Die \u00f6ffentliche Hand ist an einer grossen Anzahl rechtlich eigenst\u00e4ndiger Unternehmen beteiligt. Viele Kantone haben erst in den letzten Jahren konzeptionelle und rechtliche Grundlagen zum Umgang mit ihren Beteiligungen geschaffen. Die Umsetzung des Risikomanagements stellt dabei eine besondere Herausforderung dar, solange Diversifizierungs- und Privatisierungsstrategien aus politischen Gr\u00fcnden nur begrenzt m\u00f6glich sind.
\n
\nDie im Jahr 2009 publizierte Studie \u00abKantone als Konzerne\u00bb
\nMeister, Urs (2009): Kantone als Konzerne \u2013 Einblick in die kantonalen Unternehmensbeteiligungen und deren Steuerung; Kantonsmonitoring, Avenir Suisse, Z\u00fcrich. von Avenir Suisse schuf erstmals eine umfassende \u00dcbersicht \u00fcber das Ausmass, die Strukturen und das Management der Unternehmensbeteiligungen der Kantone. Ende 2008 wiesen diese rund 1000 Beteiligungen an rechtlich eigenst\u00e4ndigen Unternehmen auf.
\n\u00c4mter, unselbstst\u00e4ndige Anstalten, Pensionskassen, Stiftungen und kurzfristige Anlagen\/liquide Mittel wurden nicht als Unternehmensbeteiligungen definiert. Beteiligungen an Fachhochschulen und P\u00e4dagogischen Hochschulen wurden in der Studie zwar ausgewiesen, aufgrund der laufenden Strukturver\u00e4nderungen jedoch in der aggregierten Analyse nicht erfasst. Da an einigen Unternehmen teilweise mehrere Kantone beteiligt sind, bel\u00e4uft sich die Anzahl der Unternehmen auf rund 600. Die Beteiligungen teilen sich wie folgt auf: \u2212 190 im \u00f6ffentlichen Verkehr; \u2212 146 im Finanzensektor (v.a. Banken, Versicherungen, Kredit- und B\u00fcrgschaftsgenossenschaften); \u2212 102 im Bereich Energie; \u2212 56 in der Bildung; \u2212 42 im Bereich Gesundheit (v.a. Spit\u00e4ler); \u2212 447 \u00dcbrige (v.a. Landwirtschaft). Lediglich bei rund 8% aller Beteiligungen waren die Kantone alleinige Eigner; bei weiteren 8% waren sie Mehrheitseigner. In den Bilanzen der Kantone wurden die Beteiligungen Ende 2007 mit einem Wert von rund 8,3 Mrd. Franken gef\u00fchrt. Der tats\u00e4chliche Marktwert d\u00fcrfte jedoch weit h\u00f6her liegen. Dies illustriert die Beteiligung des Kantons Bern am Stromverbundunternehmen BKW (siehe Grafik 1<\/i>). Der Marktwert dieses 53%-Aktienpakets lag Ende 2007 bei rund 4 Mrd. Franken. Bis Ende 2011 reduzierte er sich jedoch auf weniger als 1 Mrd. Franken. Dieser Verlust hat sich beim Kanton allerdings kaum bemerkbar gemacht, weil die BKW-Beteiligung mit ihrem Nominalwert von rund 69 Mio. Franken in den B\u00fcchern steht.Die Analyse der kantonalen Beteiligungsportfolios zeigt zwei wichtige Aspekte auf: \u2212 Erstens ist die Zahl an Minderheitsbeteiligungen bei vielen Kantonen sehr hoch. Die M\u00f6glichkeit der Einflussnahme ist daher f\u00fcr einen einzelnen Kanton begrenzt. Zudem sind viele kleine Unternehmensbeteiligungen historisch bedingt, wobei heute weder ein Bed\u00fcrfnis noch die Notwendigkeit einer politischen Steuerung besteht. \u2212 Zweitens entstehen durch die gr\u00f6sseren Beteiligungen vermehrt relevante finanzielle Risiken f\u00fcr die Kantone. In den zunehmend liberalisierten M\u00e4rkten bergen neue Gesch\u00e4fts- und Wachstumsmodelle nicht nur Gewinn-, sondern auch erhebliches Verlustpotenzial. Das gilt nicht zuletzt f\u00fcr die Stromproduzenten und Kantonalbanken. Im Elektrizit\u00e4tssektor illustrieren die marktbedingt sinkenden Aktienkurse der Verbundunternehmen zwischen 2008 und 2012 das Beteiligungsrisiko f\u00fcr die Kantone. Bei den Kantonalbanken geben die vielf\u00e4ltigen Erfahrungen mit Sanierungs- und St\u00fctzungsmassnahmen einen Hinweis auf das Gefahrenpotenzial f\u00fcr die \u00f6ffentlichen Finanzen (vgl. Kasten 1<\/i>
<\/p>\nRisikohafte Kantonalbankengagements der Kantone<\/h3>\n
\nDie 24 Schweizer Kantonalbanken geh\u00f6ren zu den finanziell bedeutsamsten Beteiligungen der Kantone. 2010 vereinten sie Bilanzwerte von 440 Mrd. Franken und erwirtschafteten Bruttogewinne von insgesamt 4 Mrd. Franken.a Auch wenn sie weiterhin lokal und regional verankert sind, haben viele Institute auf internationale M\u00e4rkte expandiert.b Dabei sind sie \u2013 wie ihre privaten Konkurrenten \u2013 volatilen Zinsen und Wechselkursen ausgesetzt. Auch vor internationalen Rechtsstreitigkeiten sind sie nicht gefeit, was die potenziellen US-Klagen gegen Kantonalbanken im Zusammenhang mit der vermuteten Beihilfe zur Steuerhinterziehung von amerikanischen B\u00fcrgern illustrieren. Daneben bestehen auch lokale Unw\u00e4gbarkeiten. Beispielsweise k\u00f6nnte sich im Falle einer \u00dcberhitzung am Immobilienmarkt das traditionell starke Hypothekar-Engagement f\u00fcr inlandorientierte Kantonalbanken als Klumpenrisiko erweisen.c Weil die Kantone die Werte ihrer Beteiligungen bisher meist sehr tief auf Basis der Nominalwerte ausgewiesen haben, scheinen die wirtschaftlichen Gefahren f\u00fcr die Steuerzahler auf den ersten Blick begrenzt. Tats\u00e4chlich aber m\u00fcssten zur Bestimmung des finanziellen Risikos die weit h\u00f6heren Marktwerte zugrunde gelegt werden. Zudem haften die Kantone (ausser Genf, Waadt und Bern) sp\u00e4testens im Liquidationsfall explizit f\u00fcr alle offenen Verbindlichkeiten ihrer Kantonalbanken. Ein Blick auf das Verh\u00e4ltnis zwischen Bilanzsumme der Banken und den j\u00e4hrlichen Ausgaben der Kantone zeigt, dass dieses Haftungsrisiko signifikant ist und die Kantonsfinanzen stark strapazieren k\u00f6nnte (vgl. Grafik 2<\/i>).Faktisch entfalten diese Haftungsverpflichtungen zudem die Wirkung von Bestandesgarantien.d Kostspielige Hilfsaktionen zu Gunsten einzelner Kantonalbanken \u2013 teils in Milliardenh\u00f6he \u2013 sind in den vergangenen 20 Jahren denn auch keine Seltenheit geblieben. Die Kantone Bern (1993), Jura (1996), Genf (2000), Wallis (2000), Waadt (2001\/2002) und Glarus (2008) sahen sich dazu gezwungen, die Finanzen ihrer Kantonalbanken zu sanieren. Die Kantonalbanken Solothurns (1995) und Appenzell-Ausserrhodens (1996) konnten gar nur durch Vollprivatisierungen \u00abgerettet\u00bb werden.e Mit Genf und der Waadt mussten auch zwei Kantone ihre Banken st\u00fctzen, die \u00fcber keine vollumf\u00e4ngliche Staatsgarantie verf\u00fcgten. Es besteht sogar die Gefahr, dass die Verankerung expliziter Staatsgarantien die Risikoneigung der Kantonalbanken erh\u00f6ht. Denn diese verbessern die Bonit\u00e4tsratings der Banken und erm\u00f6glichen es ihnen, am Interbanken- und Obligationenmarkt zu besseren Konditionen Geld aufzunehmen. Tats\u00e4chlich bewertete Moody\u2019s 2011 die intrinsische Finanzkraft der Z\u00fcrcher und der St. Galler Kantonalbanken \u2013 d.h. deren Bonit\u00e4t unter Ausblendung der Staatsgarantie \u2013 lediglich mit einem C+, und stuft sie damit nur leicht h\u00f6her als die UBS (C) und tiefer als die CS (B) ein. Dank expliziter Staatsgarantie erhalten die beiden Kantonalbanken aber effektiv um vier- bis f\u00fcnf Stufen h\u00f6here Ratings (Aaa und Aa1). Interessant dabei ist, dass die expliziten Staatsgarantien f\u00fcr ZKB und SGKB zu h\u00f6heren Bonit\u00e4tsaufwertungen f\u00fchren als die impliziten Staatsgarantien f\u00fcr UBS und CS \u2013 und damit auch zu potenziell h\u00f6herem Moral Hazard.f
\n
\na Vgl. Verband Schweizerischer Kantonalbanken (2011): Bilanzen und Erfolgsrechnungen der Kantonalbanken. Stand 31. Dezember 2010.b Gem\u00e4ss Angaben der ZKB weist beispielsweise rund ein Drittel ihrer Wertsch\u00f6pfung einen \u00abAuslandbezug\u00bb auf. Vgl. Z\u00fcrcher Kantonalbank (2012): Gesch\u00e4ftsbericht 2011, S.29.c Vgl. Schweizerische Nationalbank (2011): Stabilit\u00e4tsreport 2011, S.27.d Die Staatsgarantien der Kantonalbanken k\u00f6nnen in beschr\u00e4nkte und unbeschr\u00e4nkte unterschieden werden. In den meisten F\u00e4llen haftet der Kanton nach der Liquidation subsidi\u00e4r f\u00fcr die Verbindlichkeiten seiner Bank. Faktisch wirkt aber auch die subsidi\u00e4re Haftung als Bestandesgarantie, da die Kantone durch Interventionen Konkurse zu verhindern versuchen. Vgl. Geiger, Hans und Beat Kr\u00e4uchi (2003): Umstrittene Staatsgarantie der Kantonalbanken. Moral-Hazard-Risiken und hohe Kosten sowie Gut, Ursula (2009): Hat die Staatsgarantie eine neue Bedeutung erhalten? Referat beim Bankkaderverein vom 19. M\u00e4rz 2009.e Vgl. Rodrigues, Michel und Manfred B\u00fcchler (2008): Kantonalbanken: Nicht jede Staatsgarantie bietet gleiche Sicherheit. Vontobel Credit Report. 10. M\u00e4rz 2008, S.7 f.f Vgl. Schweizerische Nationalbank (2011): Stabilit\u00e4tsreport 2011, S.39. W\u00fcrden die jeweiligen expliziten und impliziten Staatsgarantien wegfallen, verschlechterten sich die Moody\u2019s Ratings der ZKB um f\u00fcnf, der SGKB um vier, der UBS um drei und der CS um zwei Stufen. und Grafik 2<\/i>). In Anbetracht des administrativen Aufwands, der eingeschr\u00e4nkten M\u00f6glichkeiten der Einflussnahme sowie der Beteiligungsrisiken dr\u00e4ngt sich f\u00fcr die Kantone eine \u00dcberpr\u00fcfung ihrer Portfolios bez\u00fcglich Zusammensetzung und Management auf.
<\/p>\nSchaffung neuer Gesetze und Richtlinien<\/h2>\n
\nNeben der Gr\u00f6sse und den Risiken der Beteiligungsportfolios verdeutlichte die Avenir-Suisse-Studie auch die mangelnde Transparenz und die fehlenden Instrumente und Prozesse des Beteiligungsmanagements. Dazu geh\u00f6ren etwa die Zuteilung der organisatorischen Verantwortlichkeit f\u00fcr das Beteiligungsmanagement, die institutionalisierte Trennung von Eigent\u00fcmer- und Eink\u00e4uferfunktionen zur Vermeidung von Interessenkonflikten, verschiedene Steuerungs- und Controllinginstrumente sowie das Risikomanagement des \u00f6ffentlichen Finanzhaushalts. Nur gerade zwei Kantone (Waadt und Z\u00fcrich) verf\u00fcgten 2009 \u00fcber ein umfassendes Risikomanagement. Auf gesetzlicher Ebene existierten bis 2009 ebenfalls nur im Kanton Waadt und teilweise im Kanton Z\u00fcrich fundierte Grundlagen zum Beteiligungsmanagement.
\nIm Kanton Z\u00fcrich existierte kein separates Gesetz zum Beteiligungsmanagement. Vielmehr wurde dieses als Teil der Verordnung \u00fcber die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) aus dem Jahr 2007 sowie im Rahmen des Gesetzes \u00fcber Controlling und Rechnungslegung (CRG) aus dem Jahr 2006 geregelt. Auf Basis verschiedener Richtlinien verf\u00fcgten daneben vor allem die Kantone Aargau, Jura und Luzern \u00fcber gewisse Rahmenbedingungen. W\u00e4hrend die Beteiligungsportfolios bis heute kaum wesentliche Ver\u00e4nderungen erfahren haben, ist das Bewusstsein \u00fcber die Relevanz eines systematischen Managements der Unternehmensbeteiligungen gr\u00f6sser geworden. So haben verschiedene Kantone neue Gesetze oder Richtlinien geschaffen. Folgende \u2013 nicht abschliessende \u2013 Liste illustriert die Breite der eingeleiteten Reformen in den Kantonen:\u2212 2009 setzte der Kanton Basel-Landschaft eine Verordnung \u00fcber das Controlling der Beteiligungen in Kraft. \u2212 2010 erliess der Kanton Basel-Stadt Public-Corporate-Governance-Richtlinien zum Beteiligungsmanagement. \u2212 Der Regierungsrat des Kantons Bern verabschiedete 2010 ein \u00abGesamtkonzept der Aufsicht und des Controllings gegen\u00fcber den kantonalen Beteiligungen, Unternehmen und Institutionen\u00bb. In Form einer Richtlinie soll das Konzept einen Rahmen f\u00fcr das Beteiligungsmanagement schaffen. \u2212 Ende 2010 setzte der Kanton Graub\u00fcnden eine \u00abVerordnung zur Umsetzung der Public Corporate Governance\u00bb in Kraft. \u2212 Anfang 2012 pr\u00e4sentierte der Kanton Luzern eine Gesetzesvorlage \u00fcber die Normierung und Umsetzung von Public Corporate Governance. \u2212 Auch der Kanton Z\u00fcrich hat ein neues Projekt zum Thema Public Corporate Governance und dem Management von Unternehmensbeteiligungen lanciert.
<\/p>\n
\nDie von den Kantonen erlassenen Gesetze und Richtlinien verfolgen eine Reihe von Zielen. Zun\u00e4chst geht es um die Schaffung von Transparenz \u00fcber das Ausmass der Beteiligungen sowie um die Koordination zwischen politischen, Eigent\u00fcmer- und Unternehmenszielen. Weiter sollen die unternehmerischen und finanziellen Risiken abgesch\u00e4tzt sowie minimiert werden. Und schliesslich sollen Notwendigkeit und Ausgestaltung des kantonalen Engagements regelm\u00e4ssig \u00fcberpr\u00fcft sowie eine standardisierte Berichterstattung gew\u00e4hrleistet werden.W\u00e4hrend die Ziele in Bezug auf Transparenz und Berichterstattung relativ einfach umzusetzen sind, d\u00fcrften vor allem jene zum Risikomanagement und zur \u00dcberpr\u00fcfung des staatlichen Engagements gr\u00f6ssere Herausforderungen darstellen. Bei diesen beiden Aspekten geht es letztlich um die Frage, ob und in welchem Ausmass der Kanton \u00fcberhaupt beteiligt sein sollte. Damit verbunden sind aber auch vielf\u00e4ltige politische Interessen. Nicht selten werden \u00f6ffentliche Unternehmen als eine Art \u00abeierlegende Wollmilchsau\u00bb betrachtet. Das \u00f6ffentliche Engagement soll nicht nur Versorgungssicherheit und tiefe Tarife garantieren, sondern auch Ertr\u00e4ge f\u00fcr die Staatskasse generieren. Gleichzeitig sollen regional-, industrie- und umweltpolitische Ziele \u00fcber die Ausgestaltung der Unternehmensstrategien verfolgt werden. Derart unterschiedliche und sich widersprechende Anspr\u00fcche sind in der Praxis nicht umsetzbar. Das gilt insbesondere, wenn die staatlichen Gesellschaften in zunehmend offenen, wettbewerblichen M\u00e4rkten agieren. Weil dort die Gestaltung von Rahmenbedingungen, die Regulierung, aber auch die Preisbildung in zunehmendem Ausmass auf nationaler und oft internationaler Ebene erfolgen, werden die Kantone zu blossen Unternehmern. So zeigt der Energiesektor exemplarisch, wie schwierig es f\u00fcr die Kantone geworden ist, eine eigenst\u00e4ndige Politik zu verfolgen, etwa im Sinne einer autarken Versorgung oder einer Energiewende. W\u00fcrde ein \u00f6ffentlicher Stromversorger aus politischen Motiven ausschliesslich auf neue erneuerbare Energien setzen, w\u00e4ren die Tarife derart hoch, dass (Gross-)Kunden ihren Anbieter wechseln w\u00fcrden. Umgekehrt garantieren auch Investitionen in neue Grosskraftwerke keine sicheren Renditen: Die wenig dynamische Konjunktur in Europa sowie \u00dcberkapazit\u00e4ten im Kraftwerkspark sorgen seit l\u00e4ngerem f\u00fcr tiefe Preise, Abschreibungen und Verluste bei den Stromproduzenten.
<\/p>\n
\nNeben den Risiken f\u00fcr die \u00f6ffentlichen Haushalte sprechen auch ordnungspolitische Gr\u00fcnde f\u00fcr eine Neubeurteilung des kantonalen Engagements in wettbewerblichen M\u00e4rkten. Schliesslich geht damit inh\u00e4rent die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen einher \u2013 beispielsweise durch eine einseitige Bevorzugung staatlicher Unternehmen bei der Auftragsvergabe oder durch marktverzerrende Beihilfen. M\u00f6chte der Staat gewisse Grundversorgungsleistungen sicherstellen, die wegen ihrer Unwirtschaftlichkeit in einem freien Markt nicht erbracht werden, dann sollte er diese wettbewerbsneutral beschaffen und finanzieren. Beispielsweise k\u00f6nnte er gewisse Leistungen im \u00f6ffentlichen Nahverkehr im Rahmen \u00f6ffentlicher Ausschreibungen bei unabh\u00e4ngigen Anbietern beschaffen.
\nMeister, Urs (2012): Mehr Markt f\u00fcr den Service public. Warum die Schweizer Infrastrukturversorgung weniger Staat und mehr Wettbewerb braucht; Verlag Neue Z\u00fcrcher Zeitung. Diese ordnungspolitischen \u00dcberlegungen h\u00e4ngen interessanterweise eng mit der Frage des Risikomanagements zusammen. Auch aus der Optik des Risikomanagements der \u00f6ffentlichen Haushalte ist es zweckm\u00e4ssig, die Beteiligungen in erster Linie dort abzubauen, wo die M\u00e4rkte f\u00fcr den Wettbewerb ge\u00f6ffnet wurden. Denn mit der Intensit\u00e4t der Konkurrenz steigen auch die unternehmerischen Risiken. Die Reduktion der Beteiligungsquoten stellt letztlich die einfachste und direkteste Strategie zur Risikominimierung dar. Mit den Ertr\u00e4gen aus der Ver\u00e4usserung k\u00f6nnen alternativ sicherere Anleihen ins Portfolio aufgenommen oder eigene Schulden abgebaut werden. M\u00f6glich w\u00e4re auch eine st\u00e4rkere Diversifizierung des staatlichen Beteiligungsportfolios. Doch d\u00fcrfte es in vielen Kantonen schwierig sein, Mehrheiten in der Politik und der Bev\u00f6lkerung f\u00fcr den Verkauf staatlicher Unternehmen \u2013 wie Stromproduzenten, Kantonalbanken oder Spit\u00e4ler \u2013 zu gewinnen. Dies stellt das Risikomanagement der Kantone vor grosse Herausforderungen. Anstelle von Umschichtungen im Beteiligungsportfolio k\u00f6nnten die Kantone versuchen, die Unternehmensstrategien direkt zu beeinflussen, um besonders risikoreiche Investitionen oder Gesch\u00e4ftsmodelle zu verhindern. Damit sind aber andere Schwierigkeiten verbunden:\u2212 Dies stellt hohe unternehmerische Anforderungen an das Know-how und die Ressourcen des Kantons, der eigene Kompetenzen f\u00fcr die Beurteilung der Strategien ben\u00f6tigt.\u2212 Es besteht die Gefahr, dass der Kanton die Wettbewerbsf\u00e4higkeit seiner Unternehmen gef\u00e4hrdet. Wird durch risikominimierende Interventionen das Wachstum systematisch gebremst, verlieren die Unternehmen M\u00f6glichkeiten zur Nutzung kostensenkender Skalen- und Verbundeffekte. \u2212 Ein vom Kanton verordneter unternehmerischer Fokus auf das eigene Territorium oder das Inland kann zus\u00e4tzliche Risiken schaffen. Denn die risikomindernden Effekte einer geografischen Diversifizierung w\u00fcrden dadurch verlorengehen. \u2212 Letztlich ist zu bezweifeln, dass es dem Kanton gelingt, die Unternehmensstrategien effektiv zu beeinflussen. Einerseits besteht die Gefahr, dass die strategischen Vorgaben des Kantons durch divergierende politische Interessen verw\u00e4ssert werden. Anderseits wird es dem Unternehmen in vielen F\u00e4llen gelingen, die Einflussnahme mit dem Hinweis auf die Marktsituation abzuwehren. So zeigen Beispiele aus Deutschland, dass Elektrizit\u00e4tswerke mit dem Verweis auf den sch\u00e4rferen Wettbewerb ihren Handlungsspielraum erh\u00f6hen und politische Erwartungen zur\u00fcckweisen konnten.
\nVgl. Edeling, Thomas, Erhard St\u00f6lting und Dieter Wagner (2004): \u00d6ffentliche Unternehmen zwischen Privatwirtschaft und \u00f6ffentlicher Verwaltung. VS Verlag f\u00fcr Sozialwissenschaften, Wiesbaden.
<\/p>\n
\nBislang profitieren viele staatliche Unternehmen von ihrer historisch begr\u00fcndeten starken Marktposition, von halbherzigen Markt\u00f6ffnungen sowie von der Ertragskraft bestehender Produktionsanlagen, die noch unter dem Monopolregime erstellt worden sind. Doch das kann sich in den kommenden Jahren \u00e4ndern. So illustriert gerade der Strommarkt, dass \u2013 etwa im Hinblick auf den Atomausstieg \u2013 bedeutende Investitionen im In- und Ausland get\u00e4tigt werden m\u00fcssen. Nicht in allen F\u00e4llen werden die \u00f6ffentlichen Unternehmen derart grosse Investitionen ausschliesslich mit eigenen finanziellen Mitteln oder mit zus\u00e4tzlichem Fremdkapital finanzieren k\u00f6nnen. Das bedeutet, dass sich die Kantone pl\u00f6tzlich dazu gezwungen sehen k\u00f6nnten, zus\u00e4tzliches Eigenkapital zur Verf\u00fcgung zu stellen. Dies gilt auch im Zusammenhang mit dem sogenannten \u00abHeimfall\u00bb von Wasserkraftwerken: Gebirgskantone und -gemeinden erhalten in den kommenden Jahren vermehrt die M\u00f6glichkeit, sich durch die \u00dcbernahme der Anlagen direkt im Energiegesch\u00e4ft zu engagieren. Dies garantiert jedoch keine sicheren Ertr\u00e4ge. H\u00e4ufig m\u00fcssen die Anlagen erneuert werden, wodurch ein entsprechender Finanzierungsbedarf entsteht. Dies k\u00f6nnte die politische Wahrnehmung staatlicher Beteiligungen ver\u00e4ndern: Nun geht es nicht um den Verkauf des vermeintlichen Tafelsilbers, sondern eher um einen Zukauf.
<\/p>\n
\nDadurch stellt sich noch offensichtlicher die Frage, ob unternehmerische Risiken durch den Staat bzw. den Steuerzahler getragen werden sollten. Letztlich wird auch die Politik feststellen m\u00fcssen, dass sich die Kantonshaushalte nicht f\u00fcr die Finanzierung von Investitionen in wettbewerblichen M\u00e4rkten eignen. Schliesslich gehen damit bedeutende Gefahren f\u00fcr die Kantonsfinanzen einher \u2013 vor allem wenn \u00f6ffentliche Unternehmen wegen vorteilhafter Finanzierungsbedingungen risikoreiche Strategien verfolgen. N\u00f6tig ist daher ein Umdenken: F\u00fcr die Kantone w\u00e4re es sinnvoller, via Steuern und anderer Abgaben \u2013 wie Konzessionsgeb\u00fchren \u2013 am Erfolg der Unternehmen zu partizipieren. Das unternehmerische Risiko sollte dagegen von privaten, diversifizierten Investoren getragen werden.
\n
\nGrafik 1: \u00abEntwicklung der B\u00f6rsenkurse schweizerischer Verbundunternehmen (BKW und Alpiq) im Vergleich zum Swiss Market Index (SMI)\u00bb
\n
\nGrafik 2: \u00abVerh\u00e4ltnis der Bilanzsummen der Kantonalbanken (sowie der beiden Grossbanken) und der konsolidierten Ausgaben ihres Heimatkantons (des Bundes) in %, 2010\u00bb
\n
\nKasten 1: Risikohafte Kantonalbankengagements der Kantone
<\/p>\n
\nDie 24 Schweizer Kantonalbanken geh\u00f6ren zu den finanziell bedeutsamsten Beteiligungen der Kantone. 2010 vereinten sie Bilanzwerte von 440 Mrd. Franken und erwirtschafteten Bruttogewinne von insgesamt 4 Mrd. Franken.a Auch wenn sie weiterhin lokal und regional verankert sind, haben viele Institute auf internationale M\u00e4rkte expandiert.b Dabei sind sie \u2013 wie ihre privaten Konkurrenten \u2013 volatilen Zinsen und Wechselkursen ausgesetzt. Auch vor internationalen Rechtsstreitigkeiten sind sie nicht gefeit, was die potenziellen US-Klagen gegen Kantonalbanken im Zusammenhang mit der vermuteten Beihilfe zur Steuerhinterziehung von amerikanischen B\u00fcrgern illustrieren. Daneben bestehen auch lokale Unw\u00e4gbarkeiten. Beispielsweise k\u00f6nnte sich im Falle einer \u00dcberhitzung am Immobilienmarkt das traditionell starke Hypothekar-Engagement f\u00fcr inlandorientierte Kantonalbanken als Klumpenrisiko erweisen.cWeil die Kantone die Werte ihrer Beteiligungen bisher meist sehr tief auf Basis der Nominalwerte ausgewiesen haben, scheinen die wirtschaftlichen Gefahren f\u00fcr die Steuerzahler auf den ersten Blick begrenzt. Tats\u00e4chlich aber m\u00fcssten zur Bestimmung des finanziellen Risikos die weit h\u00f6heren Marktwerte zugrunde gelegt werden. Zudem haften die Kantone (ausser Genf, Waadt und Bern) sp\u00e4testens im Liquidationsfall explizit f\u00fcr alle offenen Verbindlichkeiten ihrer Kantonalbanken. Ein Blick auf das Verh\u00e4ltnis zwischen Bilanzsumme der Banken und den j\u00e4hrlichen Ausgaben der Kantone zeigt, dass dieses Haftungsrisiko signifikant ist und die Kantonsfinanzen stark strapazieren k\u00f6nnte (vgl. Grafik 2<\/i>).Faktisch entfalten diese Haftungsverpflichtungen zudem die Wirkung von Bestandesgarantien.d Kostspielige Hilfsaktionen zu Gunsten einzelner Kantonalbanken \u2013 teils in Milliardenh\u00f6he \u2013 sind in den vergangenen 20 Jahren denn auch keine Seltenheit geblieben. Die Kantone Bern (1993), Jura (1996), Genf (2000), Wallis (2000), Waadt (2001\/2002) und Glarus (2008) sahen sich dazu gezwungen, die Finanzen ihrer Kantonalbanken zu sanieren. Die Kantonalbanken Solothurns (1995) und Appenzell-Ausserrhodens (1996) konnten gar nur durch Vollprivatisierungen \u00abgerettet\u00bb werden.e Mit Genf und der Waadt mussten auch zwei Kantone ihre Banken st\u00fctzen, die \u00fcber keine vollumf\u00e4ngliche Staatsgarantie verf\u00fcgten. Es besteht sogar die Gefahr, dass die Verankerung expliziter Staatsgarantien die Risikoneigung der Kantonalbanken erh\u00f6ht. Denn diese verbessern die Bonit\u00e4tsratings der Banken und erm\u00f6glichen es ihnen, am Interbanken- und Obligationenmarkt zu besseren Konditionen Geld aufzunehmen. Tats\u00e4chlich bewertete Moody\u2019s 2011 die intrinsische Finanzkraft der Z\u00fcrcher und der St. Galler Kantonalbanken \u2013 d.h. deren Bonit\u00e4t unter Ausblendung der Staatsgarantie \u2013 lediglich mit einem C+, und stuft sie damit nur leicht h\u00f6her als die UBS (C) und tiefer als die CS (B) ein. Dank expliziter Staatsgarantie erhalten die beiden Kantonalbanken aber effektiv um vier- bis f\u00fcnf Stufen h\u00f6here Ratings (Aaa und Aa1). Interessant dabei ist, dass die expliziten Staatsgarantien f\u00fcr ZKB und SGKB zu h\u00f6heren Bonit\u00e4tsaufwertungen f\u00fchren als die impliziten Staatsgarantien f\u00fcr UBS und CS \u2013 und damit auch zu potenziell h\u00f6herem Moral Hazard.f
\n
\na Vgl. Verband Schweizerischer Kantonalbanken (2011): Bilanzen und Erfolgsrechnungen der Kantonalbanken. Stand 31. Dezember 2010.b Gem\u00e4ss Angaben der ZKB weist beispielsweise rund ein Drittel ihrer Wertsch\u00f6pfung einen \u00abAuslandbezug\u00bb auf. Vgl. Z\u00fcrcher Kantonalbank (2012): Gesch\u00e4ftsbericht 2011, S.29.c Vgl. Schweizerische Nationalbank (2011): Stabilit\u00e4tsreport 2011, S.27.d Die Staatsgarantien der Kantonalbanken k\u00f6nnen in beschr\u00e4nkte und unbeschr\u00e4nkte unterschieden werden. In den meisten F\u00e4llen haftet der Kanton nach der Liquidation subsidi\u00e4r f\u00fcr die Verbindlichkeiten seiner Bank. Faktisch wirkt aber auch die subsidi\u00e4re Haftung als Bestandesgarantie, da die Kantone durch Interventionen Konkurse zu verhindern versuchen. Vgl. Geiger, Hans und Beat Kr\u00e4uchi (2003): Umstrittene Staatsgarantie der Kantonalbanken. Moral-Hazard-Risiken und hohe Kosten sowie Gut, Ursula (2009): Hat die Staatsgarantie eine neue Bedeutung erhalten? Referat beim Bankkaderverein vom 19. M\u00e4rz 2009.e Vgl. Rodrigues, Michel und Manfred B\u00fcchler (2008): Kantonalbanken: Nicht jede Staatsgarantie bietet gleiche Sicherheit. Vontobel Credit Report. 10. M\u00e4rz 2008, S.7 f.f Vgl. Schweizerische Nationalbank (2011): Stabilit\u00e4tsreport 2011, S.39. W\u00fcrden die jeweiligen expliziten und impliziten Staatsgarantien wegfallen, verschlechterten sich die Moody\u2019s Ratings der ZKB um f\u00fcnf, der SGKB um vier, der UBS um drei und der CS um zwei Stufen.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Die \u00f6ffentliche Hand ist an einer grossen Anzahl rechtlich eigenst\u00e4ndiger Unternehmen beteiligt. Viele Kantone haben erst in den letzten Jahren konzeptionelle und rechtliche Grundlagen zum Umgang mit ihren Beteiligungen geschaffen. Die Umsetzung des Risikomanagements stellt dabei eine besondere Herausforderung dar, solange Diversifizierungs- und Privatisierungsstrategien aus politischen Gr\u00fcnden nur begrenzt m\u00f6glich sind. Die im Jahr […]<\/p>","protected":false},"author":3104,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[66],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[154],"post_content_subject":[230],"acf":{"seco_author":3104,"seco_co_author":[3762,0],"author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"Wissenschaftlicher Projektleiter, Avenir Suisse, Z\u00fcrich","seco_author_post_occupation_fr":"Chef de projet scientifique, Avenir Suisse, Zurich","seco_co_authors_post_ocupation":[{"seco_co_author":3762,"seco_co_author_post_occupation_year":"","seco_co_author_post_occupation_de":"Berater, Swiss Economics","seco_co_author_post_occupation_fr":"Conseiller, Swiss Economics"}],"short_title":"","post_lead":"","post_hero_image_description":"","post_hero_image_description_copyright_de":"","post_hero_image_description_copyright_fr":"","post_references_literature":"","post_kasten":null,"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":119707,"main_focus":null,"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":"","artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"7897","post_abstract":"","magazine_issue":"20120601","seco_author_reccomended_post":null,"redaktoren":null,"korrektor":null,"planned_publication_date":null,"original_files":null,"external_release_for_author":"19700101","external_release_for_author_time":"00:00:00","link_for_external_authors":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/exedit\/54e1998145570"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/119704"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3104"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=119704"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/119704\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":127406,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/119704\/revisions\/127406"}],"acf:user":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/0"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3762"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3104"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=119704"}],"wp:term":[{"taxonomy":"post__type","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post__type?post=119704"},{"taxonomy":"post_opinion","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_opinion?post=119704"},{"taxonomy":"post_serie","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_serie?post=119704"},{"taxonomy":"post_content_category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_category?post=119704"},{"taxonomy":"post_content_subject","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_subject?post=119704"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}