![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201206_11_Strasser_01.eps.jpg\")
<\/p>\nDie Kantonalbanken haben in der Finanzkrise quasi als \u00abdritte Kraft\u00bb einen wesentlichen Beitrag zur Stabilit\u00e4t des Finanzplatzes Schweiz geleistet. Um dies auch in Zukunft zu gew\u00e4hrleisten, ben\u00f6tigen die Kantonalbanken strategischen Freiraum und die dazu notwendigen Eigenmittel. Die Erarbeitung einer Eigenmittelstrategie ist deshalb eine Aufgabe, der sich kein Kanton und kein Verwaltungsrat entziehen d\u00fcrfen. Kantonalbanken mit einem gesetzlichen Grundversorgungsauftrag sind \u00f6ffentliche Unternehmen, die der umfassenden prudentiellen Aufsicht der Eidgen\u00f6ssischen Finanzmarktaufsicht (Finma) unterstehen. Im folgenden Beitrag steht aber nicht die Aufsicht durch die Finma zur Diskussion, sondern vielmehr die m\u00f6glichen M\u00e4ngel und unterschiedlichen Betrachtungen beim Thema Aufsicht durch die Kantone bzw. die entsprechenden Oberleitungsorgane.
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\nDer Begriff \u00abAufsicht\u00bb bei den Kantonalbanken bezieht sich auf drei unterschiedliche Ebenen: \u2212 die umfassende prudentielle Aufsicht der Finma,<\/i> der die Kantonalbanken seit dem 1.10.1999 unterliegen. Seither ben\u00f6tigen s\u00e4mtliche Kantonalbanken eine Betriebsbewilligung nach den Bestimmungen des Finanzmarktaufsichts- und des Bankengesetzes. Die finanzmarktaufsichtsrechtlichen Befugnisse sind im Bundesrecht abschliessend geregelt, weshalb f\u00fcr die Kantone auf diesem Gebiet kein gesetzgeberischer Freiraum mehr besteht; \u2212 die Aufsicht der Kantone als Eigent\u00fcmer oder Mehrheitsaktion\u00e4re<\/i> \u00fcber ihre Kantonalbank. Gegenstand dieser Aufsicht sind in der Regel der Leistungsauftrag, die Staatsgarantie sowie die Eigenmittel- und Risikosituation; \u2212 die unternehmensinterne Aufsicht des Verwaltungs- oder Bankrates,<\/i> der nach dem aktienrechtlichen Modell die Oberleitungs-, Kontroll- und Aufsichtsfunktionen wahrnimmt.
<\/p>\nBesondere Aufgabe und Stellung der Kantonalbanken gem\u00e4ss Art. 98 Abs. 1 BV<\/h2>\n
\nAls \u00f6ffentlich-rechtliche Unternehmen werden Kantonalbanken von ihrem Kanton ganz oder mehrheitlich beherrscht. Sie sind aufgrund eines \u00f6ffentlich-rechtlichen Gr\u00fcndungsaktes entstanden und sind \u2013 mit einer Ausnahme (St.Gallen) \u2013 durch das kantonale Recht verpflichtet, einen Leistungsauftrag zu erf\u00fcllen. Die Rechtsform einer Aktiengesellschaft (AG) nach Art. 620 ff., 762 oder 763 OR \u00e4ndert an dieser Feststellung nichts. Mit Ausnahme der Kantone Waadt und Bern (Letzterer ab 1.1.2013) verf\u00fcgen die Kantonalbanken \u00fcber eine Staatsgarantie, welche im Kanton Genf eine beschr\u00e4nkte ist und im Kanton St.Gallen m\u00f6glicherweise zu einer beschr\u00e4nkten ausgestaltet wird. Kantonalbanken als \u00f6ffentlich-rechtliche Anstalten geniessen sowohl auf kantonaler wie auch auf Bundesebene ein Steuerbefreiungsprivileg. Der Eigenmittelrabatt von 12,5% ist per 1.1.2010 abgeschafft worden. Aufgrund ihres Leistungsauftrages mit Staatsgarantie und ihrer Eignerstruktur stehen die staatlich beherrschten Kantonalbanken in besonderem Masse im Lichte von \u00d6ffentlichkeit und Medien. Sie sind deshalb durchaus mit Publikumsgesellschaften vergleichbar, auch wenn sie nicht als b\u00f6rsenkotierte AG ausgestaltet sind.Mit der vollumf\u00e4nglichen Unterstellung der Kantonalbanken unter die Aufsicht der Finma (mit Bewilligungspflicht) ist der legislatorische Freiraum f\u00fcr die Kantone enger geworden, hat aber aufgrund der Erfahrungen aus der Finanzkrise an Bedeutung gewonnen.
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\nThematisch bezieht sich die Aufsicht der Kantone zun\u00e4chst auf den Leistungsauftrag als gesetzliche Verpflichtung zur Grundversorgung der Bev\u00f6lkerung. Da der Staat an seine gesetzliche Aufgabe gebunden ist, kann er als Eigent\u00fcmer nicht gleich flexibel reagieren wie ein Privater (Aktion\u00e4r), weil ihm das Druckmittel des Verkaufs seiner Anteile am Unternehmen fehlt. Beispiel f\u00fcr eine besonders ausf\u00fchrliche Kontrolle und \u00dcberwachung der Erf\u00fcllung des Leistungsauftrages sind die Richtlinien f\u00fcr die Erf\u00fcllung des Leistungsauftrages der Z\u00fcrcher Kantonalbank vom 24.2.2005.Die an den Leistungsauftrag gekn\u00fcpfte Staatsgarantie ist f\u00fcr die Kantone unter Risikogesichtspunkten die gr\u00f6sste Herausforderung. So verlangen etwa \u00a77 des Luzerner Umwandlungsgesetzes und Art. 9 des St.Galler Kantonalbankgesetzes regelm\u00e4ssige Berichterstattung \u00fcber die Eigenmittel- und Risikosituation der Bank sowie die Haftungsrisiken des Staates aus der Staatsgarantie. In andern Kantonen (z.B. Z\u00fcrich) ist dem Kantonsrat auch die Regelung der Entsch\u00e4digung f\u00fcr die Mitglieder des Bankrates vorbehalten. Bei Kantonalbanken in Form einer \u00f6ffentlich-rechtlichen Anstalt ist es in aller Regel Sache des kantonalen Parlaments, Jahresrechnung und Jahresbericht abzunehmen, die D\u00e9charge zu erteilen sowie die H\u00f6he des Dotations- und gegebenenfalls des PS-Kapitals festzulegen (z.B. Z\u00fcrich, Basel Stadt, Basel Landschaft). Unterschiedlich sind die Regelungen in Bezug auf die Zust\u00e4ndigkeiten f\u00fcr die Wahl der obersten Bankorgane. In einigen Kantonen liegt diese Kompetenz beim Regierungsrat, in andern beim kantonalen Parlament. Bei Kantonalbanken in Form einer AG nach Art. 620 ff. OR werden die dem Kanton gegen\u00fcber der AG zukommenden Rechte und Pflichten durch den Regierungsrat wahrgenommen (z.B. Bern, Luzern, St.Gallen).
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\nKernelement der kantonalen Aufsicht sollte die \u00dcberwachung der Eigenmittelplanung der Bank darstellen. Instrument dazu bildet eine Eigenmittelstrategie, welche der Verwaltungsrat zu erarbeiten hat, und die sich an die Rahmenbedingungen des Kantons zu halten hat. Aufgrund der neuen Eigenmittelvorschriften des Bundes f\u00fcr die Banken hat die Frage der Eigenmittelplanung und damit der Eigenmittelstrategie auch f\u00fcr jene Kantonalbanken an Bedeutung zugenommen, welche bislang \u00fcber einen \u00e4usserst komfortablen Eigenmitteldeckungsgrad verf\u00fcgten. Ein weiterer Grund f\u00fcr die Erarbeitung einer Eigenmittelstrategie liegt in der Entwicklung der Finanzhaushalte der Kantone selber. N\u00f6tige Entwicklungs- und Wachstumsstrategien einer Bank bleiben Makulatur, wenn die dazu n\u00f6tigen Eigenmittel fehlen. Autonom kann sich die Bank Eigenmittel durch Gewinn-Thesaurierung beschaffen. Diese Form st\u00f6sst jedoch naturgem\u00e4ss an Grenzen. Braucht eine Kantonalbank dar\u00fcber hinaus mehr Eigenmittel, muss der Kanton bereit sein, diese selbst zur Verf\u00fcgung zu stellen oder der Bank erlauben, diese am Kapitalmarkt zu beschaffen. Voraussetzung f\u00fcr einen solchen Entscheid des Kantons muss ein genaues Bild \u00fcber den geografischen und sachlichen Gesch\u00e4ftskreis, die Ertragsstruktur, das Risikoprofil sowie die Mittelverwendung sein. Ebenso geh\u00f6rt dazu eine Beurteilung der Wachstumsstrategie und der Frage, wie viel freie Eigenmittel eine Kantonalbank zur Wahrung ihrer strategischen Handlungsfreiheit ben\u00f6tigt, um k\u00fcnftig Investitionen zu t\u00e4tigen und Opportunit\u00e4ten zu nutzen. Fiskalische Interessen haben dabei in den Hintergrund zu treten, weil die Erf\u00fcllung des Leistungsauftrages als im \u00f6ffentlichen Interesse liegend nicht fiskalpolitisch motiviert ist. Schliesslich beschl\u00e4gt die Eigenmittelstrategie auch Fragen in Bezug auf die Abgeltung der Staatsgarantie und die Aussch\u00fcttungspolitik.
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\nDie soeben skizzierte kantonale Aufsicht zeigt, dass sich der Staat verschiedene Einflussm\u00f6glichkeiten vorbeh\u00e4lt. Voraussetzung f\u00fcr eine Einflussnahme des Kantons auf seine Bank ist aber, dass er seitens der Bank die dazu n\u00f6tigen Informationen erh\u00e4lt. Der Auskunftserteilung durch die Bank an den Kanton sind durch das Bankgeheimnis, das Gesch\u00e4ftsgeheimnis, die Insiderstrafnorm und die Vorschriften \u00fcber die Ad-hoc-Publizit\u00e4t Grenzen gesetzt. Nur wenn daf\u00fcr eine ausreichende gesetzliche Grundlage oder ein anderer Rechtfertigungsgrund besteht und die Kantonsvertreter an das Amtsgeheimnis gebunden sind, ist die Weitergabe solch vertraulicher Informationen zul\u00e4ssig. Die Einflussnahme des Staates kann aber noch in anderer Weise begrenzt sein. Verh\u00e4lt sich n\u00e4mlich der Staat durch sein Hineinwirken in die Kantonalbank organtypisch, stellt sich das Problem der faktischen Organschaft, verbunden mit den entsprechenden Verantwortlichkeiten. F\u00fcr Kantonalbanken in Form einer AG ist schliesslich festzuhalten, dass bei deren F\u00fchrung das aktienrechtliche Parit\u00e4tsprinzip zu beachten ist, welches eine zwingende Kompetenzausscheidung zwischen Generalversammlung und Verwaltungsrat statuiert. Dieses Prinzip ist insoweit relativiert, als sich der Staat Kernkompetenzen des Verwaltungsrates vorbeh\u00e4lt und auch ausserhalb der ihm von der Generalversammlung zugewiesenen Befugnisse wirkt. Soweit m\u00f6glich sollte dar\u00fcber gr\u00f6sstm\u00f6gliche Transparenz bestehen.
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\nVorab ist festzuhalten, dass die Frage der Zust\u00e4ndigkeit f\u00fcr die kantonale Aufsicht \u00fcber die Kantonalbanken auch nach Auffassung der Finma in die Organisationsautonomie der Kantone f\u00e4llt und nicht Sache der Finma ist. Die von mehreren Autoren vertretene Auffassung, dass die politische Aufsicht und Eigent\u00fcmerkontrolle \u00fcber die Kantonalbank vorzugsweise dem Regierungsrat zu \u00fcbertragen sei, weil dieser funktional besser geeignet sei, auf der Eigent\u00fcmerebene einen effizienteren Entscheidungs- und Kontrollprozess zu gew\u00e4hrleisten als das Parlament, l\u00e4sst sich empirisch nicht nachweisen. Die \u00fcberwiegende Mehrheit der F\u00e4lle von Kantonalbank-Krisen hat sich bei sog. \u00abRegierungsbanken\u00bb ereignet (z.B. Waadt, Solothurn, Bern). Dass die Exekutive dar\u00fcber hinaus weniger politisch agiere, ist ebenfalls eine Behauptung, die sich nicht belegen l\u00e4sst. Vor allem die Bef\u00fcrchtung, dass das Parlament viel eher als die Regierung Druck auf den Bank- bzw. Verwaltungsrat bei der Gewinnaussch\u00fcttung aus\u00fcbe, l\u00e4sst sich nicht belegen, zumal (einseitige) politische Druckversuche demgegen\u00fcber viel eher denkbar sind, wenn z.B. der Finanzdirektor noch gleichzeitig im Bankrat sitzt. V\u00f6llig in Vergessenheit geraten zu sein scheinen offenbar jene F\u00e4lle, in denen die Regierung oder einzelne Regierungsmitglieder der Bank direkte Weisungen im operativen Gesch\u00e4ft erteilt haben. Unbestritten ist, dass f\u00fcr die Formulierung einer Eigenmittelstrategie nicht nur auf Seiten der Bank, sondern auch auf Seiten des Kantons Sachkunde gefordert ist. Ob f\u00fcr diese Aufgabe der Regierungsrat oder das Parlament zust\u00e4ndig sein soll, ist letztlich unbedeutend. Entscheidend ist allemal, dass die Vertretung des Kantons dem Bank- bzw. Verwaltungsrat und der Gesch\u00e4ftsleitung bei Fragen der Eigenmittel- und Risikosituation auf gleicher Augenh\u00f6he begegnen kann. Vergleicht man die Kantonalbanken \u2013 nicht zuletzt aufgrund der Haftung des Kantons f\u00fcr deren Verbindlichkeiten \u2013 mit einer Publikumsgesellschaft, so sind politische Legitimation und Transparenz bei der Einflussnahme weitere wichtige Kriterien. Politischer Einfluss auf ein \u00f6ffentliches Unternehmen ist legitim und durch eine parlamentarische Aufsicht breiter abgest\u00fctzt. Voraussetzung ist allerdings, dass die parlamentarische Aufsicht \u2013 wie \u00fcbrigens auch jene durch den Regierungsrat \u2013 \u00fcber die n\u00f6tige Sachkenntnis verf\u00fcgt. Welcher L\u00f6sung der Vorzug zu geben ist, l\u00e4sst sich nicht allgemeing\u00fcltig beantworten. Entscheidend ist allein die Wirkung.
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\nNach Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG wird die Bewilligung einer Bank \u2013 und damit auch einer Kantonalbank \u2013 nur erteilt, wenn die mit der Verwaltung und Gesch\u00e4ftsf\u00fchrung der Bank betrauten Personen einen guten Ruf geniessen und Gew\u00e4hr f\u00fcr eine einwandfreie Gesch\u00e4ftst\u00e4tigkeit bieten. Somit gilt die Fit and proper Rule<\/i> uneingeschr\u00e4nkt auch f\u00fcr Kantonalbanken. Wie bei der Aufsicht durch den Kanton stellt sich auch bei der Frage der Zusammensetzung des Bankrates die Frage der politischen Legitimation. Unter diesem Aspekt ist gegen eine (auch politische) Zusammensetzung des Bankrates nichts einzuwenden, sofern die bundesrechtlichen Anforderungen erf\u00fcllt sind. \u00c4hnlich verh\u00e4lt es sich bei Richter-Wahlen. Niemand wird wohl im Ernst gegen die nach dem Parteienproporz zusammengesetzten Gerichte etwas einzuwenden haben, wenn die gew\u00e4hlten Richter ihrer Aufgabe fachlich gewachsen und unabh\u00e4ngig sind. Nicht zu vergessen ist dabei, dass auch gewisse privatrechtlich organisierte Banken too big zu fail<\/i> sind und eine faktische Staatsgarantie geniessen. Zwar ist auch nach der UBS-Krise Kritik an deren Corporate Governance<\/i> laut geworden. Das privatrechtlich organisierte Auswahlsystem von Verwaltungsr\u00e4ten ist im Grundsatz unangefochten geblieben.
<\/p>\nBeispiel Risikoberichterstattung<\/h2>\n
\nDies ruft nach der Frage, ob es nicht nur bei den Kantonalbanken, sondern bei allen Banken generell Verbesserungspotenzial gibt. Eine Erfahrung aus der Finanzkrise sei hier beispielhaft herausgegriffen: Es besteht weitgehend Einigkeit dar\u00fcber, dass in vielen F\u00e4llen die Risikoberichterstattung an den Verwaltungsrat mangelhaft war. Kritisiert wird insbesondere, dass wesentliche Risikoinformationen nur gefiltert zum Aufsichtsorgan gelangt seien. Zu Recht wird daher gefordert, dass der Chief Risk Officer<\/i> immer einen direkten Zugang zum Verwaltungsrat haben m\u00fcsse. Gleiches gilt f\u00fcr den General Counsel<\/i> nach den Vorschriften des Basler Ausschusses. Mit andern Worten: Die Berichterstattung in Bezug auf das Risikoprofil einer Bank muss unmittelbar an den Verwaltungsrat erfolgen \u2013 ohne Filter durch die Gesch\u00e4ftsleitung. Dies muss f\u00fcr alle Risikoarten und unter dem Aspekt von Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG auch f\u00fcr die Compliance-Risiken gelten. Bemerkenswert in diesem Zusammenhang sind die Ausf\u00fchrungen der Finma in der Verf\u00fcgung vom 11.1.2010 (Finma-Bulletin 1\/2010, 109), wonach zum korrekten Verhalten im Gesch\u00e4ftsverkehr auch geh\u00f6rt, \u00abdass die Bank sich und ihre Mitarbeiter nicht unn\u00f6tigen Rechts- und Reputationsrisiken aussetzt.\u00bb<\/i>Bei vielen Kantonalbanken ist die unmittelbare Berichterstattung in Bezug auf die Compliance-Risiken an den Bankrat noch nicht die Regel. Als Hindernis erweist sich manchmal ein falschverstandenes Hierarchieverst\u00e4ndnis, das indessen nicht geeignet ist, das \u00dcbergewicht der Gesch\u00e4ftsleitung gegen\u00fcber dem Verwaltungsrat im Interesse einer wirksamen unternehmensinternen Aufsicht abzubauen.
<\/p>\nFazit<\/h2>\n
\nPolitische Einflussnahme des Kantons auf seine Kantonalbank ist legitim, wenn sie entsprechend dem Charakter einer Publikumsgesellschaft breit abgest\u00fctzt und \u2013 soweit gesetzlich zul\u00e4ssig \u2013 transparent ist. Der Dialog zwischen Bank und Kanton bedarf einer klaren gesetzlichen Grundlage und muss durch entsprechende Geheimhaltungsvorschriften gesch\u00fctzt sein. Die Risikoberichterstattung hat nach dem Prinzip der Unmittelbarkeit an den Verwaltungsrat zu erfolgen.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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