Eine der Hinterlassenschaften der Finanzkrise 2008 und der nachfolgenden Rezession sind die enormen fiskalischen Herausforderungen in den Industriel\u00e4ndern. Die Budgetdefizite \u2013 und damit auch die Staatsverschuldung \u2013 schossen in die H\u00f6he, wodurch eine breite Debatte rund um die Zahlungsf\u00e4higkeit der Staaten ausgel\u00f6st wurde. Heute ist es weit gehend anerkannt, dass in vielen L\u00e4ndern die gegenw\u00e4rtigen fiskalpolitischen Zust\u00e4nde l\u00e4ngerfristig unhaltbar sind. Damit r\u00fccken Haushaltssanierungen, die in der \u00f6ffentlichen Debatte oft auch als Konsolidierungen oder Austerit\u00e4t bezeichnet werden, in den Fokus.
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\nViele L\u00e4nder haben auf die fiskalischen Herausforderungen reagiert und bedeutende Haushaltskonsolidierungen in Form von Ausgabenk\u00fcrzungen und Steuererh\u00f6hungen sowie anderen Mehreinnahmen vorgenommen oder geplant. Die gegenw\u00e4rtigen makro\u00f6konomischen Rahmenbedingungen lassen sich als fiskalpolitische Austerit\u00e4t umschreiben.Dass der Schwerpunkt auf Haushaltskonsolidierungen gelegt wird, ist verst\u00e4ndlich. Denn das \u00f6ffentliche Vertrauen in die Nachhaltigkeit der Staatshaushalte ist eine Voraussetzung zur Gew\u00e4hrleistung der makro\u00f6konomischen Stabilit\u00e4t. Andernfalls droht ein Teufelskreis aus steigenden Geldbeschaffungskosten, steigender Staatsverschuldung und geringerem Wirtschaftswachstum. Doch auch die Konsolidierung ist mit Kosten verbunden. Sie wirkt \u2013 prim\u00e4r kurzfristig \u2013 wachstumshemmend, was die Haushaltssituation vorerst eher verschlechtert. Abh\u00e4ngig von den konjunkturellen Voraussetzungen k\u00f6nnen daraus auch andere Probleme \u2013 wie etwa die Arbeitslosigkeit \u2013 verst\u00e4rkt werden. Aus globaler Perspektive verst\u00e4rkt die gleichzeitige Konsolidierung in verschiedenen L\u00e4ndern die Probleme, weil alle Kr\u00e4fte in die gleiche Richtung ziehen.Aus makro\u00f6konomischer Sicht stellt sich die Frage, wie der Nutzen der Haushaltskonsolidierung mit ihren Kosten in eine vern\u00fcnftige Balance gebracht werden k\u00f6nnen. Was ist das richtige Tempo der Haushaltskonsolidierung? Welche Faktoren sind bestimmend? Und was sind die Implikationen f\u00fcr die gegenw\u00e4rtige Krise? Der vorliegende Artikel versucht, diese Fragen sowohl aus l\u00e4nderspezifischer wie aus globaler Perspektive zu beantworten.
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\nDie Budgetdefizite haben sich in den meisten Industriel\u00e4ndern seit Ausbruch der Krise vergr\u00f6ssert (siehe Grafik 1<\/i>). In mancher Hinsicht widerspiegeln diese steilen Anstiege einfach die schwere Rezession, welche der Finanzkrise von 2007\/08 folgte. Mit steigender Arbeitslosigkeit haben sich die antizyklischen Ausgaben \u2013 wie z.B. die Sozialausgaben \u2013 erh\u00f6ht. Gleichzeitig gingen die Einnahmen als Folge der abnehmenden Wirtschaftsaktivit\u00e4t zur\u00fcck. Hinzu kamen fiskalische Anreize zur Bek\u00e4mpfung von Depression und Deflation sowie in einigen F\u00e4llen auch die Mittel zur St\u00fctzung des Finanzsektors, welche die Staatsausgaben zus\u00e4tzlich belasten.Der nominale Wert von Defizit und Staatsverschuldung gen\u00fcgt aus makro\u00f6konomischer Sicht nicht, um sich ein genaues Bild der fiskalischen Belastung zu machen. Besser daf\u00fcr geeignet sind die Defizit- und Verschuldungsquoten gemessen am Bruttoinlandprodukt (BIP). Allerdings reflektieren die Ver\u00e4nderungen der Quoten in Grafik 1<\/i> sowohl \u00c4nderungen im Nenner wie auch im Z\u00e4hler. Der dramatische R\u00fcckgang der wirtschaftlichen Aktivit\u00e4t w\u00e4hrend der grossen Rezession und die langsame Erholung seither waren denn auch ein wichtiger Grund, weshalb sich die Staatshaushalte seit der Krise so rasch verschlechtert haben. Je h\u00f6her die anf\u00e4nglichen Quoten, desto mehr wirkt sich das schw\u00e4chere Wachstum auf die Schulden- und Defizitquote aus. Diese R\u00fcckkoppelung zwischen Wachstum, Defizit und Schuldenlast ist ein wichtiger Grund, weshalb die Effekte auf Wirtschaftsaktivit\u00e4t und -wachstum bei der Entscheidung zum Tempo einer Haushaltssanierung ber\u00fccksichtigt werden sollten.
<\/p>\nEffekte der Haushaltssanierung<\/h2>\n
\nEine Haushaltssanierung, die in der \u00f6ffentlichen Debatte oft auch als Konsolidierung oder Austerit\u00e4t bezeichnet wird, besteht aus einer Palette von Massnahmen zur Reduktion des Defizits der \u00f6ffentlichen Haushalte sowie in manchen F\u00e4llen auch der Staatsverschuldung. Angesichts der staatlichen Budgetstrukturen umfassen sie zwingend eine Kombination aus K\u00fcrzungen der Ausgaben und Erh\u00f6hungen der (Steuer-)Einnahmen.Welches sind die Effekte der Haushaltssanierung auf die Wirtschaftsaktivit\u00e4t? Im Prinzip k\u00f6nnen solche Massnahmen sowohl negative wie auch positive Folgen haben. Ausgabenk\u00fcrzungen verringern die Gesamtnachfrage, und zwar direkt wie im Fall des staatlichen Konsums oder indirekt \u00fcber negative Effekte auf das verf\u00fcgbare Einkommen wie im Fall von tieferen Transferzahlungen (z.B. Arbeitslosengeldern). Steuererh\u00f6hungen reduzieren die verf\u00fcgbaren Einkommen von Privathaushalten oder schm\u00e4lern die Unternehmensgewinne, was die Gesamtnachfrage ebenfalls d\u00e4mpft.Als positive Wirkungen sollte eine Sanierung das Vertrauen in die Tragf\u00e4higkeit der Staatsfinanzen erh\u00f6hen. Sie sollte auch den Geldbedarf des \u00f6ffentlichen Sektors \u2013 d.h. die Nachfrage des Staates nach neuen Mitteln \u2013 verringern. Diese zwei Faktoren sollten die Zinsen f\u00fcr Staatsanleihen relativ zur Rendite anderer Anleihen reduzieren. Dies kann den zinssensitiven Teilen der Gesamtnachfrage \u2013 wie etwa den Investitionen oder der Nachfrage nach dauerhaften G\u00fctern \u2013 einen Schub verleihen. Angesichts der positiven und negativen Effekte stellt sich die Frage nach den Nettoeffekten. Die Hypothese der expansiven Haushaltskonsolidierung<\/i> postuliert, dass die positiven Effekte des neu geschaffenen Vertrauens und der tieferen Zinsen f\u00fcr Anleihen die erw\u00e4hnten negativen Effekte \u00fcberwiegen \u2013 und zwar sowohl kurz- als auch langfristig.
\nVgl. u.a. Alesina und Ardagna (2010). Gem\u00e4ss der traditionell keynesianischen Sicht<\/i> \u00fcberwiegen kurzfristig die negativen Effekte, welche aber mit der Zeit von den positiven Effekten aufgewogen und schliesslich \u00fcbertroffen werden.
\nUnter strengen Annahmen zum Verhalten von Haushalten und Unternehmen haben Haushaltssanierungen keinen Effekt auf die wirtschaftliche Aktivit\u00e4t. Mit der so genannten Ricardianischen \u00c4quivalenz, bei welcher die Haushalte und Unternehmen die staatlichen Budgetbeschr\u00e4nkungen voll internalisieren, werden Ver\u00e4nderungen der staatlichen Nachfrage von der privaten Nachfrage wettgemacht. Wenn die Regierung beispielsweise Ausgabenk\u00fcrzungen vornimmt, bedeutet das f\u00fcr die privaten Subjekte eine zuk\u00fcnftige Reduktion der Steuerbetr\u00e4ge. Dadurch steigert sich ihr Lebenseinkommen und l\u00f6st eine Steigerung der privaten Nachfrage aus. Es besteht aber ein weitreichender Konsens, dass die der Ricardianischen \u00c4quivalenzhypothese zugrunde liegenden Annahmen in der Praxis nicht gegeben sind.In der Praxis h\u00e4ngt vieles von den Umst\u00e4nden ab. Wenn beispielsweise die Zahlungsf\u00e4higkeit des Staates fraglich ist, kann der Vertrauenseffekt st\u00e4rker sein, als wenn die Zahlungsf\u00e4higkeit als gegeben betrachtet wird. Entsprechend sind die Zinss\u00e4tze zu Beginn der Sanierung hoch.Welche Hinweise ergeben sich aus den empirischen Beobachtungen bez\u00fcglich H\u00f6he und Richtung der Nettoeffekte? Der World Economic Outlook (WEO)<\/i> des IWF hat k\u00fcrzlich diese Frage f\u00fcr die Industriel\u00e4nder seit den fr\u00fchen 1980er-Jahren untersucht.
\nVgl. Kap. 3 des World Economic Outlook (Oktober 2010), sowie Guajardo, Leigh and Pescatori (2011). Der neue Aspekt an dieser Studie ist, dass sie sich ausschliesslich auf gezielte Haushaltssanierungen beschr\u00e4nkt, bei welchen die Sanierung explizit angestrebt und durch politische Reformen erreicht werden sollte.Dieser \u00abaktionsbezogene Ansatz\u00bb vermeidet die Probleme mit den \u00fcblichen Messgr\u00f6ssen der von konjunkturellen Einfl\u00fcssen bereinigten Staatsbudgets. Theoretisch sollten diese Messgr\u00f6ssen Staatsbudgets darstellen, die diskretion\u00e4re Politikentscheide abbilden. In der Praxis erweisen sich diese Messgr\u00f6ssen jedoch zum Teil als problematisch, da sie die konjunkturellen Einfl\u00fcsse nur teilweise korrigieren und damit die expansiven Effekte der Haushaltssanierungen tendenziell \u00fcbersch\u00e4tzen.Das Hauptergebnis der Analyse aus 173 Jahren mit Haushaltssanierungen in 15 Industriel\u00e4ndern ist, dass die wirtschaftshemmende Wirkung insgesamt \u00fcberwiegt. So bewirkt eine Reduktion des Staatsdefizits um 1% des BIP typischerweise eine BIP-Verringerung um 0,5% des BIP w\u00e4hrend 2 Jahren und eine Erh\u00f6hung der Arbeitslosenquote um 0,3% (siehe Grafik 2<\/i>). Demgegen\u00fcber fallen die Zinss\u00e4tze nach 2 Jahren wie erwartet um 20 Basispunkte, was jedoch anscheinend nicht ausreicht, um die negativen Effekte wettzumachen. Interessanterweise war die hemmende Wirkung sogar in Episoden sichtbar, in denen das Ausfallrisiko erh\u00f6ht ist. Eigentlich w\u00fcrde man unter diesen Umst\u00e4nden erwarten, dass positive Vertrauenseffekte eine wichtigere Rolle spielen als in anderen Episoden. Dennoch waren die negativen Effekte schw\u00e4cher als sonst. Dies verdeutlicht, wie wichtig die Wahrnehmung bez\u00fcglich der Zahlungsf\u00e4higkeit eines Staates und der Ausfallrisiken ist.
<\/p>\nGegenw\u00e4rtige Weltwirtschaftslage erh\u00f6ht die Kosten von Sanierungen<\/h2>\n
\nDie Analyse des WEO r\u00fcckt zwei Mechanismen in den Fokus, welche in der Vergangenheit die negativen Effekte von Haushaltssanierungen abzufedern vermochten:\u2013 Eine lockere Geldpolitik<\/i> mit tieferen Leit- und damit Langfristzinsen scheint der sich abschw\u00e4chenden Wirtschaftsleistung entgegenwirken zu k\u00f6nnen.\u2013 Auch eine Abwertung der W\u00e4hrung<\/i> hat diesen Effekt, indem die Exporte gef\u00f6rdert werden. Typischerweise wird bei einer Haushaltssanierung von 1% des BIP die W\u00e4hrung um 1,1% abgewertet, und der Wachstumsbeitrag aus den Nettoexporten betr\u00e4gt 0,5 Prozentpunkte.In der aktuellen Situation erscheint es aber unwahrscheinlich, dass diese Mechanismen zum Zug kommen, und dies aus zwei Gr\u00fcnden: \u2013 Die nominalen Zinss\u00e4tze sind bereits sehr tief und liegen in vielen L\u00e4ndern nahe bei null. Eine weitere Lockerung der Gelpolitik kann mit den herk\u00f6mmlichen Mitteln nicht mehr erreicht werden. Die kurzfristigen Kosten der Haushaltssanierungen sind h\u00f6her, als wenn noch Raum f\u00fcr weitere Zinssenkungen bestehen w\u00fcrde.
\nDies ist die andere Seite der Erkenntnis, dass die Multiplikatoren tendenziell h\u00f6her sind, wenn die nominalen Zinss\u00e4tze nahe bei null liegen (vgl. etwa Freedman u.a., 2010).\u2013 Da eine Vielzahl kleiner und grosser Industriel\u00e4nder mit den gleichen Problemen zu k\u00e4mpfen hat, ist eine gleichzeitige reale Abwertung ihrer W\u00e4hrungen nicht erreichbar. In einer W\u00e4hrungsunion ist die reale Abwertung zus\u00e4tzlich erschwert, da die Endpreise f\u00fcr G\u00fcter resistenter sind und keine Wechselkurskorrekturen vorgenommen werden k\u00f6nnen.Daraus ergibt sich, dass die gegenw\u00e4rtigen weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen die kurzfristigen Kosten f\u00fcr Haushaltssanierungen erh\u00f6hen. Die beiden letztgenannten Punkte geh\u00f6ren denn auch zu den Hauptgr\u00fcnden f\u00fcr die k\u00fcrzlich herausgegebenen Warnungen des IWF vor \u00fcbertriebener Austerit\u00e4t.
\nVgl. etwa den World Economic Outlook Update vom Januar 2012. Wichtige Kan\u00e4le, die in der Vergangenheit mithalfen, die negativen Folgen von Haushaltssanierungen abzufedern, stehen momentan nicht oder nur eingeschr\u00e4nkt zur Verf\u00fcgung. Und wenn viele Staaten gleichzeitig Massnahmen ergreifen, die in die gleiche Richtung zielen, werden die negativen Kurzfristeffekte auf Wachstum, Wirtschaftsaktivit\u00e4t und Arbeitslosigkeit weiter verst\u00e4rkt.
<\/p>\nWie schnell sollen Haushaltssanierungen erfolgen?<\/h2>\n
\nWelches sind nun die daraus zu ziehenden Schl\u00fcsse bez\u00fcglich des Tempos von Haushaltssanierungen? Klar ist, dass sich die Entscheidungstr\u00e4ger der kurzfristig negativen Folgen bewusst sein m\u00fcssen. Wie schwer diese wiegen, h\u00e4ngt auch vom Konjunkturverlauf ab. Angesichts der aktuell eher d\u00fcsteren Wachstumsaussichten der meisten Industriel\u00e4nder w\u00e4ren schnelle Haushaltssanierungen sicher nicht hilfreich. Auch vier Jahre nach Ausbruch der Krise verharrt die Arbeitslosigkeit auf hohem Niveau, und die Produktionsl\u00fccke ist weiterhin negativ. Die Bilanzen der Haushalte und Finanzintermedi\u00e4re sind noch nicht gen\u00fcgend gefestigt, um R\u00fcckschl\u00e4ge im Wirtschaftswachstum einfach so wegstecken zu k\u00f6nnen.Um die Wachstumsrisiken bei Haushaltsanpassungen zu minimieren, w\u00e4re es angebracht, die Anpassungen in einer bestimmten Zeitspanne gering zu halten und die Defizit- und Schuldenreduktionen zeitlich zu staffeln. Da es sich um intertemporale Konzepte handelt, k\u00f6nnen die Zahlungsf\u00e4higkeit sowie ein nachhaltiges Schuldenniveau auch mit Massnahmen erreicht werden, welche erst in der Zukunft wirksam sind. M\u00f6glich w\u00e4ren zum Beispiel \u00c4nderungen bei zuk\u00fcnftigen Anspruchszahlungen, etwa indem das gesetzliche Rentenalter der Lebenserwartung angepasst wird. Solche Anpassungen w\u00fcrden bedeutend geringere kurzfristige Kosten im Bereich Wirtschaftsaktivit\u00e4t und -wachstum verursachen. Nicht alle L\u00e4nder k\u00f6nnen jedoch die Sanierungen zeitlich gen\u00fcgend verteilen oder hinausz\u00f6gern. Eine wichtige Rolle kommt in diesem Zusammenhang der Einsch\u00e4tzung des Zahlungsausfallrisikos eines Staates zu: Je h\u00f6her dies scheint, desto kostspieliger kann eine graduelle Sanierung sein, weil Vertrauens- und Zinseffekte schw\u00e4cher sind oder gar nicht auftreten. Unter diesen Umst\u00e4nden ist mehr Sanierung besser als zu wenig. In \u00e4hnlicher Weise beeinflussen die Ausgangsbedingen bez\u00fcglich Budgetdefiziten und Staatsverschuldung zu Beginn der Krise den einzuschlagenden Sanierungspfad. Je h\u00f6her die Verschuldung oder das Defizit, desto h\u00f6her das Risiko von Zahlungsausf\u00e4llen.
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\nDie wichtigste Schlussfolgerung ist, dass das richtige Tempo der Haushaltskonsolidierungen von vielen Faktoren abh\u00e4ngig ist. Angesichts der d\u00fcsteren Wachstumsaussichten in den Industriel\u00e4ndern und der bestehenden Risiken sollten die Gefahren von exzessiven Haushaltssanierungen unbedingt beachtet werden. Deren Bedarf und Dringlichkeit ist von Land zu Land unterschiedlich; so sind etwa nur wenige L\u00e4ndern von einem raschen Renditeanstieg ihrer Staatsanleihen betroffen (vgl. Grafik 3<\/i>). Die Sanierungen sollten demnach den jeweiligen Umst\u00e4nden der L\u00e4nder angepasst werden. Das w\u00fcrde beispielsweise heissen, dass L\u00e4nder, deren Staatsanleihen nur wenig Druck der M\u00e4rkte ausgesetzt sind, ihre Staatshaushalte zeitlich gestaffelter und weniger dramatisch sanieren m\u00fcssten. \u00c4hnliches gilt f\u00fcr L\u00e4nder, deren Ausgangsbedingungen vor der Krise vorteilhafter gewesen sind.
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\nGrafik 1: \u00abHaushaltssituation von Industriel\u00e4ndern\u00bb
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\nGrafik 2: \u00abAuswirkungen einer Haushaltssanierung von 1% des BIP\u00bb
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\nGrafik 3: \u00abRendite auf 10-j\u00e4hrige Staatsanleihen, Januar 2007\u2013 Februar 2012\u00bb
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\nKasten 1: Literatur
<\/p>\nLiteratur<\/h3>\n
\n\u2212 Alesina Alberto und Silvia Ardagna (2010): Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending, in: Tax Policy and the Economy, Bd. 24, Hrsg. Jeffrey R. Brown, Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research. \u2212 Guajardo Jaime, Daniel Leigh und Andrea Pescatori (2011): Expansionary Austerity: New International Evidence, IMF Working Paper 11\/158, Washington: International Monetary Fund. \u2212 Freedman Charles, Michael Kumhof, Douglas Laxton und Jaewoo Lee (2009): The Case for Global Fiscal Stimulus, IMF Staff Position Paper 09\/03, Washington: International Monetary Fund.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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