Es ist eine lapidare Tatsache, dass sich reiche L\u00e4nder mit gut entwickeltem Arbeitsmarkt, hohen Erwerbsquoten und hoher Produktivit\u00e4t bessere Sozialsysteme leisten k\u00f6nnen als L\u00e4nder mit wenig guten Arbeitspl\u00e4tzen und einem grossen informellen Sektor. Schwieriger zu beantworten ist die Frage, ob innerhalb einer Volkswirtschaft wie der Schweiz ein h\u00f6heres Wachstum die anstehenden Finanzierungsprobleme der Sozialversicherungen entsch\u00e4rfen oder gar l\u00f6sen k\u00f6nnte. Im vorliegenden Artikel versuchen wir ausgehend von den heutigen institutionellen Gegebenheiten abzusch\u00e4tzen, welche Rolle ein hohes Wirtschaftswachstum und ein guter Arbeitsmarkt bei der Bew\u00e4ltigung der demografischen Herausforderungen spielen kann. ![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201101_05_Aeberhardt_01.eps.jpg\")
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\nUnter einem gut funktionierenden Arbeitsmarkt verstehen wir \u2013 im Einklang mit der OECD (More and better jobs)<\/i> \u2013 ein hinreichendes Angebot von Stellen, durch welche die Bev\u00f6lkerung ihren Lebensstandard zu erh\u00f6hen vermag. Dazu ist ein entsprechendes Wirtschaftswachstum, eine hohe Produktivit\u00e4t und eine hohe Partizipation der arbeitsf\u00e4higen Bev\u00f6lkerung am Arbeitsmarkt notwendig.
<\/p>\nHerausforderungen<\/h2>\n
\nDie Finanzierung der Sozialwerke in den reichen L\u00e4ndern wird in den kommenden Jahren durch zwei Entwicklungen gepr\u00e4gt sein, welche die \u00f6ffentlichen Finanzen, die Sozialwerke und nicht zuletzt auch die Haushaltsbudgets stark belasten werden: die demografische Alterung mit einem Anstieg der Altersquote und die Kostenentwicklung im Gesundheitswesen. \u2212 Die demografische Alterung<\/i> wird durch sinkende Fertilit\u00e4t und zunehmende Lebenserwartung alimentiert. Als Folge steigt die Altersquote: W\u00e4hrend 2010 noch 3,5 Personen f\u00fcr einen Rentner aufkommen mussten, werden es 2030 nur noch 2,2 Personen sein.
\nGem\u00e4ss Bev\u00f6lkerungszenario A-00-2010, Rentenalter 64\/65.\u2212 Die Gesundheitskosten<\/i> werden ebenfalls durch die demografische Alterung, aber zu einem wichtigen Teil auch durch verbesserte Behandlungsm\u00f6glichkeiten und einer mit steigenden Einkommen gr\u00f6sseren Nachfrage nach Gesundheitsdienstleistungen verursacht. Eine besondere Rolle spielt die Langzeitpflege, welche in den kommenden Jahren erhebliche Mittel beanspruchen wird.Vor diesem Hintergrund stellen wir uns die Frage, in welchem Ausmass ein hohes Wirtschaftswachstum und ein gut funktionierender Arbeitsmarkt die Problematik entsch\u00e4rfen kann. Im Rahmen der heute geltenden Regelungen ist eine weitere Erh\u00f6hung der Arbeitsmarktpartizipation in der Schweiz nur noch begrenzt m\u00f6glich, etwa durch eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie. W\u00e4hrend in anderen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern bei den langfristig mobilisierbaren \u00e4lteren Arbeitnehmenden in erheblichem Masse Reserven auszumachen sind, ist dies in der Schweiz \u2013 zumindest bei gleichbleibendem Rentenalter \u2013 nicht der Fall, liegt doch hierzulande die Erwerbsquote \u00e4lterer Menschen deutlich h\u00f6her. Was bleibt, ist eine Steigerung der Produktivit\u00e4t. Allerdings stellt sich die Frage: D\u00fcrfen wir damit rechnen, dass die zuk\u00fcnftige Mehrbelastung allein durch Produktivit\u00e4tssteigerungen finanziert werden kann? Im Folgenden betrachten wir die einzelnen Sozialversicherungen und versuchen auf summarische Weise darzulegen, wie das Wirtschaftswachstum deren Finanzen beeinflusst.
<\/p>\n\u00dcberblick<\/h2>\n
\nIn Beantwortung eines Postulats
\nVgl. Bericht \u00fcber die Entwicklung der Sozialwerke und die Stabilisierung der Soziallastquote, Bericht des Bundesrates in Beantwortung des Postulats 00.3743 Baumann J. Alexander, 17. M\u00e4rz 2006. hat der Bund im Jahre 2006 einen Bericht \u00fcber die Entwicklung der Finanzen der Sozialwerke ver\u00f6ffentlicht. Darin wurden drei Szenarien entwickelt: ein Grundszenario, eine g\u00fcnstige Entwicklung und eine ung\u00fcnstige Entwicklung. In den drei Szenarien wurden die Variablen Demografie, Reallohnzuwachs, Arbeitslosenquote sowie Zuwachs der Ausgaben f\u00fcr Krankenversicherungen variiert. \u2212 Dem Grundszenario<\/i> wurde die demografische Entwicklung (A-00-2000, Trend) zugrundegelegt. Die Zunahme der Reall\u00f6hne wurde auf 1% veranschlagt sowie eine Entwicklung der Ausgaben f\u00fcr die obligatorische Krankenpflegeversicherung im Trend der vergangenen Jahre (keine Beschleunigung der Zunahme) und eine durchschnittliche Arbeitslosenquote von 2,6% angenommen. Dieses Szenario ergab einen relativen Mehrfinanzierungsbedarf von 2,5 Prozentpunkten des BIP bis 2030. \u2212 Das Szenario \u00abG\u00fcnstige Entwicklung\u00bb<\/i> zeichnet sich neben einem Wachstum der Reall\u00f6hne um j\u00e4hrlich 1,5% durch eine abgeschw\u00e4chte Alterung, eine unterdurchschnittliche Zunahme der Kosten f\u00fcr die obligatorische Krankenpflege und eine Arbeitslosenquote von lediglich 2,2% aus. In diesem Szenario wird sich bis 2030 der Mehrbedarf auf 0,5% des BIP belaufen. \u2212 Das Szenario \u00abUng\u00fcnstige Entwicklung\u00bb<\/i> (Reallohnwachstum 0,5%, st\u00e4rker steigende Ausgaben f\u00fcr die Krankenpflege, Arbeitslosenquote von 3,2%) wird bis 2030 einen Mehrbedarf von 5,5 Prozentpunkten des BIP erfordern. Auch wenn in der Zwischenzeit neue Szenarien mit einer etwas g\u00fcnstigeren Entwicklung der Erwerbsbev\u00f6lkerung vorliegen, k\u00f6nnen die Resultate von 2006 immer noch als valable Richtschnur betrachtet werden. Einer etwas g\u00fcnstigeren demografischen Entwicklung steht in den aktuellsten Szenarien eine ung\u00fcnstigere Entwicklung in den Krankenversicherungen \u2212 vor allem bez\u00fcglich der Langzeitpflege \u2212 und bei den Arbeitslosenzahlen gegen\u00fcber. Aus dieser Gesamtschau geht hervor, dass eine g\u00fcnstige Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung die Finanzierungsfrage nicht l\u00f6sen wird. Das Zusammentreffen aller positiven Einfl\u00fcsse des Szenarios \u00abG\u00fcnstige Entwicklung\u00bb zeichnet sich nicht ab. Im Folgenden betrachten wir wichtige Sozialwerke einzeln und legen dar, welche Wirkungen eine g\u00fcnstige Wirtschaftsentwicklung auf die Finanzen hat.
<\/p>\nArbeitslosenversicherung<\/h2>\n
\nDie Arbeitslosenversicherung (ALV) wird zum \u00fcberwiegenden Teil durch Lohnbeitr\u00e4ge finanziert. Da ihre Leistungen im Konjunkturablauf schwanken, werden die Lohnbeitr\u00e4ge f\u00fcr die Finanzierung einer im Konjunkturzyklus durchschnittlichen Arbeitslosigkeit ausgelegt. In der 4. Revision der ALV wurde der Lohnbeitragssatz \u2013 unter der Annahme einer mittleren Arbeitslosenquote von 3,3% \u2013 auf 2,2% festgelegt. Ein gut funktionierender Arbeitsmarkt zeichnet sich durch eine rasche Wiedereingliederung Arbeitsloser in das Erwerbsleben aus. Dadurch verk\u00fcrzt sich die Dauer der Arbeitslosigkeit, was die Kosten f\u00fcr die ALV reduziert. Somit erleichtert ein hohes Realwachstum die Finanzierung von zwei Seiten her: Die Einnahmen steigen, und die Ausgaben gehen zur\u00fcck. Dieses erfreuliche Ergebnis ist unter zwei Gesichtspunkten zu relativieren: Erstens ist heute ein Schuldenstand des ALV Ausgleichsfonds in der Gr\u00f6ssenordnung von 6 Mrd. Franken abzutragen; zweitens ist die ALV kein Bereich mit einer demografisch bedingten hohen Kostendynamik.
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\nDie AHV finanziert sich zum gr\u00f6ssten Teil durch Lohnbeitr\u00e4ge sowie durch den Bundesanteil an den Ausgaben und einem Demografieprozentpunkt der Mehrwertsteuer. Mit dem Ansteigen der Lohnsumme steigen auch die Einnahmen. Die Geldleistungen der AHV sind von der Anzahl der Rentner, aber auch von der Teuerung und der Reallohnentwicklung abh\u00e4ngig. In der Schweiz kommt der sogenannte Mischindex zum Zuge, welcher dem arithmetischen Mittel aus dem Schweizerischen Lohnindex (SLI) und dem Landesindex f\u00fcr Konsumentenpreise (LIK) entspricht. Der Mischindex f\u00fchrt dazu, dass die H\u00e4lfte der Produktivit\u00e4tsgewinne \u2212 gemessen am SLI \u2212 in Form h\u00f6herer Renten ausbezahlt werden. F\u00fcr die Finanzierung bedeutet eine h\u00f6here Produktivit\u00e4t damit neben h\u00f6heren Einnahmen auch h\u00f6here Renten. Kompliziert werden diese Zusammenh\u00e4nge durch die Tatsache, dass die Renten nach oben begrenzt, die Beitr\u00e4ge aber unbegrenzt sind. Es gibt in diesem Sinne rentenbildende Lohnanteile und solche, die dar\u00fcber liegen und somit keinen Anspruch auf Rente begr\u00fcnden. Die Zunahme nicht-rentenbildender Beitr\u00e4ge wirkt sich in jedem Falle g\u00fcnstig auf die Finanzierung der AHV aus.
\nDazu kommt eine technische Gegebenheit: Die Entwicklung des SLI liegt in der Regel unter derjenigen der realen Lohnsumme. Die Ursachen dieses Zusammenhangs sind nicht restlos gekl\u00e4rt und k\u00f6nnten in der Strukturver\u00e4nderung der Wirtschaft liegen (mehr h\u00f6her eingestufte Stellen, Wirkungen der Anciennit\u00e4tsl\u00f6hne.) Auch dieser Effekt f\u00fchrt dazu, dass die AHV vom Wirtschaftswachstum profitiert; jedoch ist unsicher, ob er auch in Zukunft wirken wird.In den kommenden Jahren wird sich das Wachstum der Erwerbsbev\u00f6lkerung deutlich abflachen. Das Wachstum der Lohnbeitr\u00e4ge wird deshalb in erster Linie durch die Produktivit\u00e4tsgewinne alimentiert. Diese wirken sich \u2013 rein mechanisch betrachtet \u2013 g\u00fcnstig auf die Finanzen aus und k\u00f6nnen somit einen Teil der zus\u00e4tzlichen demografischen Last abfangen. Ihr Beitrag zur L\u00f6sung ist jedoch begrenzt, weil die sich abzeichnenden negativen Umlageergebnisse sehr hoch ausfallen werden. Weiter w\u00fcrde bei einem anhaltend starken Produktivit\u00e4tswachstum der Mischindex dazu f\u00fchren, dass die AHV-Renten eine immer geringere Ersatzquote beitragen und somit das 3-S\u00e4ulen-System letztlich schw\u00e4chen w\u00fcrden. Mit einer derartigen Scherenentwicklung k\u00f6nnte auch der Ruf nach einer Volldynamisierung \u2013 d. h. einem periodischen Ausgleich auch der gesamten Produktivit\u00e4tsentwicklung \u2013 wieder laut werden. Interessant ist noch die Frage, was passieren w\u00fcrde, wenn die g\u00fcnstige Lage auf dem Arbeitsmarkt dazu f\u00fchrte, dass die Leute l\u00e4nger im Berufsleben bleiben. Was die Renten betrifft, die kleiner als die Maximalrente sind, w\u00fcrde die AHV nicht voll profitieren, weil bei einer sp\u00e4teren Pensionierung die Rente entsprechend h\u00f6her ausfallen w\u00fcrde. Die nicht-rentenbildenden Anteile der hohen Einkommen w\u00fcrden dagegen der AHVFinanzierung voll zugutekommen. Insgesamt ist die Bilanz durchzogen. Ein dynamischer Arbeitsmarkt mit steigender Produktivit\u00e4t w\u00fcrde die AHV etwas beg\u00fcnstigen; das Demografieproblem w\u00fcrde dadurch aber nicht gel\u00f6st. Spiegelbildlich w\u00fcrden die AHV-Finanzen bei einer langfristig schlechten Wirtschaftsentwicklung zwar leiden, aber doch eine gewisse Resistenz an den Tag legen.
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\nDie Berufliche Vorsorge arbeitet nach dem Kapitalisierungsprinzip. Die einbezahlten Betr\u00e4ge bilden ein Kapital, aus dem dann die Renten finanziert werden. Grunds\u00e4tzlich halten sich Ersparnisse und Renten die Waage. Abh\u00e4ngig ist die Berufliche Vorsorge von den Anlagem\u00f6glichkeiten und der Verzinsung der angeh\u00e4uften Kapitalien. Anlagen sind im Inland wie auch im Ausland m\u00f6glich. Eine gute Entwicklung in den Anlagel\u00e4ndern wirkt sich g\u00fcnstig auf das Kapital und damit die Anwartschaften f\u00fcr Renten aus. Offen ist dagegen, wie sich die weltweite demografische Alterung auf die Renditen der Anlagen der beruflichen Vorsorge auswirken wird.
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\nDie IV wird durch Lohnbeitr\u00e4ge und Steuergelder finanziert. Eine gute Wirtschaftsentwicklung beg\u00fcnstigt tendenziell die Einnahmen der IV. Um die heute noch erheblichen Finanzierungsl\u00fccken nach dem Auslaufen der Zusatzfinanzierung zu schliessen, reicht das Wirtschaftswachstum mit Bestimmtheit nicht aus.
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\nDie Leistungen der Sozialhilfe h\u00e4ngen bis zu einem gewissen Grad von der konjunkturellen Entwicklung ab. Allgemein ist \u00fcber das Auf und Ab der Konjunktur hinaus ein Trend nach oben festzustellen. Wie weit dieser von einer anhaltend guten Wirtschaftslage gebrochen werden k\u00f6nnte, ist nicht bekannt. Allerdings gibt es mehrere Gr\u00fcnde, die dagegen sprechen: \u2212 Das Leistungsniveau der Sozialhilfe deckt nicht das absolute Existenzminimum ab, sondern stellt ein kulturelles Minimum dar. Es besteht ein Konsens dar\u00fcber, dass auch Sozialhilfebez\u00fcger nicht vom allgemeinen Wohlergehen der Gesellschaft abgekoppelt werden d\u00fcrfen. Somit steigt langfristig mit den Reall\u00f6hnen auch das Leistungsniveau. \u2212 Die Ursachen, welche zum Bezug von Sozialhilfe f\u00fchren, sind vielf\u00e4ltig. Sie k\u00f6nnen in der famili\u00e4ren Situation, bei Bildungsdefiziten oder Mehrfachproblematiken liegen. Alle diese Ursachen h\u00e4ngen nur sehr mittelbar mit den Funktionen des Arbeitsmarktes zusammen. Speziell zu erw\u00e4hnen sind in diesem Zusammenhang die Working Poor, welche zwar \u00fcber ein Erwerbseinkommen verf\u00fcgen, das aber nicht ausreicht, um den Lebensunterhalt zu bestreiten. Die Anzahl von Working Poor kann im L\u00e4ndervergleich als grober Indikator einerseits f\u00fcr den Bildungsstand der Bev\u00f6lkerung im arbeitsf\u00e4higen Alter und andererseits f\u00fcr das Funktionieren des Arbeitsmarktes sein. Insgesamt d\u00fcrfte tendenziell von einer anhaltend guten Wirtschaftsentwicklung ein positiver Effekt erwartet werden. Ein guter Arbeitsmarkt k\u00f6nnte zudem die Reintegration in besser bezahlte Stellen erleichtern.
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\nSeit 1970 hat der Anteil der Gesundheitsausgaben am BIP um 5 Prozentpunkte zugenommen. Eine Szenarienberechnung der Eidg. Finanzverwaltung (EFV) geht davon aus, dass sich dieser Trend fortsetzen und der Anteil bis 2050 um weitere 4 BIP Prozentpunkte zunehmen d\u00fcrfte.
\nVgl. EFV, Entwicklungsszenarien im Gesundheitswesen, Auszug aus dem Bericht zum Legislaturfinanzplan 2009\u20132011 vom 23. Januar 2008.\u2212 Im Gesundheitswesen ohne die Langzeitpflege sind die projizierten Ausgabensteigerungen zum \u00fcberwiegenden Teil auf nicht von der Demografie beeinflusste Kostentreiber zur\u00fcckzuf\u00fchren.\u2212 Die st\u00e4rkste Ausgabendynamik entfaltet sich bei der Langzeitpflege, deren Anteil an den Ausgaben f\u00fcr das gesamte Gesundheitswesen von 15% im Basisjahr auf 25% im Jahr 2050 steigen w\u00fcrde. In der Langzeitpflege erkl\u00e4rt sich die Ausgabenzunahme zum \u00fcberwiegenden Teil aus der Alterung der Gesellschaft und dem Zusammenhang zwischen zunehmender Lebenserwartung und dem Gesundheitszustand der Bev\u00f6lkerung.Ein hohes Wirtschaftswachstum wird den Gesundheitssektor kaum entlasten. Einerseits wird mit zunehmenden Einkommen die Nachfrage nach Gesundheitsdienstleistungen weiter steigen, und andererseits wird der Gesundheitssektor aufgrund seiner personalintensiven Struktur h\u00f6here Lohnkosten zu verkraften haben.
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\nAufgrund dieser \u00dcbersicht wird klar, dass ein h\u00f6heres Wirtschaftswachstum die Finanzierung der Sozialversicherungen zwar erleichtern kann, aber kein Ersatz f\u00fcr Reformschritte sein wird. Die Kr\u00e4fte, welche zu diesem \u2212 vor allem im Vergleich zu weniger reichen L\u00e4ndern \u2212 etwas paradoxen Schlussfolgerung f\u00fchren sind die folgenden: \u2212 In der ALV und der IV sind in den kommenden Jahren erhebliche Fehlbetr\u00e4ge abzubauen, dies bei einer ung\u00fcnstigen demografischen Entwicklung. \u2212 Das Gesundheitswesen d\u00fcrfte eine Kostendynamik ausweisen, welche das Wirtschaftswachstum permanent \u00fcbersteigt. Es ist nicht ausgeschlossen, dass auch andere Zweige der Sozialwerke eine erh\u00f6hte Ausgabendynamik erfahren werden. \u2212 Verschiedene Sozialwerke decken relative Wohlstandspositionen ab, sodass mit steigendem Wohlstand auch die Anspr\u00fcche wachsen. Dies d\u00fcrfte vor allem f\u00fcr die Vorsorgeeinrichtungen zutreffen, indem zwischen der Bev\u00f6lkerung im Ruhestand und der aktiven Bev\u00f6lkerung ein ausgewogenes Einkommensverh\u00e4ltnis besteht. In der schweizerischen Auspr\u00e4gung erfolgt dies vor allem \u00fcber Leistungsversprechen in Form von fixen Ersatzquoten. Das bedeutet, dass in Zukunft im Sozialbereich vermehrt Priorit\u00e4ten gesetzt werden m\u00fcssen. Die Revisionen von IV und ALV sind erste Schritte in diese Richtung. Die aufgegleisten Reformen im Gesundheitswesen zielen in die gleiche Richtung. In den n\u00e4chsten Jahren werden auch tendenziell mehr Mittel in den Sozialsektor fliessen. Fiskalregeln zur Finanzierung k\u00f6nnen hier bei der Entscheidfindung Transparenz schaffen. Gem\u00e4ss Bundesratsbeschluss vom 19. September 2008 anl\u00e4sslich der Verabschiedung der Botschaft zur Erg\u00e4nzungsregel der Schuldenbremse pr\u00fcft der Bundesrat bei allen anstehenden Sozialversicherungsreformen die Einf\u00fchrung von Fiskalregeln, um auf diese Weise die Nachhaltigkeit der Finanzierung zu sichern.
\nVgl. den Artikel von Bruchez und Matter auf S.27 ff. in dieser Ausgabe.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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