{"id":119874,"date":"2012-04-01T12:00:00","date_gmt":"2012-04-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2012\/04\/haeberli-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:28:24","modified_gmt":"2023-08-23T21:28:24","slug":"haeberli","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2012\/04\/haeberli\/","title":{"rendered":"Der Reformstau in der schweizerischen Agrarpolitik und seine internationalen Auswirkungen"},"content":{"rendered":"

Erst gegen das Ende der 1980er-Jahre konnte sich die Schweizer Landwirtschaft langsam vom Joch der Planwirtschaft befreien, unter welches sie in der ersten H\u00e4lfte des 20. Jahrhunderts geraten war. Zumeist waren es innenpolitische Gr\u00fcnde, oft auch im Gleichzug mit internationalen Abkommen in der Welthandelsorganisation (WTO) und der EU, welche zum Umdenken f\u00fchrten. Heute herrscht eine Art Reformstau: Zwangsmitgliedschaft der Produzenten bei Milchmengensteuerungen, Erh\u00f6hung von Preisst\u00fctzungen und gar die Wiederaufnahme von Exportsubventionen zur \u00dcberschussverwertung stehen wieder zur Diskussion. Warum bremsen der Bundesrat und vor allem das Parlament die Agrarreform?
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\nIn diesem Beitrag geht es nicht um die Agrarinnenpolitik, sondern um ihre negativen Auswirkungen auf die Versorgungssicherheit und die Agrarproduktion, insbesondere in Entwicklungsl\u00e4ndern. Wir verkennen dabei weder die schwierige Lage zahlreicher Landwirte noch die Tatsache, dass die Schweiz mit ihrer Landwirtschaftspolitik in guter Gesellschaft ist. In den allermeisten F\u00e4llen sch\u00f6pft sie lediglich ihren politischen Spielraum aus, ohne internationales Recht zu verletzen. Doch die Ausgangslage der n\u00e4chsten Bauerngeneration wird mit mehr Zwangsmassnahmen, \u00dcberschussverwertung, Selbstversorgung und Importverdr\u00e4ngung nicht verbessert \u2013 im Gegenteil. <\/p>\n

Was geht hier vor?<\/h2>\n


\nNoch lange nach dem Zweiten Weltkrieg waren die Schweizer Landwirte in einem selbstgebauten Teufelskreis von stets steigenden Preisen und Kosten bei dennoch sinkenden Einkommen gefangen. Es war das Schweizer Volk, das mit der klaren Ablehnung des Zuckerbeschlusses 1986 eine Abkehr von der Planwirtschaft erzwang; auch die sogenannten Kleinbauern-Initiativen 1989 und 1998 fanden keine Mehrheiten. Und der neue Verfassungsartikel (Art.104 BV) fand erst Akzeptanz, als die Direktzahlungen an bestimmte Leistungen gebunden wurden. Gleichzeitig stellten die internationalen Entwicklungen unsere Landwirte vor neue Herausforderungen. Am 1. Juli 1995 trat die Schweiz der WTO bei, und am 21. Juni 1999 wurde das bilaterale Agrarabkommen mit der EU unterzeichnet. Inzwischen sind die WTO-Verhandlungen an einem toten Punkt angelangt. Damit sinkt auch die Akzeptanz f\u00fcr weitere Liberalisierungsschritte mit der EU, selbst wenn sich die Wirtschaftskommission des St\u00e4nderats gegen den im Nationalrat geforderten Abbruch der Verhandlungen ausgesprochen hat. Die Schweiz bleibt also auf absehbare Zeit das Land mit den h\u00f6chsten Landwirtschaftsz\u00f6llen der Welt und einem der h\u00f6chsten St\u00fctzungsniveaus (siehe Grafik 1<\/i>).In einer solchen Situation haben b\u00e4uerliche Vorst\u00f6sse gute Chancen, das Rad zur\u00fcckzudrehen. Zwar wehrten sich das Bundesamt f\u00fcr Landwirtschaft (BLW) und der Bundesrat erfolgreich gegen die Wiedereinf\u00fchrung von Viehexportsubventionen. Das Parlament hat nach einigem Hin und Her eingesehen, dass damit die Produktion und das Fleisch nur noch teurer w\u00fcrden. Die Agrar\u00f6konomie sagt uns ja auch, dass es keine \u00dcbersch\u00fcsse gibt \u2013 nur zu hohe Preise. Trotzdem verlangt die Mehrheit der Milchbauern Zwangsabgaben zur \u00dcberschussverwertung. Auch die Nahrungsmittelindustrie verficht ihre im \u00abSchoggigesetz\u00bb vorgesehenen Ausfuhrsubventionen als Kompensation f\u00fcr die Verwendung von einheimischen Rohstoffen. Gleichzeitig wird \u00abSwiss Made\u00bb fallweise und bis zum Ursprung der Haseln\u00fcsse im Biskuit definiert! <\/p>\n

Das Problem<\/h2>\n


\nTrotz Grenzschutz und Subventionen stagnieren oder sinken die b\u00e4uerlichen Realeinkommen. Grund daf\u00fcr und Folge davon ist eine Strukturerhaltung ohne Wettbewerb mit dem Ausland: Nach f\u00fcnf Jahrzehnten mit einem ziemlich konstanten und im Rahmen des Generationenwechsels politisch verkraftbaren Strukturwandel (sprich: Bauernsterben) von 2%\u20133% geben heute j\u00e4hrlich nur noch 1,5% der Betriebe auf; Konkurse gibt es praktisch keine mehr. Gleichzeitig sind die Landwirtschaftsschulen voll. In vielen D\u00f6rfern warten junge, dynamische Landwirte vergeblich darauf, dass der \u00e4ltere Nachbar seinen Hof endlich aufgibt. Seit der Frankenhausse w\u00e4chst der Einkaufstourismus wieder \u2013 zu einem bedeutenden Teil f\u00fcr Nahrungsmittel. Im Jahr 2011 stiegen die daraus resultierenden Einnahmen am Schweizer Zoll von 30 auf knapp 40 Mio. Franken. Das Schweizer Volk f\u00f6rdert den Wettbewerb, indem es etwa in L\u00f6rrach bei Basel und in \u00c9trembi\u00e8res bei Genf fast 5% des Inlandkonsums einkauft. Nur sind es nicht die Schweizer Bauern, sondern ihre deutschen und franz\u00f6sischen Konkurrenten, die davon profitieren. Und die Superm\u00e4rkte im angrenzenden Ausland werden vielfach von Schweizer Detailh\u00e4ndlern betrieben.Das schmerzt den Wirtschaftsstandort Schweiz. Leider bleibt der Marktanteilsverlust f\u00fcr unsere Landwirtschaft und die Nahrungsmittelindustrie offenbar ohne Signalwirkung im Bundeshaus. Zwar melden sich Parteien und Umweltverb\u00e4nde zu den bundesr\u00e4tlichen Vorschl\u00e4gen f\u00fcr eine Neugestaltung der Direktzahlungen (Agrarpolitik 2014\u20132017). Doch der Einkaufstourismus und die H\u00f6he der Agrarsubventionen sind in dieser Diskussion kein Thema, geschweige denn Grenz\u00f6ffnungen und andere Liberalisierungsschritte etwa beim Bodenrecht oder in der Raumplanung, im Gegenteil. So fordert der Bauernverband in Erg\u00e4nzung zu den neuen Versorgungssicherheitsbeitr\u00e4gen noch mehr Grenzschutz, um damit die \u00abErn\u00e4hrungssouver\u00e4nit\u00e4t\u00bb der Schweiz zu sichern: \u00abParallel zum Versorgungssicherheitsbeitrag tragen die Einfuhrz\u00f6lle f\u00fcr landwirtschaftliche Produkte wesentlich zur nachhaltigen, diversifizierten und qualitativ hochwertigen einheimischen Produktion bei. Dies passt perfekt ins Prinzip der Ern\u00e4hrungssouver\u00e4nit\u00e4t\u00bb.Auch die Produktionslenkung geht weiter, aber sie verhindert keine \u00dcbersch\u00fcsse: Im Jahr 2011 mussten 50 000 Tonnen Kartoffeln an die Schweine verf\u00fcttert oder in Biogasanlagen verwertet werden; fast 14 000 Tonnen Weizen wurden \u00abdeklassiert\u00bb, d.h. sie durften nicht als Brotmehl verkauft werden. Und der Bundesrat hat einer Mengenregelung zugestimmt, bei der s\u00e4mtliche Milchproduzenten zu Abgaben gezwungen werden, um den Butterberg abzutragen. Im Jahr 2011 wurden so 9430 Tonnen Butter ausgef\u00fchrt. <\/i> <\/p>\n

Internationale Aspekte<\/h2>\n


\nDas sind schlechte Nachrichten f\u00fcr die effizienten Landwirte in der Schweiz, aber auch f\u00fcr die Bauern in anderen L\u00e4ndern, welche solche Waren billiger liefern k\u00f6nnten. Bei den Butterausfuhren kommt hinzu, dass diese nur mit Exportsubventionen auf dem Weltmarkt abgesetzt werden k\u00f6nnen. Dazu ist die Schweiz aber nicht berechtigt \u2013 auch nicht auf sogenannt privatwirtschaftlicher Basis. In der Tat verbietet das geltende WTO-Recht Agrarexportsubventionen f\u00fcr Produkte, welche fr\u00fcher keine solchen Beitr\u00e4ge erhalten hatten. Anders als K\u00e4se, Obstkonzentrat und Lebendtiere kam Schweizer Butter (ausser etwa in Schokolade oder Biskuits) nie in den Genuss solcher Ausfuhrbeitr\u00e4ge. Wusste der Bundesrat nicht, dass er mit diesem Entscheid WTO-Recht verletzt und erst noch dem Agrodumping Vorschub leistet?Aus entwicklungspolitischer Sicht noch schwerwiegender ist die Tatsache, dass die Butter auch in L\u00e4ndern wie der T\u00fcrkei und \u00c4gypten abgesetzt wird. \u00dcbersch\u00fcssiges Rindvieh fliegt bis in den Balkan. Diese Subventionen sind WTO-rechtlich erlaubt, und zumindest beim Hauptabnehmer Italien landen die Tiere recht bald auf der Schlachtbank. Aber den einheimischen Produzenten macht das Schweizer Nutzvieh ebenso wenig Freude wie unsere Butter den t\u00fcrkischen und \u00e4gyptischen Milchbauern.Exportsubventionen und Einkommensgarantien ohne gross einschr\u00e4nkende Auflagen sind nicht die einzigen Massnahmen mit international sch\u00e4dlichen Auswirkungen. Marktverzerrungen \u2013 besonders zulasten der weiter entfernt liegenden Entwicklungsl\u00e4nder \u2013 gibt es auch bei der Importsteuerung. Die meisten Fr\u00fcchte- und Gem\u00fcseeinfuhren werden so sorgf\u00e4ltig auf die Inlandnachfrage abgestimmt, dass die Konsumentin \u2013 ausser beim Preis \u2013 nichts davon merkt. Obschon Importverbote WTO-rechtlich nicht mehr zul\u00e4ssig sind, verlangt die Schweiz, wenn es sein muss, weiterhin einen Zollansatz von \u00fcber 1000%, so etwa f\u00fcr Petersilie. Das BLW legt mehrmals pro Woche fest, wie viele Saisonfr\u00fcchte und -gem\u00fcse zum Niedrigzoll eingef\u00fchrt werden d\u00fcrfen. Entwicklungspolitisch bedeutsam ist ausserdem, dass dadurch keine Lieferungen aus Afrika die Einfuhren aus den Nachbarl\u00e4ndern konkurrenzieren k\u00f6nnen. <\/p>\n

Kaum Globalisierung und Liberalisierung bei der Schweizer Landwirtschaft<\/h2>\n


\nBei genauerer Betrachtung zeigt sich, dass Globalisierung und Liberalisierung der Schweizer Landwirtschaft noch kaum begonnen haben. Der WTO-Beitritt erzwang zwar eine Zollreduktion von 15%; doch nur f\u00fcr Schweinefleisch und Kartoffeln musste der Marktzugang auf 5% des Inlandkonsums erh\u00f6ht werden. Dabei konnten die Schweine erst noch mit den H\u00fchnern mengenm\u00e4ssig zusammengelegt (aggregiert) werden, und das Kartoffelkontingent (f\u00fcr die genannten 5%) wird bei kleinen Inlandernten massiv aufgestockt. Auch wenn das Agrarabkommen mit der EU und die Freihandelsabkommen mit Entwicklungsl\u00e4ndern gewisse Freimengen oder Zollerleichterungen enthalten: Aus der EU kann zollfrei mengenm\u00e4ssig unbeschr\u00e4nkt fast nur K\u00e4se importiert werden. Die allen Entwicklungsl\u00e4ndern einger\u00e4umten Zollpr\u00e4ferenzen haben kaum zu Mehrimporten gef\u00fchrt. Den \u00e4rmsten L\u00e4ndern wird seit 2009 f\u00fcr alle ihre Produkte ausnahmslose und mengenm\u00e4ssig unbeschr\u00e4nkte Zollfreiheit gew\u00e4hrt (solange damit keine Gefahr f\u00fcr die Inlandproduktion verbunden ist). Mehreinfuhren aus diesen L\u00e4ndern gab es bisher aber kaum, weil sie die Einfuhrbedingungen \u2013 besonders f\u00fcr tierische Produkte \u2013 kaum erf\u00fcllen k\u00f6nnen und sogar die Abgaben zur Finanzierung der Schweizer Pflichtlager leisten m\u00fcssen.Seit der Nahrungsmittelkrise 2007\/08 wird auf internationaler Ebene nach neuen Wegen im Kampf gegen den Welthunger gesucht. Hier hat die offizielle Schweiz ein Bet\u00e4tigungsfeld entdeckt. Unter dem Programmpunkt \u00abVersorgungssicherheit\u00bb werden den Entwicklungsl\u00e4ndern Vorschl\u00e4ge gemacht und Projekte angedient, in denen die Schweizer Agrarpolitik als multifunktional und nachhaltig angepriesen wird. Dabei wird gerne ausgeblendet, dass das Schweizer Modell nur dank den j\u00e4hrlich 3,5 Mrd. Franken Agrarsubventionen und einem \u00e4usserst soliden Grenzschutz nachhaltig ist.Es grenzt deshalb schon fast an Ironie, dass die Schweiz an der WTO-Ministerkonferenz im Dezember 2011 einen \u00abPakt gegen den Protektionismus\u00bb unterschrieb: keine neuen Handelshemmnisse, keine neuen Exportrestriktionen und Verzicht auf nicht WTO-konforme Massnahmen, insbesondere auf Exportsubventionen. Ausserdem wollen die Unterzeichner \u2013 im Einklang mit einer kurz zuvor in Cannes verabschiedeten Resolution der G20 \u2013 Schritte unternehmen, um alle seit dem Ausbruch der Finanzkrise ergriffenen protektionistischen Massnahmen r\u00fcckg\u00e4ngig zu machen. Fast 50 L\u00e4nder \u2013 darunter die EU und die USA \u2013 unterschrieben diesen Pakt. Obwohl auch Schwellenl\u00e4nder wie Brasilien, Indien, China und S\u00fcdafrika gegen Protektionismus sind, verweigerten sie die Unterschrift, dies aus zwei Gr\u00fcnden: Erstens pochten sie auf ihr Recht, den nach dem Scheitern der Doha-Verhandlungsrunde verbleibenden Handlungsspielraum auszun\u00fctzen; zweitens wiesen sie darauf hin, dass mit diesem Scheitern vor allem die Industriel\u00e4nder ihr Recht auf eine der schlimmsten Formen von Protektionismus, n\u00e4mlich die Agrarsubventionen, beibehalten.Noch hat keine internationale Organisation den Begriff Protektionismus definiert und ihn von der legitimen Protektion gesellschaftlicher Anspr\u00fcche \u2013 etwa im Sozial- und Umweltbereich \u2013 abgegrenzt. Gewiss sind auch die anderen Unterzeichner dieses \u00abPaktes\u00bb keine Sonntagssch\u00fcler; und mengenm\u00e4ssig fallen die Schweizer Massnahmen ohnehin nicht ins Gewicht. Dennoch stellt sich auch hier die Frage nach der Koh\u00e4renz zwischen der Schweizer Wirtschafts-, Aussen- und Entwicklungspolitik. <\/p>\n

Wege aus der Sackgasse<\/h2>\n


\nWas w\u00e4re zu tun, um aus der Sackgasse zu kommen, in der sich die Schweizer Landwirtschaft heute befindet? In diesem Diskussionsbeitrag kann nur auf zwei Aspekte aus internationaler Sicht eingegangen werden.Bisher haben Landwirte im Einklang mit Umwelt- und Landschaftssch\u00fctzern stets darauf hingewiesen, dass die b\u00e4uerliche Einkommenssicherung nur mit Preisst\u00fctzung und Grenzschutz m\u00f6glich ist. Verschiedene Forschungsarbeiten an der ETH Z\u00fcrich haben gezeigt, dass sogar bei einer v\u00f6lligen Aufhebung des Grenzschutzes und aller preisst\u00fctzenden Massnahmen die landwirtschaftliche Nutzfl\u00e4che gleich gross bleiben w\u00fcrde und insbesondere die \u00f6kologischen Leistungen weiterhin erbracht w\u00fcrden \u2013 notabene bei gleichbleibenden Direktzahlungen. Eine derart befreite Agrarproduktion k\u00f6nnte somit die verfassungsrechtlich festgelegten Ziele der Agrarpolitik gew\u00e4hrleisten, n\u00e4mlich einer \u00absicheren Versorgung der Bev\u00f6lkerung, der Erhaltung der nat\u00fcrlichen Lebensgrundlagen, der Pflege der Kulturlandschaft und der dezentralen Besiedlung des Landes\u00bb (Art.104 BV). Ein solches \u00abWTO-Plus-Szenario\u00bb h\u00e4tte allerdings weitreichende Auswirkungen: Im Talgebiet k\u00f6nnten die b\u00e4uerlichen Einkommen \u2013 trotz einem zu erwartenden massiven R\u00fcckgang der Arbeitskr\u00e4fte \u2013 nur mit zus\u00e4tzlichen Anstrengungen auf der Preis- und auf der Kostenseite gehalten werden.Auf jeden Fall gilt es Abschied zu nehmen von der Idee der m\u00f6glichst grossen Selbstversorgung \u2013 mit oder ohne Agrarfreihandel mit der EU. Anstatt wieder mehr Futtermittel zu produzieren, bei denen die Schweiz keine Wettbewerbschance hat, kann der Weg in die Zukunft nur Spezialisierung heissen. Denn auf der Tiefpreisseite kann der \u00abM-Budget\u00bb-Anteil des Inlandkonsums bald nur noch mit Rohstoffen zu Weltmarktpreisen gesichert werden. Im obersten Segment hingegen wird die \u00abpreisinelastische\u00bb K\u00e4uferschicht, welche ohne R\u00fccksicht auf den Preis ausschliesslich Original-Parmaschinken und -k\u00e4se verlangt, kaum f\u00fcr Schweizer Trockenfleisch und Sbrinz zu gewinnen sein. Daf\u00fcr muss es der Landwirtschaft mit entsprechendem Einsatz und den ad\u00e4quaten staatlichen Instrumenten gelingen, im grossen preislichen Mittelfeld ihren Anteil zu behalten und mit ihren Spitzenprodukten sowie viel \u00abSwissness\u00bb auch im Ausland neue K\u00e4ufer zu gewinnen. Besonders im Umfeld eines \u00fcberbewerteten Schweizer Frankens ist dies die gr\u00f6sste Herausforderung. Unter dem Strich w\u00fcrde aber damit die Produktion mengenm\u00e4ssig aufrechterhalten; wertm\u00e4ssig k\u00f6nnte sie gar zulegen. Vielleicht zeigt der Schweizer Wein den Weg: obwohl an der Grenze fast nicht mehr gesch\u00fctzt, ist er bereits wettbewerbsf\u00e4hig. <\/p>\n

Fazit<\/h2>\n


\nDie Agrarpolitik ist zu einer internen Angelegenheit verkommen. Der Streit um Gelder und Gegenleistungen beschr\u00e4nkt sich auf Experten und Nutzniesser. Die Politik befasst sich lieber mit anderen Themen. Dabei br\u00e4uchte die produzierende Landwirtschaft besonders jetzt neue Perspektiven. Ohne weitreichende Visionen sind selbstverordnete Grenz\u00f6ffnungen und die Abkehr von Preisst\u00fctzungen schwierig zu realisieren. Vieles k\u00f6nnte weniger reguliert und garantiert werden, um den unternehmerischen und risikofreudigeren Landwirten, Lebensmittelproduzenten und H\u00e4ndlern mehr Platz f\u00fcr Eigenverantwortung und Wettbewerb einzur\u00e4umen.
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\nGrafik 1: \u00abSch\u00e4tzung des Anteils der Produktionshilfen am b\u00e4uerlichen Bruttoeinkommen, Durchschnitt 2007\u20132009\u00bb
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\nKasten 1: Bibliografie <\/p>\n

Bibliografie<\/h3>\n


\n\u2013 Botschaft vom 1. Februar 2012 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik in den Jahren 2014\u20132017 (Agrarpolitik 2014\u20132017).\u2013 Bundesamt f\u00fcr Landwirtschaft. Agrarbericht 2011.\u2013 Das Gespenst des Protektionismus geht um (NZZ 17. Dezember 2011, p.27).\u2013 Einkaufstourismus erh\u00f6ht die Zolleinnahmen (NZZ 8. Februar 2012, p.11).\u2013 Verteilk\u00e4mpfe um die Milch (NZZ 22. Dezember 2011, p.11).\u2013 Es g\u00e4rt in Mostindien (NZZ Folio 1\/2012, p.32).\u2013 A \u00abBeyond WTO\u00bb Scenario for Swiss Agriculture: Consequences for Income Generation and the Provision of Public Goods (Ch. H\u00e4berli and R. Huber, Yearbook of Socioeconomics in Agriculture 2010, pp.361\u2013400).\u2013 Dietler, C., Flury, C., Demhardt, I., Giuliani, G. (2010). Fakten und Einsch\u00e4tzungen zum Agrar-Freihandelsabkommen mit der EU (FHAL). Fazit aus 14 Faktenbl\u00e4ttern. Pluswert gmbh, Flury&Giuliani GmbH.\u2013 Schweiz. Bauernverband. Ausblick 2014\u20132017 und die Ern\u00e4hrungssouver\u00e4nit\u00e4t. Stellungnahme vom 8. Juli 2011.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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