Die F\u00fchrung, Steuerung, Kontrolle und Aufsicht von \u00f6ffentlichen Unternehmen ist in den Kantonen und Gemeinden in den vergangenen Jahren zu einem relevanten Thema geworden. Dies gilt insbesondere f\u00fcr Unternehmen, welche mit einer verst\u00e4rkten Marktausrichtung \u2013 wie z.B. Stromversorgungsunternehmen \u2013 zu f\u00fchren sind. Als \u00f6ffentliches Unternehmen werden diejenigen Unternehmen verstanden, welche mehrheitlich im Besitz der \u00f6ffentlichen Hand sind und in der Regel \u00f6ffentliche Aufgaben oder Aufgaben im \u00f6ffentlichen Interesse erf\u00fcllen. Sie stehen meist zwischen Staat und Markt und m\u00fcssen also Anforderungen aus beiden Sph\u00e4ren gerecht werden.
\nDer Text basiert auf dem Buch der Autoren: Public Corporate Governance \u2013 Handbuch f\u00fcr die Praxis, Haupt Verlag, Bern\/Wien\/Stuttgart 2011.
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\nGem\u00e4ss einer Studie von Avenir Suisse aus dem Jahr 2009 halten die Kantone rund 1000 Beteiligungen an \u00f6ffentlichen Unternehmen in einem Wert von \u00fcber 8,3 Mrd. Franken (Buchwerte; Stand: 2007).
\nSiehe den Artikel von Meister und Scherrer auf S. 21 in dieser Ausgabe. F\u00fcr die St\u00e4dte und Gemeinden sind keine vergleichbaren Zahlen bekannt, wobei davon auszugehen ist, dass auch sie \u00fcber namhafte Beteiligungen verf\u00fcgen. Der vorliegende Beitrag analysiert die Besetzung, Aufgaben und Rolle der strategischen F\u00fchrungsebene (SFE) in \u00f6ffentlichen Unternehmen.
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\nDa \u00f6ffentliche Unternehmen nicht rein \u00f6konomisch funktionieren k\u00f6nnen und einer besonderen Legitimation bed\u00fcrfen, ist ihre F\u00fchrung, Steuerung, Kontrolle und Aufsicht komplexer als in der Privatwirtschaft. Die Grafik 1<\/i> zeigt, mit welchen Elementen die Corporate Governance \u00f6ffentlicher Unternehmen zu strukturieren ist. Zu beachten ist die Trennung der Ebene der Politik von derjenigen des Unternehmens. Auf der politischen Ebene wird zwischen Aufgaben der Legislative und der Exekutive unterschieden. Die Unternehmensebene ist in die strategische und die operative F\u00fchrungsebene unterteilt. Die strategische F\u00fchrungsebene heisst in der Praxis Verwaltungs-, Stiftungs- oder Aufsichtsrat (z.B. in Deutschland). Die operative F\u00fchrungsebene stellt die Gesch\u00e4ftsleitung dar.
<\/p>\nEignerstrategie<\/h2>\n
\nIn der Eignerstrategie werden die Leitplanken f\u00fcr das Unternehmen und seine Entwicklung aus der Perspektive des Eigners definiert. Sie dient der Exekutive, sich selbst klare Vorstellungen \u00fcber die Absichten mit dem Unternehmen zu geben. Die Eignerstrategie wird durch die Exekutive zusammen mit der SFE entwickelt, verabschiedet und dem Parlament zur Kenntnis gebracht. Gegen\u00fcber dem Unternehmen formuliert der Eigner darin seine Ziele.
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\nIn der Leistungsvereinbarung werden die durch das Unternehmen zu erf\u00fcllenden Aufgaben im Detail definiert und mit Indikatoren zur Beurteilung der Aufgabenerf\u00fcllung unterlegt. Je nach Ausgangslage und Definition des \u00f6ffentlichen Unternehmens ist ebenfalls die Finanzierung der zu erbringenden Leistungen festzulegen. Die Leistungsvereinbarung wird durch das Fachdepartement zusammen mit der SFE des Unternehmens entwickelt und der Exekutive vorgelegt. Es entspricht der Grundidee eines Leistungsbudgets, dass die Leistungsvereinbarung vom Parlament genehmigt wird.
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\nDie Aufsichtsfunktion wird von verschiedenen Ebenen wahrgenommen. Die direkte Aufsicht \u00fcber die Entwicklung des Unternehmens geschieht in der SFE, welche u.a. die Verantwortung f\u00fcr die Unternehmensstrategie innehat. Die Exekutive ist bez\u00fcglich Aufsicht in der Pflicht, daf\u00fcr zu sorgen, dass ihre Eignerziele umgesetzt und die Rahmenbedingungen sowie Leitplanken eingehalten werden. Die Legislative hat die Oberaufsicht; d.h. sie beaufsichtigt die Exekutive in der Aus\u00fcbung ihrer Aufgaben. Sie kann dies an eine Kommission \u2013 z.B. die Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommission \u2013 delegieren.
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\nDie SFE hat eine zentrale Funktion in der Corporate Governance. Sie entlastet zum einen die Exekutive von der strategischen F\u00fchrungsaufgabe; zum anderen vertritt sie die Interessen des Eigners gegen\u00fcber der Gesch\u00e4ftsleitung. Sie ist daher unabh\u00e4ngig der Rechtsform sorgf\u00e4ltig zu besetzen. Die SFE ist verantwortlich f\u00fcr die Erstellung und Umsetzung der Unternehmensstrategie, f\u00fcr die Umsetzungskontrolle und f\u00fcr weitere unentziehbare Aufgaben. Dazu geh\u00f6ren die Besetzung, Beaufsichtigung und F\u00fchrung der operativen F\u00fchrungsebene (OFE), das Risk Management, das Controlling und das interne Kontrollsystem.
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\nControlling ist eine direkte F\u00fchrungsaufgabe. Es unterscheidet sich damit fundamental von der Aufsicht. Die SFE ist zust\u00e4ndig f\u00fcr das innerbetriebliche Controlling, in dem die Unternehmensziele festgelegt und deren Einhaltung \u00fcberwacht wird.
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\nDie OFE setzt die Unternehmensstrategie um und sorgt f\u00fcr die Erf\u00fcllung der Aufgaben. Dazu werden die dazu n\u00f6tigen Voraussetzungen (Prozessarchitektur, organisatorische Voraussetzungen, Funktionendiagramm usw.) geschaffen und umgesetzt. Im Rahmen des Controllings sorgt die OFE f\u00fcr die Aufbereitung von Fakten f\u00fcr die Information der SFE.Die \u00dcbersicht \u00fcber die Aspekte der Public Corporate Governance zeigt, dass die \u00f6ffentliche Hand als Eigent\u00fcmerin dem Unternehmen vorsteht und dabei bez\u00fcglich zu erf\u00fcllenden Leistungen, F\u00fchrung, Kontrolle und Aufsicht mit der SFE eng zusammenarbeitet.
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\nIm deutschsprachigen Raum herrscht die Meinung vor, dass die SFE nicht zu gross sein soll. Bezugnehmend auf die Hinweise aus der Literatur (inkl. Corporate-Governance-Bericht des Bundesrates)
\nCorporate-Governance-Bericht des Bundesrates, 2006, S. 38 ff. soll das vielf\u00e4ltig zusammengesetzte strategische F\u00fchrungsgremium von \u00f6ffentlichen Unternehmen nicht mehr als sieben bis neun Personen umfassen.
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\nAuch wenn dies im Aktienrecht nicht vorgeschrieben ist, lohnt es sich insbesondere auch f\u00fcr \u00f6ffentliche Unternehmen, einen Stellenbeschrieb f\u00fcr den SFE-Pr\u00e4sidenten und den Sekret\u00e4r der SFE zu erstellen. F\u00fcr die Auswahl der Mitglieder f\u00fcr die SFE sind in der Regel folgende Kriterien von Bedeutung:\u2212 Fachliche F\u00e4higkeiten:<\/i> Fach- oder Branchenwissen in Erg\u00e4nzung zu den \u00fcbrigen Mitgliedern der SFE, Grundkenntnisse zum Verstehen und Interpretieren von Finanzrapporten, Bilanzen und Erfolgsrechnungen.\u2212 Unternehmerische F\u00e4higkeiten:<\/i> Identifikation mit Gesellschaftszweck, analytisches und strategisches Denken, Belastbarkeit, Durchhaltewillen.\u2212 Soziale F\u00e4higkeiten:<\/i> Teamf\u00e4higkeit, Kritikf\u00e4higkeit, Unabh\u00e4ngigkeit, Objektivit\u00e4t.\u2212 Pers\u00f6nliche F\u00e4higkeiten:<\/i> Zeitliche Verf\u00fcgbarkeit, rasche Auffassungsgabe, Flexibilit\u00e4t, Integrit\u00e4t.Die Wahl der Mitglieder der SFE wird durch die Exekutive vorgenommen. Eine Wahl durch die Legislative f\u00fchrt zu einer unn\u00f6tigen Verpolitisierung des Gremiums und der Wahl selbst, was geeignete Kandidaten abschrecken kann.
<\/p>\nKonstituierung der SFE<\/h2>\n
\nSobald eine SFE aus mehr als einer Person besteht, muss ein Pr\u00e4sident<\/i> bestimmt und dieser im Handelsregister eingetragen werden. In den Statuten kann vorgeschrieben werden, dass der SFE-Pr\u00e4sident \u2013 nicht aber der Vizepr\u00e4sident oder der Delegierte \u2013 durch die Generalversammlung zu w\u00e4hlen ist. Fehlt eine solche Regelung, so bestimmt die SFE selbst seinen Pr\u00e4sidenten. Wie die Zuteilung von Aufgaben und Kompetenzen zu erfolgen hat, kann im Organisationsreglement bzw. im Funktionendiagramm festgelegt werden.M\u00f6glich ist sodann die Ernennung eines Delegierten der SFE.<\/i> Wird ihm nicht nur die Vertretung der Gesellschaft, sondern auch die Gesch\u00e4ftsf\u00fchrung vollst\u00e4ndig oder teilweise \u00fcbertragen, so bedarf es f\u00fcr diese Delegation einer ausdr\u00fccklichen Erm\u00e4chtigung in den Statuten. Zudem hat der Verwaltungsrat zwingend ein Organisationsreglement zu erlassen.Im Gegensatz zum dualistischen System in Deutschland (Aufsichtsrat und Vorstand sind getrennt) kann ein Mitglied der SFE in der Schweiz gleichzeitig Mitglied der OFE<\/i> sein. Nur bei Banken und Sparkassen ist eine strikte Trennung von SFE und OFE vorgeschrieben. In \u00f6ffentlichen Unternehmen sollte zwischen SFE und OFE eine strikte personelle Trennung gewahrt werden. Was rechtlich zul\u00e4ssig ist, muss nicht immer das Beste sein. F\u00fcr eine optimale F\u00fchrung und Kontrolle des Unternehmens sollte der SFE-Pr\u00e4sident nicht gleichzeitig die Funktion des CEO aus\u00fcben.In einem SFE-Gremium k\u00f6nnen schliesslich Aussch\u00fcsse<\/i> zur fokussierten Erledigung von Aufgaben gebildet werden. In der Praxis haben sich insbesondere zwei Aussch\u00fcsse als hilfreich erwiesen:\u2212 das Audit Committee<\/i> (auch Pr\u00fcfungs- und Risk-Management-Ausschuss<\/i> genannt), welches nicht selbst pr\u00fcft, aber im unmittelbaren Kontakt mit den pr\u00fcfenden Instanzen steht und insbesondere das Funktionieren der Revision \u00fcberwacht;\u2212 das Nomination and Remuneration Committee<\/i> (auch Nominierungs- und Entsch\u00e4digungsausschuss<\/i> genannt), welches die Honorierung der Mitglieder der SFE und der OFE festlegt sowie die Auswahl von Kandidaten f\u00fcr SFE und OFE unterst\u00fctzt.Die Aufteilung der Funktionen innerhalb der SFE nennt man Konstituierung. In jedem Fall sollte die Konstituierung der SFE jeweils zu Beginn einer neuen Amtsperiode erneut protokollarisch festgehalten und auf \u00dcbereinstimmung mit dem Handelsregistereintrag gepr\u00fcft werden.
<\/p>\nEinsitznahme der Exekutive in der SFE<\/h2>\n
\nSeit Jahren wird eine intensive und engagierte Diskussion dar\u00fcber gef\u00fchrt, ob Exekutivmitglieder in der SFE eines \u00f6ffentlichen Unternehmens Einsitz nehmen sollen. Im Corporate-Governance-Bericht des Bundesrates (2006 und 2009) wird im 9. Leitsatz festgehalten, dass die \u00f6ffentliche Hand nur dann instruierbare Vertreter in die SFE von \u00f6ffentlichen Unternehmen im eigenen Besitz entsendet, wenn sich die Interessen nicht anders wahrnehmen lassen. Auf Bundesebene wurde dieser Leitsatz konsequent umgesetzt. In vielen Kantonen und Gemeinden nehmen jedoch Exekutivmitglieder in der SFE Einsitz \u2013 wobei oft unklar bleibt, ob sie durch die Exekutive instruierbar sind. Dieses Vorgehen ist mit Vor- wie auch Nachteilen verbunden. Zu den Vorteilen geh\u00f6ren kurze Informationswege, die direktere Umsetzung der Eignerziele und ein nach aussen sichtbares Wahrnehmen der Verantwortung. Als Nachteile zu erw\u00e4hnen sind:\u2212 die Gefahr von Interessenskonflikten zwischen den verschiedenen Rollen und Verpflichtungen;\u2212 die Gefahr, dass das Exekutivmitglied im Gremium dominiert, womit die St\u00e4rken der Vielfalt verloren gehen;\u2212 unternehmerische Herausforderungen k\u00f6nnen (direkt) zu politischen Problemen werden;\u2212 die Gefahr der Bevorzugung des Mehrheitsaktion\u00e4rs, z.B. durch Informationsvorsprung.Die Exekutive als Eigent\u00fcmervertreter muss sich mit der Thematik besch\u00e4ftigen und einen Grundsatzentscheid treffen. Die Autoren empfehlen dabei, dass die Exekutive f\u00fcr \u00f6ffentliche Unternehmen normalerweise keine Vertretung in die SFE entsendet, sondern mittels konkreter Vorgaben in der Eignerstrategie die n\u00f6tigen Leitplanken definiert. Beispiele in der Begleitung von SFE von \u00f6ffentlichen Unternehmen haben n\u00e4mlich gezeigt, dass sich Exekutivmitglieder in der SFE in Krisensituationen weder f\u00fcr die \u00f6ffentliche Hand noch f\u00fcr das Unternehmen einsetzen, um weder im einen noch im anderen Gremium eine Angriffsfl\u00e4che zu bieten.
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\nIm Rahmen der Begleitung von SFE in der Beratungspraxis k\u00f6nnen folgende Erkenntnisse zusammengefasst werden:\u2212 In \u00f6ffentlichen Unternehmen spielt bis heute der politische Werdegang eines potenziellen SFE-Mitgliedes eine gr\u00f6ssere Rolle als das Know-how, das es einbringen kann. \u2212 Noch sind Anforderungsprofile erst teilweise vorhanden; zudem scheinen sie nicht konsequent eingesetzt zu werden.\u2212 SFE-Mitglieder sind sich der (auch pers\u00f6nlichen) Verantwortung, welche sie mit dem Amt \u00fcbernommen haben, oft nicht bewusst.\u2212 Regelm\u00e4ssig werden Vorgaben der OFE nicht oder zu wenig reflektiert \u00fcbernommen.\u2212 Ansichten der in der SFE vertretenen Exekutive werden zu wenig kritisch analysiert und als Position des Eigent\u00fcmers \u00fcbernommen. In Einzelf\u00e4llen konnte aber auch schon konstatiert werden, dass die Eigent\u00fcmervertretung \u00fcberstimmt wurde.\u2212 In \u00f6ffentlichen Unternehmen, welche sich auf M\u00e4rkten in Konkurrenzsituationen mit anderen Anbietern zu stellen haben, spielt der Umgang mit Risiken eine wesentliche Rolle. Diese Aufgabe hat die SFE zu Gunsten der Exekutive zu \u00fcbernehmen, was oft noch verbessert werden muss.
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\nIn der Schweiz ist es notwendig, dass in den \u00f6ffentlichen Unternehmen von Kantonen und Gemeinden eine konsequentere Auseinandersetzung mit den Aufgaben und Anforderungen an Mitglieder der SFE stattfindet. Im Weiteren ist wichtig, potenzielle Mitglieder sorgf\u00e4ltig zu evaluieren, die Mitglieder der SFE gezielt zu schulen und besser auf ihre Aufgabe vorzubereiten. Dies kann in Inhouse-Schulungen oder in den bereits heute angebotenen \u00f6ffentlichen Seminaren geschehen. Je intensiver sich \u00f6ffentliche Unternehmen im Marktumfeld bewegen, umso anforderungsreicher und anspruchsvoller ist die Arbeit in der SFE. In zahlreichen Unternehmen von Kantonen und Gemeinden besteht darin ein betr\u00e4chtlicher Nachholbedarf.
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\nGrafik 1: \u00abPublic Corporate Governance f\u00fcr Unternehmen im mehrheitlichen Besitz der \u00f6ffentlichen Hand\u00bb
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\nKasten 1: Aufgaben und Pflichten der strategischen F\u00fchrungsebene
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\nDer Vollst\u00e4ndigkeit halber wird an dieser Stelle auf die unentziehbaren Aufgaben der SFE gem\u00e4ss Art. 716 a OR hingewiesen, welche nicht nur f\u00fcr Aktiengesellschaften, sondern auch f\u00fcr Unternehmen des \u00f6ffentlichen Rechts G\u00fcltigkeit haben:\u2212 Oberleitung der Gesellschaft (inkl. Verantwortung f\u00fcr Unternehmensstrategie und Risk Management);\u2212 Festlegung der Organisation inkl. Zeichnungsberechtigung;\u2212 Finanzplanung und -kontrolle;\u2212 Ernennung und Abberufung der Mitglieder der OFE;\u2212 Oberaufsicht \u00fcber die OFE;\u2212 Erstellung des Gesch\u00e4ftsberichts und Durchf\u00fchrung der Jahresversammlung;\u2212 Benachrichtigung des Richters im Fall der \u00dcberschuldung (bei Aktiengesellschaften).Dazu kommen weitere Aufgaben wie R\u00fcckschau und Ausblickfunktion oder die Gestaltung der Beziehungen zu den Stakeholdern.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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