Analog zu den staatlichen Interventionen im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise sind auch die Sparprogramme in ihrem Ausmass historisch beispiellos. Im nachfolgenden Artikel wird ausgehend von den Erfahrungen der letzten 40 Jahre untersucht, wie die Austerit\u00e4tspolitik der europ\u00e4ischen L\u00e4nder aus \u00f6konomischer Sicht zu beurteilen ist. Zwei Fragen stehen dabei im Vordergrund: Sind die verfolgten Strategien erfolgversprechend? Und: Welcher Zeitpunkt der Konsolidierung sollte angepeilt werden?
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\nDie staatliche Schuldenkrise h\u00e4lt Europa in Atem. Griechenland und Irland h\u00e4tten ohne Hilfe von aussen durch die EU, die Eurol\u00e4nder und den Internationalen W\u00e4hrungsfonds (IWF) mit Krediten von 110 bzw. 85 Mrd. Euro den staatlichen Zahlungsausfall kaum abwenden k\u00f6nnen. Spekulationen, ob Portugal, Spanien oder auch Italien bald in ernste Zahlungsschwierigkeiten geraten, befeuern die M\u00e4rkte. Die durchschnittliche Verschuldung der OECD-Staaten hat w\u00e4hrend der Jahre 2007-2010 um fast einen Drittel von durchschnittlich 73% auf 97% des Bruttoinlandprodukts (BIP) zugenommen. Gem\u00e4ss einer Zusammenstellung des IWF f\u00e4llt rund die H\u00e4lfte der Verschuldungszunahme auf konjunkturbedingte Steuerr\u00fcckg\u00e4nge und etwa 30% auf die beschlossenen Stabilisierungsmassnahmen w\u00e4hrend der Finanz- und Wirtschaftskrise 2009. \u00dcber 20% der Verschuldungzunahme ist aber bereits auf die \u00fcber dem Wirtschaftswachstum liegende Zinslast der bestehenden Staatsschuld zur\u00fcckzuf\u00fchren. Die Fokussierung auf den kurzfristigen Schuldenanstieg durch die Massnahmen der Stabilisierungspolitik verdeckt die Tatsache, dass viele Industriestaaten bereits vor der Krise in angespannter finanzieller Verfassung waren. Die Gr\u00fcnde daf\u00fcr sind durchaus unterschiedlich: W\u00e4hrend Griechenland seit dem Beitritt zur Eurozone nie eine nachhaltig gef\u00fchrte Finanzpolitik aufwies, leiden Irland und Spanien unter der Last eines zusammengebrochenen Immobilienbooms. Portugal, Griechenland und Italien haben in den letzten Jahren stark an Wettbewerbsf\u00e4higkeit eingeb\u00fcsst \u2013 nicht zuletzt aufgrund stark gestiegener Lohnst\u00fcckkosten. Irland \u00fcbersch\u00e4tzte ausserdem seinen finanziellen Spielraum bei der Bankenrettung im Herbst 2008, als f\u00fcr die taumelnden Finanzinstitute Garantien im Umfang von \u00fcber 250% des BIP gesprochen wurden.
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\nAuch wenn die Ursachen der Verschuldungszunahme in den einzelnen L\u00e4ndern unterschiedlich sind, so stellen sich f\u00fcr die meisten EU-Staaten \u00e4hnliche Fragen der ad\u00e4quaten Haushaltskonsolidierung. Mit der Aufgabe der eigenen W\u00e4hrungen kann die fehlende Wettbewerbsf\u00e4higkeit nicht mehr \u00fcber Abwertungen herbeigef\u00fchrt werden, sondern muss nun \u00fcber reale Preis- und Lohnk\u00fcrzungen sowie \u00fcber Konsolidierungen im \u00f6ffentlichen Haushalt erreicht werden. Daran w\u00fcrden auch eine Umschuldung, ein vollst\u00e4ndiger Staatsbankrott oder ein Austritt aus der W\u00e4hrungsunion nichts \u00e4ndern. Wie Tabelle 1<\/i> zeigt, will Griechenland das Haushaltsdefizit bis 2014 von 13,6% auf 3% des BIP mit Massnahmen auf der Einnahmen- wie auch auf der Ausgabenseite senken. Dabei schl\u00e4gt insbesondere eine MWSTErh\u00f6hung von 19% auf 23% sowie die Erh\u00f6hung des Renteneintrittsalters von 60 auf 65 Jahre zu Buche. Auch Irland sieht mehrere Steuererh\u00f6hungen vor, verzichtet aber auf eine Erh\u00f6hung der im internationalen Vergleich tiefen K\u00f6rperschaftssteuer von 12,5%. Der gr\u00f6sste Teil der Massnahmen fokussiert jedoch auf die Ausgabenseite und trifft alle Bev\u00f6lkerungsschichten. \u00c4hnliches gilt f\u00fcr Spanien und Portugal. Auch Grossbritannien hat ein sehr umfangreiches Konsolidierungsprogramm verabschiedet, welches zu fast 80% auf ausgabenseitigen Massnahmen basiert. Grossbritannien bleibt \u2013 im Unterschied zu den erw\u00e4hnten Staaten \u2013 die M\u00f6glichkeit, seine preisliche Wettbewerbsf\u00e4higkeit \u00fcber eine Abwertung des Britischen Pfund zu st\u00e4rken.
<\/p>\nErfolgversprechende Strategien der Austerit\u00e4tspolitik<\/h2>\n
\nZur Isolierung der Erfolgsdeterminanten von Haushaltskonsolidierungen lohnt sich ein Blick auf die Erfahrungen der letzten 40 Jahre. Wenngleich weite Bereiche der Ausgaben gesetzlich gebunden sind und sich Interessengruppen gegen geplante Ausgabenk\u00fcrzungen oder Steuererh\u00f6hungen zur Wehr setzen, ist es in den letzten Jahren immer wieder zu erfolgreichen Haushaltskonsolidierungen gekommen. Tabelle 2<\/i> zeigt die Haushaltskonsolidierungen jener Industriestaaten, deren Schuldenquote sich am st\u00e4rksten reduzierte. Die Zahlen offenbaren, dass ein wesentlicher Schuldenabbau nur \u00fcber einen l\u00e4ngeren Zeithorizont m\u00f6glich ist. Mit Ausnahme von Norwegen wurden die Schulden \u00fcber einen Zeitraum von durchschnittlich 12 Jahren abgebaut. Fast 90% der Reduktion k\u00f6nnen auf Verbesserungen in der Prim\u00e4rbilanz (Abbau des Defizits, Erzielen von \u00dcbersch\u00fcssen) zur\u00fcckgef\u00fchrt werden. Nur in Irland, Spanien und Norwegen leistete ein hohes Wirtschaftswachstum einen wesentlichen Beitrag zum Schuldenabbau. Im Gegensatz zu den aufstrebenden Volkswirtschaften in S\u00fcdamerika und Asien ist es f\u00fcr die reichen Industriestaaten derzeit kaum m\u00f6glich, aus den Schulden \u00abherauszuwachsen\u00bb. Vielen Regierungen bleibt daher \u2013 abgesehen von Seigniorage \u2013 nur die Wahl zwischen Ausgabenk\u00fcrzungen und Steuererh\u00f6hungen oder einer Kombination von beidem. Da Steuererh\u00f6hungen ebenso unpopul\u00e4r sein k\u00f6nnen wie Ausgabenk\u00fcrzungen und zudem der Abwanderung mobiler Produktionsfaktoren, Steuerhinterziehung und einem Anstieg der Schattenwirtschaft Vorschub leisten, entscheiden sich Regierungen in der Regel f\u00fcr eine Kombination. Wie sind die Erfolgsaussichten der unterschiedlichen Austerit\u00e4tsstrategien?
<\/p>\nAusgabenk\u00fcrzungen versus Steuererh\u00f6hungen<\/h2>\n
\nHaushaltssanierungen sind vor allem dann l\u00e4ngerfristig erfolgreich, wenn sie vorwiegend auf der Ausgabenseite erfolgen (vgl. Grafik 1<\/i>). Neben zahlreichen unabh\u00e4ngigen Autoren gelangen auch die OECD und die Europ\u00e4ische Kommission zu diesem Ergebnis.
\nVgl. Alesina A., Ardagna A. (1998): Tales of Fiscal Adjustment. Economic Policy 21, S. 205\u2013247; Zaghini A. (2001): Fiscal Adjustments and Economic Performing: A Comparative Study. Applied Economics 33, S. 613\u2013624; OECD (2007): Fiscal Consolidation: Lessons from Past Experience. OECD Economic Outlook Nr. 81, Paris: OECD; European Commission (2007): Public Finances in EMU 2007. European Economy Nr.3, Luxemburg: Office for Official Publications of the European Commission. Erfolgreiche Konsolidierungen setzten vor allem auf K\u00fcrzungen bei den Transfer- und den Personalausgaben. Investitionen sollten hingegen m\u00f6glichst nicht beschnitten werden.
\nVgl. Von Hagen J., Hallett A.H., Strauch R. (2002): Budgetary Consolidation in Europe: Quality, Economic Conditions and Persistence. Journal of the Japanese and International Economies 16, 512\u2013535; McDermott J., Wescott R. (1996): An Empirical Analysis of Fiscal Adjustments. IMF Working Paper Nr. 59. Letztlich ist wichtig, wer von den Ausgabenk\u00fcrzungen bzw. Steuererh\u00f6hungen betroffen ist. Wird die Opfersymmetrie unter den politischen Interessengruppen in etwa gewahrt, erh\u00f6ht dies die Chancen auf eine z\u00fcgige Umsetzung der Sanierungsmassnahmen. Insbesondere kann der Sanierungsstrategie Glaubw\u00fcrdigkeit verliehen werden, wenn auch Ausgaben im Interessenbereich der eigenen Regierungsklientel beschnitten werden.
<\/p>\nAnfangsbedingungen<\/h2>\n
\nDie Erfahrungen zeigen weiter, dass eine nachhaltige Entlastung des \u00f6ffentlichen Budgets vor allem dann zustande kommt, wenn die finanzielle Lage besonders akut ist: Je h\u00f6her die Defizite und die Schulden, desto gr\u00f6sser ist der Handlungsbedarf und desto wahrscheinlicher ist es, dass es zu bedeutenden und wirksamen Reformen kommt (vgl. Grafik 2<\/i>). Treten die beschlossenen Massnahmen zu einem Zeitpunkt in Kraft, in welchem die Weltwirtschaft in guter Verfassung ist und die Zinsen tief sind, ist eine Gesundung der \u00f6ffentlichen Finanzen deutlich wahrscheinlicher.
\nVgl. Heylen F., Everaert G. (2000): Success and Failure of Fiscal Consolidation in the OECD: A Multivariate Analysis. Public Choice 105, S. 103-124; Alesina A., Perotti R. (1996): Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects. NBER Working Paper Nr. 5730. Verschiedene erfolgreiche Haushaltskonsolidierungen wurden \u00fcberdies durch vorg\u00e4ngige Abwertungen der eigenen W\u00e4hrung erleichtert \u2013 ein Instrument, das den Eurostaaten nicht mehr zur Verf\u00fcgung steht.
<\/p>\nPolitische Faktoren<\/h2>\n
\nStabile Regierungen sowie eine geringe Anzahl von politischen Parteien erh\u00f6hen die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Konsolidierung, weil sie einen gr\u00f6sseren Handlungsspielraum besitzen und weniger Sonderinteressen ber\u00fccksichtigen m\u00fcssen. Indessen behindert ein f\u00f6deraler Staatsaufbau die Chancen einer erfolgreichen Haushaltskonsolidierung solange nicht, als die Kompetenzabgrenzungen der Staatsebenen klar sind und keine allzu starken Politikverflechtungen \u00fcber Verbundfinanzierungen bestehen. F\u00f6deralismus kann sogar die Erfolgschancen von Haushaltskonsolidierungen erh\u00f6hen.
\nVgl. Schaltegger C.A., Feld L.P. (2009): Are Fiscal Adjustments Less Successful in Decentralized Governments?. European Journal of Political Economy 25, S. 115\u2013123. Die Erfolgschancen sind zudem h\u00f6her, wenn Reformen unmittelbar nach einem Machtwechsel durchgef\u00fchrt werden. Vor Wahlen finden hingegen weniger h\u00e4ufig Budgetanpassungen statt.
\nVgl. Mierau J.O., Jong-A-Pin R., de Haan J. (2007): Do Political Variables Affect Fiscal Policy Adjustment Decisions? New Empirical Evidence. Public Choice 133, S. 297\u2013319.
<\/p>\n
\nInstitutionelle Verankerungen wie Budgetregeln oder Schuldenbremsen k\u00f6nnen wirksame Instrumente zur Schuldenbegrenzung sein. Damit solche Regeln effektiv sind, m\u00fcssen sie vor allem einfach zu verstehen, umzusetzen und zu \u00fcberwachen sein. Gleichzeitig m\u00fcssen sie einen gewissen Spielraum offen lassen, indem auf aussergew\u00f6hnliche Situationen (z. B. Naturkatastrophen, schwere Rezessionen) ad\u00e4quat reagiert werden kann. Die schweizerische Schuldenbremse erf\u00fcllt diese Kriterien und hat sich bisher entsprechend bew\u00e4hrt.
\nVgl. Feld L.P., Kirchg\u00e4ssner G. (2008): On the Effectiveness of Debt Brakes: The Swiss Experience. In: Sturm J. E., Neck R. (Hrsg.): Sustainability of Public Debt. Cambridge USA: MIT Press, S. 223\u2013255. In anderen L\u00e4ndern haben sich solche Einschr\u00e4nkungen zwar teilweise als unglaubw\u00fcrdig erwiesen, oder ein Verstoss gegen die Regeln hatte keine entsprechenden Sanktionen zur Folge. In den letzten Jahren haben dennoch immer mehr L\u00e4nder eigene Regeln implementiert: Waren es 1990 noch weniger als zehn Staaten weltweit, ist ihre Zahl bis 2009 auf 80 angewachsen. Obschon einige dieser Mechanismen M\u00e4ngel aufweisen, kann insgesamt ein positiver Effekt auf die Nachhaltigkeit der \u00f6ffentlichen Finanzen nachgewiesen werden.
\nVgl. IMF (2009): Fiscal Rules \u2013 Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances. Washington: IMF.
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\nAuch wenn kaum Zweifel besteht, dass die \u00f6ffentlichen Haushalte vieler Staaten saniert werden m\u00fcssen, stellt sich die Frage des richtigen Zeitpunkts der Austerit\u00e4tspolitik. Gem\u00e4ss traditioneller Lehrmeinung verursachen Reduktionen der Staatsausgaben oder Steuererh\u00f6hungen einen kontraktiven Effekt auf die wirtschaftliche Entwicklung (keynesianischer Effekt).<\/i> Insbesondere bei einer Unterauslastung der Wirtschaft und einer anhaltend hohen Arbeitslosenquote w\u00e4re eine Haushaltskonsolidierung deshalb sch\u00e4dlich f\u00fcr die wirtschaftliche Entwicklung. Diese Argumentation widerspricht allerdings dem ricardianischen \u00c4quivalenztheorem,<\/i> wonach Wirtschaftsakteure neue Schulden als zuk\u00fcnftige Steuererh\u00f6hungen antizipieren und deshalb bereits heute h\u00f6here Ersparnisse bilden, um diese zus\u00e4tzliche Belastung auffangen zu k\u00f6nnen. Fiskalpolitische Massnahmen haben deshalb nach dieser Theorie keine Auswirkungen auf die Konjunktur.Ein dritter Ansatz geht sogar noch weiter und postuliert, dass Ausgabenk\u00fcrzungen die Konjunktur positiv beeinflussen k\u00f6nnen, wenn die Verschuldungssituation besonders dramatisch ist und die Regierung ein glaubw\u00fcrdiges Programm pr\u00e4sentiert, das den Bruch mit der Vergangenheit signalisiert (nicht-keynesianische Effekte).<\/i> Der negative Impuls einer umfassenden Haushaltskonsolidierung wird in diesem Fall durch einen h\u00f6heren privaten Konsum und ein besseres Investitionsklima \u00fcberkompensiert.
\nVgl. Schaltegger, C.A. und Weder, M. (2010): Are Fiscal Adjustments Bad for Investment?. Crema Working Paper Nr. 2010\u201317. Als empirische Evidenz werden h\u00e4ufig die Beispiele D\u00e4nemark (1983\u20131986) und Irland (1987\u20131989) herangezogen. Nach einem Regierungswechsel haben beide Staaten mit einschneidenden Ausgabenk\u00fcrzungen und Steuererh\u00f6hungen einen sofortigen Wachstumsimpuls registriert. Das Wirtschaftswachstum war mit 3,7% bzw. 5,2% h\u00f6her als vor der Krise und lag deutlich \u00fcber dem internationalen Durchschnitt.
\nVgl. Giavazzi F., Pagano M. (1990): Can Severe Fiscal Constraints be Expansionary? Tales of Two Small European Countries. In: Blanchard O.J., Fischer S. (Hrsg.). National Bureau of Economic Research Annual 1990, S. 75\u2013116.
<\/p>\nHohe Schuldenst\u00e4nde als Wachstumsbremse<\/h2>\n
\nDie von vielen Regierungen beschlossenen Konsolidierungsprogramme m\u00fcssen angesichts der hohen Schuldenst\u00e4nde deshalb nicht zwingend rezessiv wirken. Voraussetzung daf\u00fcr ist, dass es nicht nur bei Ank\u00fcndigungen bleibt und die Sanierung des \u00f6ffentlichen Haushalts mit weiteren Reformen begleitet wird. So senkt eine Zunahme der Staatsschulden um 10% des BIP das Wachstum des Einkommens pro Kopf durchschnittlich um 0,2% pro Jahr.
\nVgl. Kumar M.S., Woo J. (2010): Public Debt and Growth. IMF Working Paper Nr. 174. Eine Analyse f\u00fcr 20 Industriestaaten, welche Zeitreihendaten von 1790 bis 2009 auswertet, kommt zum Schluss, dass ab einer Schuldenquote von 90% des BIP das durchschnittliche Wachstum um mindestens 1 Prozentpunkt tiefer liegt. Ein Vergleich mit 24 Schwellenl\u00e4ndern zeigt, dass die kritische Grenze dort bereits bei 60% liegt.
\nVgl. Reinhart C.M., Rogoff K.S. (2010): Growth in a Time of Debt. American Economic Review 100(2), S. 573\u2013578. Japan, das mit 200% des BIP von allen OECD Staaten die h\u00f6chste Verschuldungsquote aufweist, ist in den letzten 20 Jahren im Durchschnitt nur um 0,8% pro Jahr gewachsen. Allerdings sind die Konjunkturimpulse aus der Haushaltskonsolidierung derzeit dadurch beeintr\u00e4chtigt, dass viele Staaten gleichzeitig ihre Haushalte sanieren m\u00fcssen und daher grenz\u00fcberschreitende Wachstumsimpulse eher eine untergeordnete Rolle spielen d\u00fcrften. Eine Haushaltskonsolidierung ist aber nicht zuletzt auch deshalb unausweichlich, weil die Industriestaaten der OECD in den kommenden Jahren einen stetig wachsenden Ausgabendruck in den Bereichen Altersvorsorge, Gesundheitswesen, Infrastruktur und Umweltschutz aufweisen werden.
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\nGrafik 1: \u00abHaushaltskonsolidierung: Ausgaben und Einnahmen in der OECD\u00bb
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\nGrafik 2: \u00abHaushaltskonsolidierung: Schuldenquote und Wechselkurs in der OECD\u00bb
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\nTabelle 1: \u00abKonsolidierungsprogramme ausgew\u00e4hlter Staaten\u00bb
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\nTabelle 2: \u00abErfolgreiche Haushaltskonsolidierungen in reichen Industriestaaten\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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