Der Bundesrat lehnte es im August 2011 ab, eine Verfassungsbestimmung zur Grundversorgung zu schaffen, weil diese meist gen\u00fcgend geregelt sei. Tats\u00e4chlich sind heute Grundversorgungsziele in den Bereichen Telekommunikation, Strom oder Post konkret formuliert. Im \u00f6ffentlichen Verkehr (\u00d6V) trifft dies jedoch weniger zu. Stattdessen werden im \u00d6V mehrere Ziele geb\u00fcndelt, ohne sie konkret zu definieren: Grundversorgung, Verkehrsverlagerung und Standortpolitik. Dadurch wird die Steuerung, Erfolgskontrolle und effiziente Zielerreichung erschwert. Der vorliegende Artikel legt die Konsequenzen dar und zeigt m\u00f6gliche Ans\u00e4tze f\u00fcr eine explizite Grundversorgungsdefinition auf.
\nDieser Artikel fasst die Resultate der folgenden Studie zusammen: Peter M., Bertschmann-Aeppli D., Zandonella R., von Stokar T., Wanner K. (2011): Produktivit\u00e4t und Finanzierung der Verkehrsinfrastrukturen, Grundversorgung mit \u00f6ffentlichen Verkehr. Studie im Auftrag des Staatssekretariats f\u00fcr Wirtschaft SECO, Strukturberichterstattung Nr. 48\/2, Bern
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\nEs gibt keine allgemeing\u00fcltige Definition, welche Grundbed\u00fcrfnisse die \u00f6ffentliche Hand \u00fcber eine Grundversorgung befriedigen soll. Das Ausmass der Grundversorgung ist vom gesellschaftlichen Kontext abh\u00e4ngig und unterliegt entsprechend einem gesellschaftlichen Wandel. Daher muss die Politik definieren, was Grundversorgung ist. Aus \u00f6konomischer Sicht ist es kaum m\u00f6glich, das optimale Grundversorgungsniveau herzuleiten. Es kann aber beurteilt werden, ob die angestrebte Grundversorgung effizient erreicht wird.
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\nDie Bundesverfassung erw\u00e4hnt die Grundversorgung in Art. 43a, Abs. 4. Dieser besagt, dass Leistungen der Grundversorgung allen Personen in vergleichbarer Weise offen stehen m\u00fcssen. Konkreter wird der Bundesrat in seinem Bericht zur Grundversorgung aus dem Jahr 2004. Darin definiert er den oft synonym verwendeten Begriff \u00abService Public\u00bb folgendermassen: \u00abService Public umfasst eine politisch definierte Grundversorgung mit Infrastrukturg\u00fctern und Infrastrukturdienstleistungen, welche f\u00fcr alle Bev\u00f6lkerungsschichten und Regionen des Landes nach gleichen Grunds\u00e4tzen in guter Qualit\u00e4t und zu angemessenen Preisen zur Verf\u00fcgung steht.\u00bb<\/i>
\nVgl. Bundesrat (2004).Im Lichte dessen, was als Grundversorgung thematisiert werden kann, wird der Begriff hier enger gefasst. Es geht zum einen um Dienstleistungen in Sektoren, in denen die Produktionsverh\u00e4ltnisse lange f\u00fcr einen Monopolanbieter sprachen; der Individualisierung solcher Angebote sind angesichts ihres Kollektivgutcharakters Grenzen gesetzt. Zum anderen geht es um Dienstleistungen, bei denen gesellschaftlich ein Konsens dar\u00fcber besteht, dass die Bev\u00f6lkerung Anspruch auf eine minimale Versorgung hat. Daraus ergibt sich ein Bedarf, politisch festzulegen, wie weit reichend das Angebot sein soll und wer wie viel zu dessen Finanzierung beizutragen hat.
<\/p>\nGlobal- statt Detailsteuerung im \u00f6ffentlichen Verkehr<\/h2>\n
\nWelches Angebot die Grundversorgung im \u00d6V auf Strasse und Schiene umfasst, definiert die erw\u00e4hnte Ausf\u00fchrung des Bundesrates nicht \u2013 und zwar weder in Bezug auf den Infrastrukturausbau noch auf die Dichte des \u00d6V-Angebots. In der politischen Diskussion wird Grundversorgung mit \u00d6V denn auch sehr unterschiedlich verstanden. Oft wird darunter alles subsummiert, was nicht kostendeckend angeboten werden kann. Dabei wird vernachl\u00e4ssigt, dass eine Angebotsausweitung des \u00d6V selten der elementaren Versorgung der Bev\u00f6lkerung mit Mobilit\u00e4t dient. Kostenunterdeckungen resultieren oft aus Angeboten mit anderer politischer Zielsetzung. Hierzu geh\u00f6ren beispielsweise Umweltschutzargumente. So wurden etwa in den 1980er-Jahren unter dem Eindruck des Waldsterbens die Fahrpl\u00e4ne des \u00d6V aus Umweltgr\u00fcnden verdichtet und die Tarife verbilligt. Angebotsausweitungen werden oft auch mit dem Ziel gefordert, die lokale oder regionale Standortattraktivit\u00e4t zu erh\u00f6hen.
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\nRelevant f\u00fcr die Grundversorgung im Bereich Mobilit\u00e4t sind die Strassen- und Schieneninfrastruktur sowie der Betrieb des \u00d6V. Die Regulierungslogik ist jedoch bei der Strasseninfrastruktur eine andere als bei der Schieneninfrastruktur sowie beim \u00d6VBetrieb.Bei der Strasseninfrastruktur<\/i> sind die Zust\u00e4ndigkeiten zwischen Bund und Kantonen\/Gemeinden seit 2008 mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) klar aufgeteilt: Der Bund ist f\u00fcr die Nationalstrassen zust\u00e4ndig, die Kantone und Gemeinden f\u00fcr die \u00fcbrigen Strassen. Die Bundesbeteiligung an den Kosten der Strasseninfrastrukturen in Kantons- und Gemeindebesitz erfolgt \u00fcber den Finanzausgleich und ist unabh\u00e4ngig von konkreten Projekten. Mit Ausnahme der kantonalen Motorfahrzeugsteuern gehen die Abgaben und Steuern der Strassennutzer weitgehend direkt an den Bund.Bei Schieneninfrastruktur und \u00d6V-Betrieb<\/i> existiert keine klare Unterteilung der Netze bzw. Verkehrsleistungen. Bund und Kantone sind gemeinsam zust\u00e4ndig. Daher bezieht sich die Finanzierung immer auf konkrete Objekte, wie beispielsweise die Finanzierung eines Netzausbaus oder des Betriebs eines bestimmten Verkehrsangebotes. Die Verkehrsdienstleistungen werden von Bund und Kantonen bestellt und die erwarteten ungedeckten Kosten abgegolten.Grunds\u00e4tzlich ist das heutige Bestellprinzip im \u00d6V breit akzeptiert und erfolgreich. Zudem hat es etliche Vorteile. Wenn gem\u00e4ss Bestellprinzip die Transportunternehmen um ausgeschriebene Bestellungen untereinander direkt oder indirekt (durch Benchmarking) in Konkurrenz stehen, wird \u2013 im Gegensatz zur fr\u00fcheren Defizitdeckung \u2013 die unternehmerische Initiative gest\u00e4rkt und es ergeben sich Anreize zu Effizienzsteigerungen. Gleichzeitig f\u00f6rdert das Bestellprinzip eine verantwortungsbewusste Regierungsf\u00fchrung, indem die \u00f6ffentliche Hand darlegen muss, welches Angebot sie bereitgestellt sehen will. Die Steuerung erfolgt durch den politischen Prozess und wird erg\u00e4nzt mit Controlling-Funktionen der \u00f6ffentlichen Hand (Ausschreibungen, Benchmarking verschiedener Transportunternehmen usw.).
<\/p>\n\u2026 hat aber mit ihren Anreizwirkungen auch Risiken<\/h2>\n
\nW\u00e4hrend im Strassenbereich das Nationalstrassennetz im Jahr 1960 definiert wurde und seither in Bau ist, besteht kein entsprechender Plan f\u00fcr ein Hauptschienennetz.
\nIm Rahmen der Bahnreform 2 strebte der Bund eine klare Netzaufteilung in Haupt- und Nebennetz und somit eine regulatorische Gleichbehandlung f\u00fcr die SBB und die KTU an, scheiterte mit den Pl\u00e4nen jedoch im Parlament. Vielmehr existieren verschiedene Finanzt\u00f6pfe, aus denen diejenigen Projekte finanziert werden, welche die Politik als die wichtigsten erachtet. Bei Ausbauten wurden die f\u00fcr den Erhalt des geschaffenen Netzes n\u00f6tigen Aufwendungen tendenziell untersch\u00e4tzt.
\nDieser Fehlanreiz wird in den aktuell diskutierten Vorschl\u00e4gen zur Finanzierung und zum Ausbau der Bahninfrastruktur (Fabi) angegangen. Zudem werden Ausbauten aus politisch definierten Finanzt\u00f6pfen finanziert, der Unterhalt des Netzes jedoch bisher nicht. Die Bevorzugung von Netzerweiterungen gegen\u00fcber dem Substanzerhalt wird unterst\u00fctzt durch die nachfrageorientierte Bestellung des Regionalverkehrs. Weite Teile des Regionalverkehrs w\u00e4ren ohne Bestellung der \u00f6ffentlichen Hand defizit\u00e4r. Die \u00f6ffentliche Hand orientiert sich bei ihrem Engagement im \u00d6V-Betrieb an der Nachfrage der Bev\u00f6lkerung und weniger an den Kosten.
\nJe h\u00f6her die Nachfrage, desto h\u00f6her ist die Anzahl Kurspaare, die der Bund mitfinanziert (bis zu einer definierten Gesamtsumme pro Jahr). Wird die Mindestnachfrage von 32 Personen pro Tag auf einer Linie erreicht, unterst\u00fctzt der Bund ein minimales \u00d6V-Angebot von vier Kurspaaren. Gem\u00e4ss Praxis des Bundes werden auf einer Linie nicht mehr als 100 Kurspaare pro Tag vom Bund mitfinanziert. Dies bedeutet von 5h bis 24h Viertelstundentakt und in den Hauptverkehrszeiten (6h) 7,5-Minuten-Takt. Da die \u00d6V-Nutzer nicht die vollen Kosten tragen m\u00fcssen, f\u00e4llt die Nachfrage in der Regel h\u00f6her aus, als volkswirtschaftlich optimal w\u00e4re. Bei der Infrastrukturbenutzung wirken zwar die Trassenpreise nach der angedachten Reform (Fabi) durchaus steuernd. Der Besteller (z.B. ein Kanton) tr\u00e4gt jedoch weiterhin nicht die vollen Kosten und kann verleitet sein, eine aus Sicht der Kostenwahrheit volkswirtschaftlich zu hohe Nachfrage anzumelden.
\n\u00dcber die Kantonsquoten, die zeigen, welchen Teil der Kosten nicht vom Bund, sondern von den Kantonen selbst getragen werden muss, wird dieses Risiko abgefedert. Wenn durch den zu hohen Verkehrskonsum teure Erweiterungsausbauten notwendig werden, die bei einer vollen Kostenanlastung nicht n\u00f6tig w\u00e4ren, verschlechtert sich die Kostensituation weiter.Dieses Risiko einer sich gegenseitig antreibenden Nachfrage- und Angebotssteigerung im \u00d6V und somit eines wachsenden Finanzbedarfs der \u00f6ffentlichen Hand liesse sich begrenzen, wenn das Grundversorgungsziel \u2013 und evtl. auch die anderen Ziele \u2013 explizit beschrieben und die damit verbundenen Kosten f\u00fcr die \u00f6ffentliche Hand und die Bev\u00f6lkerung sichtbar gemacht w\u00fcrden. Namentlich sollte klargestellt werden, welche Kosten den Bundesaufgaben zuzuordnen sind (Grundversorgung, Umwelt) und welche eher in der regionalen Verantwortung der Kantone\/Gemeinden liegen (lokale Standortattraktivit\u00e4t).
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\nWir betrachten im Folgenden drei Ans\u00e4tze, die Grundversorgung explizit definieren.\u2212 Erreichbarkeitsziele (Variante 1):<\/i> Es wird definiert, innerhalb welcher Zeit das n\u00e4chste Zentrum und Zentren untereinander mit dem \u00d6V erreicht werden sollen. Die Erreichbarkeiten k\u00f6nnen in Abh\u00e4ngigkeit der Fahrzeit zum n\u00e4chsten Zentrum gem\u00e4ss Fahrplan, anhand der durchschnittlichen Fahrzeiten vom Entschluss zu einer Fahrt bis zur Ankunft (inkl. durchschnittlicher Wartezeiten f\u00fcr die n\u00e4chste Verbindung am Abfahrtsort), gem\u00e4ss der Zentrumsstruktur einer Region oder mittels komplexerer Indizes definiert werden.\u2212 Basismobilit\u00e4t (Variante 2):<\/i> Es wird eine Spannbreite der Anzahl Verkehrsverbindungen definiert (z.B. bis zu 18 Verbindungen pro Tag), innerhalb welcher sich das Grundversorgungsangebot bewegt. Die genaue Anzahl Verbindungen f\u00fcr eine Ortschaft kann in Abh\u00e4ngigkeit der Einwohner, der Distanzen zum n\u00e4chsten Zentrum oder anhand komplexerer Indizes festgelegt werden. Die ben\u00f6tigte Zeit zur Erreichung des Zentrums steht \u2013 im Gegensatz zum Erreichbarkeitsziel \u2013 nicht mehr im Vordergrund.\u2212 Basisinfrastruktur (Variante 3):<\/i> In dieser Definition umfasst die Grundversorgung nur die Bereitstellung einer Verkehrsinfrastruktur. Ziel ist die Regulierung der Verkehrsinfrastruktur als nat\u00fcrliches Monopol. Der Betrieb des \u00d6V auf der bereitgestellten Infrastruktur muss selbstragend sein. Die Transportunternehmen m\u00fcssen dabei die Grenzkosten der Infrastrukturnutzung bezahlen. F\u00fcr Personen, die den motorisierten Individualverkehr n\u00fctzen k\u00f6nnen, ist damit eine Grundmobilit\u00e4t gew\u00e4hrleistet. Um auch Jugendlichen oder Menschen mit k\u00f6rperlicher Beeintr\u00e4chtigung eine Basismobilit\u00e4t auf der regulierten Infrastruktur zu erm\u00f6glichen, erh\u00e4lt jede Gemeinde pro betroffene Person einen fixen Betrag. Mit diesem kann sie entweder \u00d6V bestellen oder das Geld den Betroffenen z.B. als Taxigutscheine weiterleiten.Aus den drei Varianten ergibt sich eine Grundversorgung an \u00f6ffentlichem Verkehr, die deutlich tiefer liegen w\u00fcrde als das heutige Angebot. Daraus ist aber nicht unmittelbar zu schliessen, dass das Gesamtangebot stark zu reduzieren w\u00e4re. Bund, Kantone und Gemeinden sind frei, aus allgemeinen umwelt- oder regionalpolitischen Zielsetzungen zus\u00e4tzliche Dienstleistungen des \u00d6V zu bestellen. Das bisher erfolgreiche und etablierte Instrument der Bestellung soll nicht in Frage gestellt werden. Die explizite Formulierung des Grundversorgungsziels (in welcher Form auch immer) erm\u00f6glicht aber eine bessere politische Steuerung und Erfolgskontrolle in der Grundversorgung und macht deutlich, dass \u2013 abh\u00e4ngig von der Definition der Erreichbarkeit, resp. der Basismobilit\u00e4t \u2013 nicht die gesamten Ausgaben der \u00f6ffentlichen Hand im \u00f6ffentlichen Verkehr auf das Ziel der Grundversorgung zur\u00fcckgef\u00fchrt werden k\u00f6nnen.
<\/p>\nWirkungsanalyse am Beispiel des Kantons Thurgau<\/h2>\n
\nAm Beispiel des Kantons Thurgau wurde die Auswirkung der beispielhaften Grundversorgungsdefinitionen analysiert. Tabelle 1<\/i> bildet die dabei unterstellten Grundversorgungsziele der Variante 1 (Erreichbarkeitsziel) und der Variante 2 (Basismobilit\u00e4t) ab. In der Variante 3 (Basisinfrastruktur) werden nur Verkehrsdienstleistungen angeboten, welche unter den Rahmenbedingungen dieser Variante am Markt betriebswirtschaftlich rentabel sind; die \u00f6ffentliche Hand bestellt keine Verkehrsleistungen zur Deckung der Grundversorgung.Die Grafik 1<\/i> zeigt, dass die verschiedenen Grundversorgungsdefinitionen im Vergleich zu heute zu einem deutlich geringeren Angebot mit reduzierten Kosten f\u00fcr die \u00f6ffentliche Hand f\u00fchren. Die angebotenen Kurskilometer liegen um mindestens 56%, die Grundversorgungskosten um mindestens 38% niedriger. Die beispielhaften Berechnungen zeigen, dass die Kosten f\u00fcr die \u00f6ffentliche Hand im \u00d6V deutlich unter dem heutigen Niveau liegen w\u00fcrden, falls die Grundversorgung nach dem Prinzip einer Mindestmobilit\u00e4t (Varianten 1\u20133) definiert w\u00e4re. Dieses Ergebnis kann als Diskussionsgrundlage dienen, um zu bestimmen, ob die weiteren Ziele der \u00f6ffentlichen Hand im \u00d6V (Umwelt, Regionalpolitik, lokale Standortattraktivit\u00e4t) die Kostendifferenz und die Unterschiede im Verkehrsangebot rechtfertigen. Zudem kann einfacher ermittelt werden, ob diese Zusatzkosten den Kantonen\/Gemeinden oder dem Bund anzulasten sind.
<\/p>\nFolgerungen und flankierende Massnahmen<\/h2>\n
\nAuf dem Weg zu einer transparenteren Grundversorgungsdiskussion und zu einem volkswirtschaftlich effizienten Niveau an \u00f6ffentlichem Verkehr w\u00e4re es w\u00fcnschenswert, das Grundversorgungsziel im \u00d6V explizit zu definieren. Zusammen mit flankierenden Massnahmen, welche in Richtung Kostenwahrheit gehen, k\u00f6nnten die angestrebten Grundversorgungsziele effizienter erreicht und \u00fcberpr\u00fcft werden. Zentrales Element der flankierenden Massnahmen sind verursachergerechte Preise f\u00fcr Infrastruktur und Betrieb. Die heutigen Bestrebungen f\u00fcr eine Neugestaltung der Trassenpreise hin zu kapazit\u00e4tsorientierten Preisen gehen in die richtige Richtung; das Preisniveau ist aber noch nicht verursachergerecht. Eine explizite Grundversorgungsdefinition reduziert \u2013 zusammen mit den flankierenden Massnahmen \u2013 das Risiko des heutigen Systems, durch eine nachfrageorientierte Angebotsdefinition bei nicht kostendeckenden Tarifen im Regionalverkehr ein sich selbst verst\u00e4rkendes Angebot im \u00d6V zu induzieren. Damit w\u00fcrden auch die umweltpolitischen und raumplanerischen Bestrebungen unterst\u00fctzt, der Zersiedlung entgegen zu wirken und Wohnen und Arbeiten n\u00e4her zueinander zu bringen. Transparentere Ziele in der Grundversorgung helfen somit auch, Zielsynergien und -konflikte mit anderen Politikbereichen sichtbar zu machen und aktiv anzugehen. Flankierend sollte das Controlling und Benchmarking bei der \u00d6V-Bestellung verst\u00e4rkt werden. Um die Grundversorgungsziele besser diskutieren und \u00fcberpr\u00fcfen zu k\u00f6nnen, ist zudem eine klare Netzdefinition der Schiene in Haupt- und Nebennetz wie auf der Strasse zweckm\u00e4ssig.
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\nGrafik 1: \u00abFallbeispiel Kanton Thurgau 2010: Die drei Grundversorgungsdefinitionen im Vergleich zu heute\u00bb
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\nTabelle 1: \u00abAnnahmen f\u00fcr Verbindungen im \u00f6ffentlichen Verkehr in den drei Grundversorgungs-Varianten\u00bb
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\nKasten 1: Literatur
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\n\u2212 Bundesrat (2004): Bericht des Bundesrates \u00abGrundversorgung in der Infrastruktur (Service Public)\u00bb vom 23. Juni 2004.\u2212 Bundesrat (2011): Keine neue, allgemeine Verfassungsbestimmung \u00fcber die Grundversorgung, Medienmitteilung Bundesamt f\u00fcr Justiz, 17.8.2011.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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