{"id":120775,"date":"2011-04-01T12:00:00","date_gmt":"2011-04-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2011\/04\/vaterlaus-4\/"},"modified":"2023-08-23T23:31:48","modified_gmt":"2023-08-23T21:31:48","slug":"vaterlaus-3","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2011\/04\/vaterlaus-3\/","title":{"rendered":"Regulatorische Trennung von Netz und Betrieb bei der Bahn?"},"content":{"rendered":"

Die Frage, ob die gesellschaftsrechtliche Trennung von Netz und Betrieb bei der Bahn regulatorisch vorgeschrieben werden soll, wird in europ\u00e4ischen L\u00e4ndern unterschiedlich beantwortet. Die bekanntesten L\u00e4nderbeispiele, die das Trennungsmodell verfechten, sind das Vereinigte K\u00f6nigreich, die Niederlande und Schweden. L\u00e4nderbeispiele, die das Integrationsmodell verfolgen, sind \u00d6sterreich, Deutschland und die Schweiz. Das Ziel, im Rahmen eines ge\u00f6ffneten Bahnmarktes den nichtdiskriminierenden Netzzugang Dritter transparent sicherzustellen, kann auch mit unternehmerisch weniger einschneidenden Massnahmen sichergestellt werden.
\n
\nEines der bilateralen Abkommen, das die Schweiz mit der Europ\u00e4ischen Union (EU) abgeschlossen hat, ist das Abkommen \u00fcber den Landverkehr.
\nVgl. http:\/\/www.admin.ch\/ch\/d\/sr\/i7\/0<\/a>http:\/\/.740.72.de.pdf<\/a>. Darin wird unter anderem der diskriminierungsfreie Zugang im Umfang der Richtlinie 91\/440\/EWG und die Nichtdiskriminierung bei der Zuteilung der Fahrwegkapazit\u00e4t geregelt. Die Schweiz ist durch das Abkommen verpflichtet, die Eisenbahnpakete 1 und 2 der EU in nationales Recht umzusetzen.Die Europ\u00e4ische Kommission hat im Herbst 2010 einen Vorschlag f\u00fcr einen Recast<\/i>
\nVgl. http:\/\/www.ec.europa.eu\/transport\/rail\/market\/<\/a> market_en.htm. des ersten Eisenbahnpakets vorgelegt. Der Themenbereich der Trennung von Netz und Betrieb ist nicht Teil des Recasts; dennoch ist auf der Grundlage der bisherigen Markt\u00f6ffnungspolitik der EU anzunehmen, dass Trennungsmodelle favorisiert werden. Bei der Beurteilung der G\u00fcte von Regulierungsinstrumenten wie der vertikalen Trennung sind jeweils die konkreten Rahmenbedingungen in einem Land und in einer Branche sowie die allgemeinen politischen Zielsetzungen zu beachten. Es stellt sich dabei unter anderem die Frage, wie sich die Schweiz mit Blick auf die Regulierungsfrage Integration versus Trennung von Netz und Betrieb positionieren k\u00f6nnte. <\/p>\n

Ziele und Rahmenbedingungen in Netzsektoren<\/h2>\n


\nNetzsektoren wie die Bahn oder die Stromversorgung weisen in mindestens einem Wertsch\u00f6pfungsbereich ein Monopol auf. Mit der Regulierung des Monopolbereiches und der Zulassung von Wettbewerb im Nicht-Monopolbereich werden jeweils zwei Zielsetzungen verfolgt: Effizienz- und Verteilungsziele (vgl. Grafik 1<\/i>). Die Markt\u00f6ffnung zielt zum einen darauf hin, dass die Kunden ein besseres Preis-Leistungsverh\u00e4ltnis erhalten. Es sollen allokative, produktive und dynamische Effizienzziele erreicht werden. Zum anderen ist ein bestimmtes Versorgungsniveau mit Dienstleistungen im Sinne einer Grundversorgung nicht zu unterschreiten. Spezifische Dienstleistungen sollen zu erschwinglichen Preisen erh\u00e4ltlich sein. Dazu werden konkrete Verteilungsziele formuliert.Vergleicht man die im Vorfeld einer Markt\u00f6ffnung von Netzsektoren abstrakt formulierten Effizienz- und Verteilungsziele, so sind diese f\u00fcr die einzelnen Sektoren in verschiedenen L\u00e4ndern sehr \u00e4hnlich. Daher stellt sich die Frage, weshalb es nicht m\u00f6glich sein sollte, verschiedene Netzsektoren \u2013 wie die Telekommunikation, die Energie oder auch die Bahn \u2013 in verschiedenen L\u00e4ndern mit vergleichbaren Regulierungsmassnahmen f\u00fcr den Wettbewerb zu \u00f6ffnen.Die Wirkung von Regulierungsinstrumenten h\u00e4ngt von den spezifischen Rahmenbedingungen ab. So unterscheiden sich beispielsweise die Topografie oder die Bev\u00f6lkerungsstruktur zwischen L\u00e4ndern, weshalb nicht zwingend das gleiche Instrument in einem Sektor im Land A zu gleichen Ergebnissen f\u00fchrt wie im Land B. Aber auch zwischen den Sektoren unterscheiden sich etwa der technologische Ausbaustandard oder die Nachfragestrukturen, weshalb ein Instrument im Sektor A ebenfalls nicht zu den gleichen Ergebnissen f\u00fchren muss wie im Sektor B. Daneben ist aufgrund unterschiedlicher politischer Pr\u00e4ferenzen und Einflussm\u00f6glichkeiten nicht in allen L\u00e4ndern bzw. Netzsektoren das gleiche Regulierungsergebnis mit den Rahmenbedingungen vereinbar. Effizienz- und Verteilungsziele werden in den verschiedenen L\u00e4ndern aufgrund der politischen Rahmenbedingungen de facto unterschiedlich stark gewichtet. <\/p>\n

Ziele und Rahmenbedingungen im Bahnsektor der Schweiz<\/h2>\n


\nZu den Rahmenbedingungen der schweizerischen Bahn-Markt\u00f6ffnungspolitik geh\u00f6rt die Rolle des Souver\u00e4ns. Im Kontext der Markt\u00f6ffnung in der Telekommunikation hat es in der Schweiz nie eine Volksabstimmung gegeben. Die Markt\u00f6ffnung wurde vom Parlament beraten und entschieden. Bei der Strommarkt\u00f6ffnung gab es zum ersten Markt\u00f6ffnungsgesetz, dem Elektrizit\u00e4tsmarktgesetz (EMG), eine Volksabstimmung.
\nVgl. http:\/\/www.admin.ch\/ch\/d\/pore\/va\/20020922\/index.html<\/a>. Die Markt\u00f6ffnung wurde auf der Grundlage der Gesetzesvorlage 2002 abgelehnt und musste neu aufgesetzt werden. Die schweizerische Verkehrspolitik \u2013 und damit auch die Markt\u00f6ffnung des Bahnsektors \u2013 ist in der Vergangenheit stark von Volksabstimmungen begleitet worden. So entschied das Schweizer Volk 1992 \u00fcber die NEAT.
\nVgl. http:\/\/www.admin.ch\/ch\/d\/\/pore\/va\/19920927\/<\/a> index.html. 1994 erfolgte die Abstimmung zur sogenannten Alpeninitiative
\nVgl. http:\/\/www.admin.ch\/ch\/d\/\/pore\/va\/19940220\/<\/a> index.html. zur Verlegung des alpenquerenden G\u00fcterverkehrs auf die Schiene. Mit der Zustimmung des Stimmvolks zur Alpeninitiative ist das Verlagerungsziel Bestandteil der Bundesverfassung (Alpenschutz-Verfassungsartikel 84 BV) und damit das wichtigste verkehrspolitische Ziel der Schweiz. Bei der Abstimmung 1998 zum Fonds zur Finanzierung des \u00f6ffentlichen Verkehrs (Fin\u00f6V-Fonds)
\nVgl. http:\/\/www.admin.ch\/ch\/d\/\/pore\/va\/19981129\/<\/a> index.html. ging es um die Finanzierung der Eisenbahn-Grossprojekte (Bahn 2000, HGV-Anschl\u00fcsse etc.). <\/p>\n

Regulierungen mit Blick auf die Verteilungsziele<\/h2>\n


\nBetrachtet man die verkehrspolitischen Volksabstimmungen in globo, sind in der Schweiz Verteilungsziele \u2013 wie die Grundversorgung und die Verkehrsverlagerung \u2013 von \u00fcberaus grosser Bedeutung. Neben den Vorgaben aufgrund der oben genannten Volksabstimmungen werden zus\u00e4tzlich Instrumente \u2013 wie spezifische Trassenpreisregulierungen \u2013 eingesetzt, um Verteilungsziele zu erreichen. Trassenpreise werden in der Schweiz aktuell auf der Grundlage der Normgrenzkosten angesetzt. Damit k\u00f6nnen die Infrastruktursparten zurzeit lediglich rund ein Viertel ihrer Kosten aus Netzbetrieb und -unterhalt decken. Um das Verkehrsverlagerungsziel zu f\u00f6rdern, werden beim Schieneng\u00fcterverkehr auf diesen tiefen Trassenpreisen zus\u00e4tzlich noch Subventionen gew\u00e4hrt.Die Grundversorgungsleistungen im Bahnsektor sollen in der Schweiz wirtschaftlich erbracht werden. Dabei sind vor allem zwei Regulierungsinstrumente von Bedeutung: die Leistungsvereinbarungen<\/i> sowie das Bestell- und Abgeltungsprinzip.<\/i>
\nVgl. Eisenbahngesetz (EBG) Art. 49 ff. In der Schweiz werden zwischen dem Bund und den SBB Leistungsvereinbarungen geschlossen, in denen die Mittel zur Abgeltung ungedeckter Kosten sowie zur Gew\u00e4hrleistung von Darlehen f\u00fcr Investitionen vereinbart werden. Das Bestell- und Abgeltungsprinzip f\u00fcr Regionalverkehr bedeutet, dass Defizite nicht mehr nachtr\u00e4glich abgedeckt werden. Bund und Kantone bestellen die Angebote bei den SBB, der Post und den \u00fcbrigen Eisenbahnverkehrsunternehmen zu einem im Voraus vereinbarten Preis, der auf einer Planrechnung basiert. Durch dieses System der Abgeltung der geplanten ungedeckten Kosten wird die Unternehmensverantwortung gest\u00e4rkt; dar\u00fcber hinaus wird auch bei der Verfolgung des Verteilungsziels der Effizienzaspekt einbezogen. <\/p>\n

Regulierungen zur Erreichung der Effizienzziele<\/h2>\n


\nDie wichtigsten Regulierungen zur Erreichung der Effizienzziele der Bahnmarkt\u00f6ffnung betreffen Massnahmen zur Durchsetzung des diskriminierungsfreien Netzzugangs, um Wettbewerb auf der Schiene zu erm\u00f6glichen. Die buchhalterische und organisatorische Trennung zwischen Netz und Betrieb ist im Eisenbahngesetz (EBG)
\nVgl. http:\/\/www.admin.ch\/ch\/d\/sr\/7\/742<\/a>http:\/\/.101.de.pdf<\/a>. geregelt. In Art. 64 Abs. 1 EBG ist beispielsweise festgelegt, dass das Eisenbahnunternehmen den Bereich Infrastruktur organisatorisch von den \u00fcbrigen Unternehmensbereichen zu trennen und zu verselbst\u00e4ndigen hat. Dies beinhaltet die Ergebnisverantwortung der Infrastruktursparte des Eisenbahnunternehmens und somit auch Transparenz bez\u00fcglich der Verwendung von Subventionen.Im Sinne der Essential-Facilities-Doktrin<\/i> darf im Unternehmen, das die Infrastruktur baut und unterh\u00e4lt, auch der Verkehr auf dieser Infrastruktur im Wettbewerb mit Dritten angeboten werden. In Art. 62 Abs. 1 EBG sind die Anlagen der Infrastruktur genannt, zu denen der Netzzugang gew\u00e4hrt werden muss. Effizienzregulierungen sind des Weiteren im EBG bezogen auf den Personenverkehr aufgef\u00fchrt, der ausgeschrieben werden kann. Die Markt\u00f6ffnung im G\u00fcterverkehr, eine weitere wichtige Regulierungsmassnahme zur Erreichung von Effizienzzielen, erfolgte bereits 1999 im Zuge der Bahnreform 1. <\/p>\n

Historisch gewachsenes Design der Bahn-Regulierungsbeh\u00f6rden<\/h2>\n


\nDie Regulierungsmassnahmen zur Erreichung von Effizienz- und Verteilungszielen im Eisenbahnsektor sind vor dem Hintergrund eines historisch gewachsenen Beh\u00f6rdendesigns zu betrachten. Bezogen auf die Wertsch\u00f6pfungsstufe der Eisenbahninfrastruktur ist das Bundesamt f\u00fcr Verkehr (BAV) zust\u00e4ndig f\u00fcr Koordinationsaufgaben im Zusammenhang mit der Entwicklung der Eisenbahninfrastruktur, die Netzzugangsbewilligung, die Festlegung der Trassenpreise, die Vorgaben durch die Leistungsvereinbarung f\u00fcr die SBB sowie die Kontrolle derselben. Das Bundesamt bereitet somit Verkehrsgesetze vor; es ist Regulator, Aufsichtsbeh\u00f6rde, Eigner und Besteller in einer Funktion. Die Trasse Schweiz AG als weitere wichtige Aufsichtsbeh\u00f6rde ist zust\u00e4ndig f\u00fcr die Bereinigung von Trassenkonflikten auf Normalspurnetzen, die Trassenzuteilung, die Genehmigung des Netzfahrplans und die Engpassanalyse.Aktuell wird im Rahmen der Bahnreform 2 abgekl\u00e4rt, inwieweit das Beh\u00f6rdendesign kompatibel ist mit den ordnungspolitischen Vorstellungen der EU. Diese Pr\u00fcfung betrifft auch die Funktion der sogenannten Schiedskommission, die aktuell zust\u00e4ndig f\u00fcr Beschwerden im Zusammenhang mit dem Netzzugang und die Aufsicht \u00fcber die Trasse Schweiz AG ist und bisher noch nie wegen Zugangsdiskriminierungen angerufen wurde. Dies tr\u00e4gt zus\u00e4tzlich dazu bei, dass das Bahnstrukturmodell \u00fcber die Praxis der getrennten Buchf\u00fchrung und der organisatorischen Trennung von Sparten hinaus keinen priorit\u00e4ren Aspekt bei der Bahnmarktregulierung darstellt. <\/p>\n

Sehr gute Marktergebnisse im L\u00e4ndervergleich<\/h2>\n


\nDie Wahl der Regulierungsinstrumente ist nicht Selbstzweck, sondern soll dazu dienen, die angestrebten Regulierungsziele zu erreichen. Bei den Marktergebnissen sind die Erfolge im wettbewerblichen Schieneng\u00fcterverkehr und die Angebotsqualit\u00e4t im Schienenpersonenverkehr zu betonen. Der freie Netzzugang f\u00fcr den nationalen Schieneng\u00fcterverkehr bewirkte, dass Wettbewerber \u2013 wie BLS Cargo, Crossrail, TX Logistik, Rail4Chem und DB Schenker Schweiz GmbH \u2013 in Tonnenkilometer einen Marktanteil inzwischen von rund einem Drittel und im alpenquerenden Schieneng\u00fcterverkehr von rund 50% Marktanteil aufweisen. Zur Angebotsqualit\u00e4t im Personenverkehr fallen die hohe Netz- und Verbunddichte sowie die hohe P\u00fcnktlichkeit im L\u00e4ndervergleich ins Auge. Zudem besteht eine generell hohe Kundenzufriedenheit bei einem landesweit durchg\u00e4ngigen Tarifsystem aller Bahnen im \u00f6ffentlichen Verkehr. In den Grafiken 2 bis 4 werden zur Dokumentation des Leistungsausweises L\u00e4nder abgebildet, die Mischverkehr vergleichbar wie die Schweiz anbieten. Es sind auch L\u00e4nder wie das Vereinigte K\u00f6nigreich, die Niederlande und Schweden dabei, die eine gesellschaftsrechtliche Trennung von Infrastruktur und Betrieb vollzogen haben. Vergleichbar hoch wie in der Schweiz ist die Netzdichte in Deutschland und in den Niederlanden (vgl. Grafik 2<\/i>). Bei den schweizerischen Angaben zur Eisenbahn-Netzdichte im Jahre 2009 handelt es sich um Netze der SBB und der BLS. Das Gesamtnetz inklusive anderen Infrastrukturbetreibern und dem Schmalspurnetz ist etwas gr\u00f6sser. Im Personenverkehr weist die Schweiz \u2013 wie die Niederlande \u2013 infolge des dichten Taktes eine sehr hohe Zugfolge auf. Im G\u00fcterverkehr ist die Anzahl Z\u00fcge pro Trassenkilometer \u00e4hnlich hoch wie in \u00d6sterreich oder Deutschland (vgl. Grafik 3<\/i>). Die P\u00fcnktlichkeit wird in Kategorien von mehr oder weniger als f\u00fcnf Versp\u00e4tungsminuten gemessen. Die Grafik 4<\/i> zur P\u00fcnktlichkeit zeigt, dass etwa in Italien im Schnitt bei zehn Nah- und Regionalverkehrsz\u00fcgen einer mehr als f\u00fcnf Minuten Versp\u00e4tung hat. In der Schweiz f\u00e4hrt dagegen im Schnitt bei 24 Z\u00fcgen einer mit mehr als f\u00fcnf Minuten Versp\u00e4tung. Die P\u00fcnktlichkeit ist somit um den Faktor 2,5 besser als in Italien.Der dichte Takt erzwingt sozusagen die P\u00fcnktlichkeit, teure Kunstbauten wie \u00dcberwerfungen (kreuzungsfreie Abzweigungen) und absolut zuverl\u00e4ssige Sicherungssysteme. Die topografischen Voraussetzungen erfordern in Teilbereichen teure Baumassnahmen. Die schweizerische Angebotsqualit\u00e4t hat somit entsprechende Kostenfolgen. Die Pro-Kopf-Investitionen des Staates in die Schieneninfrastruktur \u2013 inklusive Tunnelbau etc. \u2013 betragen in der Schweiz im Jahre 2008 rund 280 Euro. In Grossbritannien sind es 140 Euro und in Schweden sowie den Niederlanden rund 100 Euro.
\nVgl. http:\/\/www.allianz-pro-schiene.de\/infrastruktur\/<\/a> europavergleich-schieneninvestitionen. <\/p>\n

Fazit<\/h2>\n


\nZusammenfassend gilt, dass spezifische Regulierungsmassnahmen zur Bahnmarkt\u00f6ffnung differenziert zu beurteilen sind. Die konkrete Ausgestaltung von Regulierungsinstrumenten wie die Marktmachtregulierung, der Netzzugang, die Sicherstellung der Nichtdiskriminierung, Transparenzvorschriften, Ausschreibungen und das Grundversorgungsdesign h\u00e4ngen jeweils von den konkreten Rahmenbedingungen des Sektors im jeweiligen Land und den landesspezifischen Zielsetzungen ab. Dabei f\u00e4llt f\u00fcr die Schweiz auf, dass im Bahnsektor \u2013 anders als in anderen Netzbereichen \u2013 Effizienzziele eine vergleichsweise geringere Bedeutung haben als Verteilungsziele. Der demokratische Wille, in eine qualitativ hochstehende Bahninfrastruktur zu investieren, ist in der Schweiz gr\u00f6sser als im \u00fcbrigen Europa. Die Motivation, diese Bereitschaft regulatorisch zu konterkarieren, ist entsprechend tief.
\n
\nGrafik 1: \u00abInstrumentenwahl ist abh\u00e4ngig von Rahmenbedingungen und Zielsetzung\u00bb
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\nGrafik 2: \u00abDichte des Schienennetzes in verschiedenen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern, 2007\u00bb
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\nGrafik 3: \u00abNutzung des Bahnnetzes 2009\u00bb
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\nGrafik 4: \u00abP\u00fcnktlichkeit der Reisez\u00fcge im Nah- und Regionalverkehr 2009\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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