sinne einer Art de facto (Teil-)EWR-Mitgliedschaft der Schweiz, was die Komplexit\u00e4t der Struktur der bilateralen Abkommen wohl nicht wirklich reduzierte \u2013 k\u00f6nnten daher die EWR-\/Efta-Institutionen wohl keine Zust\u00e4ndigkeiten in Bezug auf Nicht-EWR-Staaten \u00fcbernehmen, ohne dass hier nicht gewisse in&shy;stitutionelle Inkoh\u00e4renzen zu gew\u00e4rtigen w\u00e4ren.<\/p>\n<p>&#13;<br \/>\n&#13;<\/p>\n<h2 class=\"c4\">M\u00f6gliche L\u00f6sung: Zwei neue \u2028unabh\u00e4ngige Organe<\/h2>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Es erscheint allerdings durchaus denkbar, internationale Mechanismen sowohl in Bezug auf eine \u00dcberwachungsbeh\u00f6rde als auch in Bezug auf eine Gerichtsinstanz vorzusehen. \u00abInternational\u00bb d\u00fcrfte wohl so zu verstehen sein, dass keine eigentliche Einbettung in die bestehenden, rein nationalen Strukturen erfolgte. Vor diesem Hintergrund k\u00f6nnte man sich (letztlich parallel zum Ansatz im EWR-Recht bzw. in Bezug auf die Efta-Institutionen) vorstellen, zwei neue (unabh\u00e4ngige) Organe zu schaffen, die in einem Abkommen \u2013 eben naheliegenderweise dem zu schaffenden Rahmenabkommen \u2013 vorgesehen sind und welche die Aufgaben der \u00dcberwachung und der gerichtlichen Kontrolle im Wesentlichen nach dem Vorbild der f\u00fcr die \u00dcberwachung und Auslegung des EWR-Rechts zust\u00e4ndigen Efta-Organe \u00fcbern\u00e4hmen. International w\u00e4ren solche neuen Gremien schon deshalb, weil sie aufgrund eines Abkommens zwischen der EU und der Schweiz einzurichten w\u00e4ren. Dar\u00fcber hinaus w\u00e4re auch ihre Zusammensetzung international auszurichten. So w\u00e4re es etwa vorstellbar, eine gleiche Zahl an aus der Schweiz und aus dem (EU-)Ausland in der Beh\u00f6rde und im Gericht plus einen Pr\u00e4sidenten\/eine Pr\u00e4sidentin vorzusehen (Dreier- oder F\u00fcnfergremium). Die Zust\u00e4ndigkeiten w\u00fcrden sich an diejenigen der entsprechenden Efta-Organe anlehnen. Auf diese Weise g\u00e4be es f\u00fcr die Schweiz eine im Ergebnis parallele Struktur (wie im Rahmen der Efta f\u00fcr die Efta-S\u00e4ule des EWR, ebenfalls mit einer Zwei-S\u00e4ulen-Struktur), die jedoch auf die bilateralen Abkommen zugeschnitten w\u00e4re. Nicht zu verkennen ist allerdings, dass der Aufbau einer solchen neuen Struktur einigen Aufwand mit sich br\u00e4chte. Im \u00dcbrigen ist es keineswegs sicher, dass sie die mit ihr verfolgten Zielsetzungen wirklich im Ergebnis besser zu erreichen verm\u00f6ge als die Vorschl\u00e4ge des Bundesrates. Eine andere M\u00f6glichkeit w\u00e4re die Betrauung des EuGH mit der Kompetenz, auch mit Wirkung f\u00fcr die Schweiz \u00fcber die Auslegung der bilateralen Abkommen zu entscheiden. Solchen Urteilen des EuGH m\u00fcsste wohl verbindliche Wirkung zukommen. Der Europ\u00e4ischen Kommission k\u00f6nnte die \u00dcberwachung der Abkommen \u00fcbertragen werden. Diese L\u00f6sung lehnt sich an den im Luftverkehrsabkommen gefundenen Mechanismus an, stiesse aber in der Schweiz wohl auf Akzeptanzprobleme.<\/p>\n<p>&#13;<br \/>\n&#13;<\/p>\n<h2 class=\"c4\">Fazit<\/h2>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Die Zukunft wird zeigen, ob sich die EU und die Schweiz auf f\u00fcr beide Seiten zufriedenstellende L\u00f6sungen einigen k\u00f6nnen, insbesondere was die institutionellen Fragen betrifft. Die bisherigen Ausf\u00fchrungen konnten aufzeigen, dass es nicht ausgeschlossen ist, dass die Schweiz und die EU trotz der derzeit bestehenden Meinungsverschiedenheiten in Bezug auf die im Vordergrund stehenden institutionellen Fragen zu einer Einigung kommen. Insofern d\u00fcrfte der bilaterale Weg keineswegs am Ende sein. Nicht zu verkennen ist im \u00dcbrigen, dass ein EU-, aber auch ein EWR-Beitritt zwar aus institutioneller Sicht m\u00f6glicherweise vorteilhafter w\u00e4re und in materieller Hinsicht \u2013 je nach Umfang neuer bilateraler &shy;Abkommen und des \u00abautonomen Nach&shy;vollzugs\u00bb \u2013 gar nicht so weit hinter den bilateralen Abkommen zur\u00fcckbliebe, wenn man auch \u00fcber die W\u00fcnschbarkeit dieser Optionen insgesamt unterschiedlicher Meinung sein kann. Allerdings d\u00fcrften sich derzeit jedoch keine politischen Mehrheiten f\u00fcr die eine oder andere dieser Optionen finden lassen. Damit bleibt beim derzeitigen Stand der Dinge aus realpolitischer Sicht nur die Fortf\u00fchrung des bilateralen Weges. Dies \u00e4ndert aber nichts daran, dass die Diskussion \u00fcber alle europapolitischen Optionen gef\u00fchrt werden sollte. Insbesondere sollte auf die bereits bestehende ausgesprochen enge Einbindung der Schweiz in das Unionsrecht hingewiesen und die \u2013 aus institutioneller Sicht negativen \u2013 Implikationen einer Ausweitung der Teilnahme der Schweiz am europ\u00e4ischen Binnenmarkt und an weiteren Unionspolitiken auf dem Weg der bilateralen Abkommen verdeutlicht werden.<\/p>\n<p>&#13;<br \/>\n<i>Kasten 1: Die zwei Pakete der bilateralen Abkommen<\/i>&#13;<\/p>\n<h3 class=\"c2\">Die zwei Pakete der bilateralen Abkommen<\/h3>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Die <i>Bilateralen I<\/i> wurden am 21.6.1999 unterzeichnet und sind am 1.6.2002 in Kraft getreten. Sie betreffen die Bereiche Personenfreiz\u00fcgigkeit, Forschung, technische Handelshemmnisse, landwirtschaftliche Produkte, Landverkehr, Luftverkehr und \u00f6ffentliches Austragswesen. a<\/p>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Die <i>Bilateralen II<\/i> wurden im Oktober 2004 unterzeichnet und sind inzwischen (mit der bemerkenswerten Ausnahme des Betrugsabkommens) in Kraft. Sie erfassen die Besteuerung der Ruhegeh\u00e4lter von in der Schweiz ans\u00e4ssigen EU-Beamten, verarbeitete Landwirtschaftsprodukte, die Teilnahme der Schweiz an der Europ\u00e4ischen Umweltagentur, Zusammenarbeit im Bereich der Statistik, die Teilnahme an verschiedenen Programmen in den Bereichen Bildung, Berufsbildung und Jugend, \u00abSchengen\u00bb und \u00abDublin\u00bb, Zinsbesteuerung und Betrugsbek\u00e4mpfung. b<\/p>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">a Vgl. den Text aller Abkommen in BBl 1999, 6489 ff., ABl. 2002 L 114, 1 ff.<\/p>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">b Vgl. den Text aller Abkommen in BBl 2004, 5965 ff.<\/p>\n<p>&#13;<br \/>\n<i>Kasten 2: Zur Verwendung des Begriffs &shy;\u00abbilaterale Abkommen\u00bb<\/i>&#13;<\/p>\n<h3 class=\"c2\">Zur Verwendung des Begriffs &shy;\u00abbilaterale Abkommen\u00bb<\/h3>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\">Der Ausdruck \u00abbilaterale Abkommen\u00bb ist im Wesentlichen in der Schweiz gebr\u00e4uchlich und im Gegensatz zu dem als multilateral angesehenen Ansatz des EWR zu sehen. Aus rechtlicher Sicht ist er jedoch zumindest ungenau, da die Abkommen wegen der Beteiligung der Mitgliedstaaten neben der EU selbst teilweise multilaterale Abkommen darstellen. Daher trifft der Ausdruck \u00absektorielle Abkommen\u00bb, der auf die bereichsspezifische Regelung der verschiedenen Dossiers Bezug nimmt, die Rechtslage eigentlich besser. Gleichwohl werden im Folgenden die in der Schweiz gebr\u00e4uchlichen Ausdr\u00fccke \u00abBilate&shy;rale I\u00bb und \u00abBilaterale II\u00bb verwendet.<\/p>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\"><a href=\"\/de\/editions\/201301\/pdf\/Epiney.pdf\">Diesen Artikel als PDF herunterladen (PDF, 167KB)<\/a><\/p>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"c3\"><a href=\"\/files\/pdf\/leserreaktionen\/leserreaktion_201301_tobler_de.pdf\">Leserreaktion: Prof. Christa Tobler, Europainstitut Universit\u00e4t Basel (PDF, 1600KB)<\/a><\/p>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"author-name c3\">Prof. Dr. Astrid Epiney<\/p>\n<p>&#13;<\/p>\n<p class=\"author-desc c3\">Gesch\u00e4ftsf\u00fchrende &shy;Direktorin des Instituts f\u00fcr Europarecht, &shy;Universit\u00e4t Fribourg<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Die bilateralen Abkommen regeln seit nunmehr \u00fcber zehn Jahren das Verh\u00e4ltnis zwischen der Schweiz und der EU sowie ihren Mitgliedstaaten. 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