{"id":119324,"date":"2012-11-01T12:00:00","date_gmt":"2012-11-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2012\/11\/baur-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:25:54","modified_gmt":"2023-08-23T21:25:54","slug":"baur","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2012\/11\/baur\/","title":{"rendered":"\u00d6kologische Steuerreform: Pl\u00e4ne des Bundesrates f\u00fcr eine zweite Phase der Energiestrategie 2050"},"content":{"rendered":"<p>Im Mai 2011 hat der Bundesrat den schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie beschlossen und die Energiestrategie 2050 skizziert. Die bestehenden Kernkraftwerke sollen am Ende ihrer sicherheitstechnischen Betriebsdauer stillgelegt und nicht durch neue Kernkraftwerke ersetzt werden. Die heutigen Klimaziele werden weiter&shy;verfolgt, und der nachhaltige Umgang mit nat\u00fcrlichen Ressourcen soll verbessert werden. Die Energie- und Klimaziele will der &shy;Bundesrat in zwei Etappen erreichen:<\/p>\n<p>\u2212 In einer ersten Etappe sollen mit der \u2028verst\u00e4rkten F\u00f6rderung von Geb\u00e4ude&shy;sanierungen und der erneuerbaren Stromproduktion bestehende Effizienzpotenziale ausgen\u00fctzt werden. Mit dem vom Bundesrat am 28. September 2012 verabschiedeten Massnahmenpaket zur Energiestrategie 2050, welches neben \u2028regulatorischen Instrumenten (Gebote, Verbote, Normen) vor allem die erw\u00e4hnten F\u00f6rdermass&shy;nahmen enth\u00e4lt, lassen sich jedoch nur rund die H\u00e4lfte der Energieziele erreichen.<\/p>\n<p>\u2212 Der Bundesrat hat deshalb eine zweite Etappe der Energiestrategie 2050 beschlossen: Ab 2021 soll die \u00abF\u00f6rderwelt\u00bb von einer \u00abLenkungswelt\u00bb abgel\u00f6st werden. Preisliche Lenkungsmassnahmen sollen schrittweise die Subventionen \u2028ersetzen. Zeitlich f\u00e4llt die zweite Etappe der Energiestrategie zusammen mit der Neuausrichtung der Klimaschutzpolitik. Das bestehende CO2-Gesetz enth\u00e4lt Ziele bis zum Jahr 2020. F\u00fcr die Zeit danach m\u00fcssen die Ziele neu konzipiert werden.<\/p>\n<h2>Marktwirtschaftliche Instrumente \u2028kosteng\u00fcnstiger<\/h2>\n<p>F\u00f6rdermassnahmen und regulatorische Massnahmen \u2013 Gebote, Verbote, Normen etc. \u2013 k\u00f6nnen bereits in der kurzen Frist eine Wirkung entfalten, da sie vergleichsweise schnell umsetzbar sind. Mittel- bis langfristig weisen sie jedoch gewichtige Nachteile auf. Bei Normen, Geboten und Verboten besteht immer die Gefahr, dass die Regulierung zu Ineffizienzen f\u00fchrt, d.h. Energieeinsparungen an Stellen gef\u00f6rdert werden, an welchen sie aufw\u00e4ndiger und kostenintensiver sind als an anderen. Das gleiche gilt f\u00fcr F\u00f6rdermassnahmen. Auch hier besteht ein Wissensproblem: Vom Staat muss festgelegt werden, welche \u00abZukunftstechnologien\u00bb zur Energieproduktion und welche zukunftstr\u00e4chtigen Massnahmen zur Erh\u00f6hung der Energieeffizienz mit Subventionen gef\u00f6rdert werden sollen.<\/p>\n<p>Bei den F\u00f6rdermassnahmen kommt das Problem der Mitnahmeeffekte hinzu: Subventionen werden in Anspruch genommen, obwohl das gew\u00fcnschte Verhalten \u2013 z.B. energetische Sanierung der Geb\u00e4udeh\u00fclle \u2013 auch ohne den staatlichen Anreiz erfolgt w\u00e4re. Des Weiteren geben regulatorische Instrumente und F\u00f6rdermassnahmen keinen Anreiz, \u00fcber die Einhaltung der Grenzwerte oder Subventionskriterien hinausgehende Effizienzmassnahmen umzusetzen.<\/p>\n<p>Lenkungssysteme beruhen darauf, dass mit Energieabgaben die Energie bzw. die Emission von Schadstoffen verteuert wird. Die Unternehmen und privaten Haushalte k\u00f6nnen dann selbst entscheiden, wo und wie sie z.B. ihren Energiekonsum reduzieren wollen. Auf diese Weise l\u00e4sst sich der Energieverbrauch dort vermindern, wo die geringsten Kosten entstehen. Zudem bewirken preisliche Anreize, dass fortw\u00e4hrend weitere, noch bessere Emissions- bzw. Energiereduktionsm\u00f6glichkeiten gesucht werden.<\/p>\n<h2>Was ist eine \u00f6kologische Steuerreform?<\/h2>\n<p>Eine \u00f6kologische Steuerreform hat zum Ziel, durch preisliche Anreize mit energie- und umweltbezogenen Abgaben nat\u00fcrliche Ressourcen zu schonen und gleichzeitig Haushalte sowie Unternehmen steuerlich oder abgabenseitig zu entlasten. Die \u00f6kologische Steuerreform besteht somit aus zwei Elementen: zum einen aus der Erhebung \u2028einer Energieabgabe und zum anderen in der R\u00fcckgabe der Einnahmen der Energie&shy;abgabe an die Bev\u00f6lkerung und Unter&shy;nehmen \u2013 entweder pauschal oder mittels Steuer-\/&shy;Abgabensenkungen. Durch eine haushalts- und m\u00f6glichst fiskalquotenneutrale Ausgestaltung sollen die Umweltziele ohne zus\u00e4tzliche Belastung der Steuerzahler erreicht &shy;werden.<\/p>\n<p>Grunds\u00e4tzlich besteht der Zweck einer Energieabgabe in der Internalisierung externer Effekte. Idealerweise richtet sich eine Energieabgabe nach der H\u00f6he der externen Kosten der einzelnen Energietr\u00e4ger. Da die externen Kosten des Energieverbrauchs jedoch nur \u00e4usserst schwer und ungenau \u2028gesch\u00e4tzt werden k\u00f6nnen, hat sich in der Praxis der so genannte Standard-Preis-Ansatz durchgesetzt. Hier wird von einem politisch-administrativ vorgegebenen Emissions- oder Mengenzielwert ausgegangen. Die H\u00f6he der vorgesehenen Energieabgabe richtet sich nach den Zielen der Energie- und Klimapolitik. Konkret sollen die CO2-Emissionen reduziert, die Energieeffizienz gef\u00f6rdert und der Stromverbrauch reduziert werden. Dadurch w\u00fcrden wichtige Beitr\u00e4ge zum Ausstieg aus der Kernenergie und zur Erreichung der Ziele der Energiestrategie 2050 sowie der Klimaziele geleistet. Die vorgeschlagene Energieabgabe w\u00fcrde grunds\u00e4tzlich sowohl Strom als auch Brenn- und Treibstoffe erfassen. Bei den Brenn- und Treibstoffen bemisst sich der Abgabesatz am Energie- und CO2-Gehalt. Beim Strom wird der Verbrauch unabh\u00e4ngig von der Art der Produktion (Wasserkraft, Fossil, Kernkraft, neue erneuerbare Energien<a href=\"#footnote_1\" id=\"footnote-anchor_1\" class=\"inline-footnote__anchor\">[1]<\/a>) besteuert, da mit der Energieabgabe der Stromverbrauch insgesamt reduziert werden soll.<\/p>\n<p>Die Ertr\u00e4ge der Energieabgabe k\u00f6nnen entweder pauschal pro Kopf an die Bev\u00f6lkerung und gem\u00e4ss AHV-Lohnsumme an die Unternehmen zur\u00fcckverteilt werden oder durch Steuer- oder Abgabensenkungen kompensiert werden. Beides hat Vor- und Nachteile. Durch eine Senkung oder Abschaffung bestehender Steuern\/Abgaben lassen sich \u2028zus\u00e4tzliche Effizienzgewinne und positive Wirkungen auf Wohlfahrt und Wachstum realisieren, da alle klassischen Steuern Verzerrungswirkungen aufweisen. Diese betreffen vor allem die Arbeits-, Spar- und Investitionsanreize. Die Senkung einer bestehenden Steuer f\u00fchrt also zu umso st\u00e4rker positiven Effizienz- und Wohlfahrtswirkungen, je verzerrender diese Steuer ist. Je nach Ausgestaltung st\u00e4rkt eine \u00f6kologische Steuerreform folglich die Wettbewerbsf\u00e4higkeit und die Rahmenbedingungen f\u00fcr Innovation der Schweizer Volkswirtschaft. Die Vorteile der pauschalen R\u00fcckverteilung der Ertr\u00e4ge einer Energieabgabe an die Bev\u00f6lkerung und Unternehmen liegen in den Verteilungswirkungen: Energieabgaben wirken regressiv, d.h. Haushalte mit geringen Einkommen werden relativ st\u00e4rker belastet als Haushalte mit einem hohen Einkommen. Mit der pauschalen R\u00fcckverteilung kann dieser regressive Effekt ausgeglichen werden.<\/p>\n<h2>Ecoplan-Studie<\/h2>\n<p>Im Auftrag des Bundesamtes f\u00fcr Energie (BFE), der Eidgen\u00f6ssischen Finanzverwaltung (EFV) und der Eidgen\u00f6ssischen Steuerverwaltung (ESTV) hat das Forschungsinstitut Ecoplan die volkswirtschaftlichen Auswirkungen einer \u00f6kologischen Steuerreform untersucht.<a href=\"#footnote_2\" id=\"footnote-anchor_2\" class=\"inline-footnote__anchor\">[2]<\/a>\u00a0Analysiert wurde die Einf\u00fchrung einer Energieabgabe auf den CO2-Gehalt von Brenn- und Treibstoffen sowie einer Stromabgabe. Zur Bestimmung der H\u00f6he der Energieabgabe wurden die zwei Szenarien <i>Politische Massnahmen (POM)<\/i> und die <i>Neue Energiepolitik (NEP)<\/i> der Energieperspektiven des BFE zugrunde gelegt.<a href=\"#footnote_3\" id=\"footnote-anchor_3\" class=\"inline-footnote__anchor\">[3]<\/a>\u00a0Die Szenarien unterscheiden sich vorab hinsichtlich der Reduktionsziele. Im NEP-Szenario werden die CO2-Emissionen bis im Jahr 2050 um \u00fcber 60% und die Stromnachfrage um gut 20% reduziert. Das deutlich weniger ehrgeizige POM-Szenario zeigt, welche preislichen Massnahmen n\u00f6tig w\u00e4ren, um die Reduktionsziele, welche aus der Umsetzung des ersten Massnahmenpakets der Energiestrategie 2050 resultieren, zu erreichen (siehe <i>Tabelle 1<\/i>).<\/p>\n<p>F\u00fcr die R\u00fcckverteilung der Einnahmen aus der Energieabgabe, welche je nach Szenario und Zeitpunkt zwischen gut 3 und knapp 14 Mrd. Franken schwanken, wurden unterschiedliche Varianten untersucht. Neben der pauschalen R\u00fcckverteilung an die privaten Haushalte (pro Kopf) wurden Steuersenkungen (Mehrwertsteuer, Gewinnsteuer, Einkommenssteuer) und die Senkung der AHV-Beitr\u00e4ge betrachtet. Die Ausf\u00fchrungen im vorliegenden Artikel beschr\u00e4nken sich auf die Hauptvarianten; Ecoplan hat in ihrer Studie dar\u00fcber hinaus noch Mischvarianten untersucht.<img fetchpriority=\"high\" decoding=\"async\" src=\"http:\/\/10.32.68.4\/graphics\/cache\/201211_06D_Tabelle01.eps.gif\" alt=\"\" width=\"840\" height=\"655\" \/><\/p>\n<h2>Im Modell ber\u00fccksichtigte Wirkungen<\/h2>\n<p>Bei der Interpretation der Ergebnisse der Ecoplan-Studie ist es wichtig zu wissen, welche Wirkungen im Gleichgewichtsmodell abgebildet werden und welche nicht. Hierzu sei das Konzept der drei Dividenden herangezogen. Die von Ecoplan berechneten volkswirtschaftlichen Auswirkungen enthalten lediglich einen Teil der ersten Dividende der Energieabgabe \u2013 den sogenannten Sekund\u00e4rnutzen \u2013 sowie die zweite Dividende (Verminderung von Verzerrungen durch Steuersenkungen). Der Sekund\u00e4rnutzen besteht in den vermiedenen externen Kosten bzw. dem Nutzen beispielsweise in Form von besserer Luft, weniger Unf\u00e4llen und L\u00e4rm im Verkehrsbereich. Der weitaus gr\u00f6ssere Teil der ersten Dividende \u2013 der Prim\u00e4rnutzen in Form der vermiedenen Externalit\u00e4ten (Kernenergie- und Klimakosten) \u2013 sowie eine allf\u00e4llige dritte Dividende (dynamische Innovationswirkungen) werden im Modell nicht abgebildet.<\/p>\n<h2>Ergebnisse der Studie<\/h2>\n<p>&nbsp;<\/p>\n<h2>Beschr\u00e4nkte volkswirtschaftliche Auswirkungen<\/h2>\n<p>Die Ecoplan-Studie zeigt, dass die Reduktionsziele die volkswirtschaftlichen Kosten massgeblich beeinflussen (siehe <i>Tabelle 2<\/i>). Bei den weniger ehrgeizigen Klima- und Stromverbrauchszielen (Szenario POM) wird die Wohlfahrt durch die Einf\u00fchrung einer \u00f6kologischen Steuerreform durchwegs erh\u00f6ht. Die H\u00f6he der Wohlfahrtsgewinne variiert je nach R\u00fcckverteilungsvariante. Beim deutlich ehrgeizigeren Szenario NEP lassen sich nur noch mit einer Senkung der Einkommenssteuer Wohlfahrtsgewinne erzielen. Bei allen anderen R\u00fcckverteilungsvarianten wird die Wohlfahrt etwas beeintr\u00e4chtigt. Erwartungsgem\u00e4ss zeigen sich die Steuer- und Abgabensenkungen effizienter als die pauschale R\u00fcckverteilung an private Haushalte (V.1). Die Senkung der Einkommenssteuer (V.5) schneidet nicht nur im POM-Szenario hinsichtlich der Wohlfahrtseffekte am besten ab, sondern auch im ambitionierteren NEP-Szenario. Aus Arbeitsmarktsicht w\u00e4ren eine Senkung der AHV-Beitr\u00e4ge (V.4) und eine Reduktion der Einkommenssteuer (V.5) zu pr\u00e4ferieren. In beiden Szenarien nimmt die Besch\u00e4ftigung durch die Einf\u00fchrung der \u00f6kologischen Steuerreform zu. In Bezug auf das Bruttoinlandprodukt (BIP) sind die Ergebnisse sehr heterogen. Am besten schneiden tendenziell eine Senkung der Gewinnsteuer (V.3) und der Mehrwertsteuer (V.2) ab. Mit den h\u00f6chsten BIP-Einbussen ist bei einer pauschalen R\u00fcckverteilung an private Haushalte (V.1) zu rechnen.<\/p>\n<p>Insgesamt halten sich die Auswirkungen einer \u00f6kologischen Steuerreform auf alle betrachteten Parameter in Grenzen. Die Ergebnisse liegen mit wenigen Ausnahmen in einer Bandbreite von \u20131% bis +1% im Vergleich zum Niveau im Jahr 2050. Bei der R\u00fcckverteilungsvariante mit den gr\u00f6ssten Wohlfahrtsverlusten (V.1) liegt die Wohlfahrt im Jahr 2050 maximal 0,5% unter dem Niveau ohne \u00f6kologische Steuerreform. Dies entspricht j\u00e4hrlichen Wohlfahrtseinbussen von \u20130,014%. Zu beachten ist ferner, dass bei den modellierten Wirkungen ein Grossteil der ersten und die ganze dritte Dividende nicht enthalten sind.<img decoding=\"async\" src=\"http:\/\/10.32.68.4\/graphics\/cache\/201211_06D_Tabelle02.eps.gif\" alt=\"\" width=\"840\" height=\"400\" \/><\/p>\n<h2>Grosse Unterschiede bei Verteilungswirkungen<\/h2>\n<p>W\u00e4hrend sich die volkswirtschaftlichen Auswirkungen in einer engen Bandbreite abspielen, so zeigen sich bei den Verteilungswirkungen grosse Unterschiede. Die Ver&shy;teilungswirkungen wurden von Ecoplan anhand der Wohlfahrtsver\u00e4nderung von \u202815 Haushaltsgruppen modelliert, welche nach sozio\u00f6konomischen Kriterien (erwerbst\u00e4tige Haushalte mit und ohne Kinder sowie Rentner mit unterschiedlichen Einkommen) unterteilt werden. Mit Ausnahme der pauschalen R\u00fcckverteilung an private Haushalte und Unternehmen (V.1, siehe <i>Grafik 1<\/i>) weisen alle anderen untersuchten Varianten (V.2 bis V.5) einer \u00f6kologischen Steuerreform mehr oder weniger starke regressive Verteilungswirkungen auf. Die Senkung der AHV-Beitr\u00e4ge (V.4) ist bei den erwerbst\u00e4tigen Haushalten mehr oder weniger neutral; regressive Wirkungen ergeben sich jedoch bei den Rentnerhaushalten. Die Ergebnisse der Ecoplan-Studie zeigen, dass bei einer \u00f6kologischen Steuerreform zwischen der wirtschaftlichen Effizienz und Verteilungsneutralit\u00e4t ein klassischer Zielkonflikt besteht: Je h\u00f6her die volkswirtschaftliche Effizienz, desto regressiver die Verteilungswirkung und umgekehrt.<\/p>\n<p>Im Pr\u00fcfauftrag vom 30. November 2011 hat der Bundesrat festgehalten, dass bei der Ausgestaltung einer \u00f6kologischen Steuer&shy;reform regressive Auswirkungen auf die \u2028Einkommensverteilung und negative Auswirkungen auf die Wettbewerbsf\u00e4higkeit m\u00f6glichst vermieden werden sollen. Eine \u00f6kologische Steuerreform, welche die Vorgaben des Bundesrates erf\u00fcllen soll, muss also in irgendeiner Form eine pauschale R\u00fcck&shy;verteilung an die privaten Haushalte be&shy;inhalten. Denkbar w\u00e4re beispielsweise eine Mischvariante, in welcher ein Teil der Einnahmen einer Energieabgabe pauschal an die Haushalte zur\u00fcckverteilt wird, w\u00e4hrend der Rest f\u00fcr Steuer- und Abgabensenkungen verwendet wird.<img decoding=\"async\" src=\"http:\/\/10.32.68.4\/graphics\/cache\/201211_06D_Grafik01.eps.gif\" alt=\"Verteilungseffekte f\u00fcr das Jahr 2050: Szenario NEP, Pauschale R\u00fcckverteilung an private Haushalte, V.1\" width=\"840\" height=\"780\" \/><\/p>\n<h2>Beschluss des Bundesrates<\/h2>\n<p>Am 28. September 2012 hat der Bundesrat das EFD beauftragt, eine \u00f6kologische Steuerreform f\u00fcr die zweite Phase der Energiestrategie nach 2020 vorzubereiten. Bis Mitte 2013 soll ein Anh\u00f6rungsbericht mit verschiedenen Varianten zur Ausgestaltung der Abgabe, zur R\u00fcckerstattung bzw. Kompensation sowie zu den \u00f6kologischen und volkswirtschaftlichen Auswirkungen erarbeitet werden. Als n\u00e4chster Schritt soll bis Mitte 2014 eine Vernehmlassungsvorlage pr\u00e4sentiert werden.<\/p>\n<ol class=\"footnote\"><li id=\"footnote_1\" class=\"footnote--item\">Strom aus Sonnen- und Windenergie, Kleinwasserkraft(< 10 MW), Biomasse und Geothermie.&nbsp;<a href=\"#footnote-anchor_1\" class=\"inline-footnote__anchor hidden-print\">[<span class=\"icon-arrow-up\"><\/span>]<\/a><\/li><li id=\"footnote_2\" class=\"footnote--item\">Vgl. Ecoplan (2012): Volkswirtschaftliche Auswirkungeneiner \u00f6kologischen Steuerreform, Bern.&nbsp;<a href=\"#footnote-anchor_2\" class=\"inline-footnote__anchor hidden-print\">[<span class=\"icon-arrow-up\"><\/span>]<\/a><\/li><li id=\"footnote_3\" class=\"footnote--item\">Bundesamt f\u00fcr Energie, Prognos AG, Ecoplan AG: \u00abEnergieperspektiven2050\u00bb, Bern 2012&nbsp;<a href=\"#footnote-anchor_3\" class=\"inline-footnote__anchor hidden-print\">[<span class=\"icon-arrow-up\"><\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Im Mai 2011 hat der Bundesrat den schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie beschlossen und die Energiestrategie 2050 skizziert. Die bestehenden Kernkraftwerke sollen am Ende ihrer sicherheitstechnischen Betriebsdauer stillgelegt und nicht durch neue Kernkraftwerke ersetzt werden. Die heutigen Klimaziele werden weiter&shy;verfolgt, und der nachhaltige Umgang mit nat\u00fcrlichen Ressourcen soll verbessert werden. 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Die bestehenden Kernkraftwerke \u00adsollen am Ende ihrer Betriebsdauer stillgelegt\u00a0und nicht durch neue ersetzt werden.\r\n\r\n30.11.2011:\r\n\r\nDer Bundesrat beauftragt das EFD, im Hinblick auf eine \u00f6kologische Steuerreform eine umfassende Lenkungsabgabe auf Energie zu pr\u00fcfen sowie verschiedene Varianten der R\u00fcckverteilung auf ihre volkswirtschaftlichen Auswirkungen hin zu unter\u00adsuchen.\r\n\r\n27. 01.2012:\r\n\r\nDer Bundesrat bekr\u00e4ftigt, dass die \u00f6kologische Steuerreform eines der Kerngesch\u00e4fte der kommenden Legislatur darstellt. Zur Erreichung des Ziels 6 \u00abDie Attraktivit\u00e4t und die Glaubw\u00fcrdigkeit des schweizerischen Steuersystems sind gest\u00e4rkt\u00bb will er eine \u00abBotschaft zur \u00f6kologischen Steuerreform\u00bb vorgelegen.\r\n\r\n18.04.2012:\r\n\r\nIm Rahmen seiner Aussprache \u00fcber das Massnahmenpaket zur Umsetzung der Energiestrategie 2050 beschliesst der Bundesrat, den Umbau des Energiesystems in zwei Etappen vorzunehmen. In der ersten Etappe soll die Energieeffizienz durch Regulierungsinstrumente und F\u00f6rdermassnahmen erh\u00f6ht werden. In der zweiten Etappe nach 2020 soll die Energie- und Klimapolitik neu ausgerichtet werden; Lenkungsmassnahmen sollen die F\u00f6rdermassnahmen \u2028sukzessive abl\u00f6sen.\r\n\r\n28.09.2012:\r\n\r\nDer Bundesrat gibt das erste Massnahmenpaket zur Energiestrategie 2050 in die Vernehmlassung. 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