{"id":120865,"date":"2011-01-01T12:00:00","date_gmt":"2011-01-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2011\/01\/biela-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:32:06","modified_gmt":"2023-08-23T21:32:06","slug":"biela","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2011\/01\/biela\/","title":{"rendered":"Finanzregulierer in der Krise"},"content":{"rendered":"

Unabh\u00e4ngige Regulierungsbeh\u00f6rden sind in den letzten Jahrzehnten zu einem wichtigen Faktor in der Politik geworden. Seit der Finanzkrise sind Regulierer wie die Schweizer Finma auch der breiteren \u00d6ffentlichkeit bekannt. Sie verf\u00fcgen \u00fcber zahlreiche Kompetenzen und hohe Autonomie. Mit ihrer Unabh\u00e4ngigkeit von der Politik wurde mehr Glaubw\u00fcrdigkeit und h\u00f6here Effizienz in der Regulierung von M\u00e4rkten verbunden. Dagegen ist ihre Verantwortung gegen\u00fcber demokratischen Institutionen schw\u00e4cher ausgepr\u00e4gt. Am Beispiel der Finma und der britischen FSA wird er\u00f6rtert, ob von einem ernsthaften Defizit an Accountability, also der Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflicht, solcher Kontrollorgane ausgegangen werden muss. \"\" <\/p>\n

Verlagerung staatlicher Kompetenzen<\/h2>\n


\nIn den letzten Jahrzehnten sind in so gut wie allen europ\u00e4ischen L\u00e4ndern immer mehr vormals hoheitliche, staatliche Aufgaben hin zu anderen Akteuren verlagert worden \u2013 \u00abaufw\u00e4rts\u00bb auf die internationale Ebene von EU und zwischenstaatlichen Vertr\u00e4gen, \u00ababw\u00e4rts\u00bb durch Dezentralisierung hin zu regionalen und lokalen Einheiten und \u00abseitw\u00e4rts\u00bb zu halbstaatlichen oder privaten Akteuren. Dieser Artikel besch\u00e4ftigt sich mit der horizontalen Verlagerung staatlicher Kompetenzen an unabh\u00e4ngige Regulierungsbeh\u00f6rden (Independent Regulatory Agencies, IRAs).<\/i> Die Bedeutung dieser Agenturen hat sowohl bez\u00fcglich ihrer Zahl wie auch ihrer Kompetenzen in den letzten Jahrzehnten europaweit stark zugenommen. In der Schweiz sind zur Wettbewerbskommission (Weko) und einigen kleineren Einrichtungen \u2013 wie der Unabh\u00e4ngigen Beschwerdeinstanz f\u00fcr Radio und Fernsehen (UBI), der Eidgen\u00f6ssischen Kommunikationskommission (ComCom) oder der Postregulierungsbeh\u00f6rde (PostReg) \u2013 in den letzten Jahren die Eidgen\u00f6ssische Elektrizit\u00e4tskommission (ElCom) und die Eidgen\u00f6ssische Finanzmarktaufsicht Finma hinzugekommen. Ihre Kernaufgaben liegen meist in der Sicherstellung von Wettbewerb, also der Verhinderung von Monopolen oder anderen Formen von Marktversagen, vor allem in privatisierten und liberalisierten Wirtschaftssegmenten. Zur Durchf\u00fchrung ihrer Aufgaben sind diese Beh\u00f6rden kraft Gesetz von Bundesrat und Bundesverwaltung unabh\u00e4ngig und nicht weisungsgebunden. Indem gew\u00e4hlte Regierungen nicht mehr selbst die Regulierungsentscheidungen f\u00e4llen, soll theoretisch eine langfristig konsistente und an sektorspezifischer Expertise ausgerichtete Politik gew\u00e4hrleistet werden, die unabh\u00e4ngig etwa von Regierungswechseln oder partei- bzw. machtpolitischer Taktik ist. Dies soll sich in h\u00f6herer Rechts- und Planungssicherheit f\u00fcr Wirtschaftsunternehmen niederschlagen und infolgedessen gesamtwirtschaftlich positiv wirken. Der hohe Autonomiegrad, den die betreffenden Beh\u00f6rden besitzen, hat jedoch die Kehrseite einer potenziell reduzierten demokratischen Kontrolle. Diese eingeschr\u00e4nkte Accountability<\/i> l\u00e4sst an der Legitimation der IRAs zweifeln. Es stellt sich die Frage, wie IRAs accountable<\/i> gehalten, also f\u00fcr die Auswirkungen ihrer Entscheidungen zur Rechenschaft gezogen werden k\u00f6nnen, wenn dies \u00fcber direkte administrative Kontrolle nicht m\u00f6glich ist.Zus\u00e4tzliche Aktualit\u00e4t hat diese Problematik im Kontext der j\u00fcngsten Finanzkrise erhalten. Entscheidungen von Finanzregulierern wurden stark kritisiert; die britische Financial Services Authority (FSA) wurde gar f\u00fcr Ausbruch und Ausmass der Krise mitverantwortlich gemacht. In Anbetracht solcher umstrittener Entscheidungen von ausserordentlicher Tragweite stellt sich die Frage, wie die \u00f6konomisch<\/i> sinnvoll scheinende Unabh\u00e4ngigkeit von Regulierungsbeh\u00f6rden vom demokratischen<\/i> Standpunkt aus zu bewerten ist. Dazu betrachten wir hier die Instrumente, die zur Kontrolle der britischen FSA und der Schweizer Finma zur Verf\u00fcgung stehen. <\/p>\n

Regulierungsbeh\u00f6rden: Unabh\u00e4ngig aber verantwortlich?<\/h2>\n


\nVerwaltungshandeln wird allgemein durch die ununterbrochene Delegationskette zwischen B\u00fcrgern und Verwaltungsbeamten legitimiert. Die Elemente dieser Kette (B\u00fcrger, Parlament, Regierung und Verwaltung) werden in der parlamentarischen Demokratie durch Wahl (des Parlaments durch das Volk und der Regierung durch das Parlament) bzw. durch Weisungsbefugnisse (vom verantwortlichen Exekutiv oder Minister bis zum ausf\u00fchrenden Beamten) verbunden. Beamte handeln also in letzter Konsequenz im Auftrag des Volkes als Souver\u00e4n. Regulierungsbeh\u00f6rden wie die eingangs genannten sind jedoch meist explizit nicht weisungsgebunden und daher nicht in eine solche Delegationskette eingebunden. Je nach Grad der organisatorischen Unabh\u00e4ngigkeit der Agenturen ist die Legitimation \u00fcber die Bindung an demokratisch legitimierte Institutionen schwierig, wenn nicht sogar unm\u00f6glich.F\u00fcr solcherart unabh\u00e4ngige Institutionen spielen daher andere Legitimit\u00e4tskonzepte eine entscheidende Rolle. So wird etwa argumentiert, dass die fehlende Anbindung an demokratische Institutionen durch eine \u00fcberdurchschnittliche Leistung der Beh\u00f6rden kompensiert werden k\u00f6nne. Diese Ergebnislegitimit\u00e4t<\/i> beruht auf dem oben ausgef\u00fchrten \u00f6konomisch motivierten Grundgedanken der Vergabe von Regulierungsaufgaben an unabh\u00e4ngige Agenturen, wonach eine st\u00e4rkere Unabh\u00e4ngigkeit von der Politik langfristige Planungssicherheit f\u00fcr Marktakteure herstellt und so gesamtwirtschaftlich positiv wirkt.Wenn man davon ausgeht, dass eine solche Kompensation theoretisch m\u00f6glich ist, so folgt daraus die Frage, inwiefern diese Verbesserung der Ergebnisse \u00fcberpr\u00fcfbar ist. Hierzu werden etwa Zielvereinbarungen zwischen Regierung und Beh\u00f6rden geschlossen, deren Erf\u00fcllung dann zum Beispiel durch Evaluationen \u00fcberpr\u00fcft werden kann. Die Agenturen m\u00fcssen also ihre Leistungen nachweisen, ihre Strategien und Handlungsweisen erkl\u00e4ren und gegebenenfalls die Konsequenzen tragen. Allerdings ist die Beurteilung der Leistungen einer Agentur relativ schwierig. Forschungen zur Performanz solcher Beh\u00f6rden kommen zu keinen klaren Ergebnissen, unter anderem da diese Agenturen oft mehreren Zielsetzungen unterworfen sind, an denen verschiedene gesellschaftliche Gruppen (im Falle der Finma etwa Banken, Konsumenten und Staat) ein unterschiedliches Interesse haben. Der Erfolg der Agentur ist also ein h\u00f6chst subjektiver. Ausserdem sind die Wirkungen von Regulierungsentscheidungen oft sehr indirekt, schwer nachzuweisen und zu messen sowie von einer Vielzahl anderer Faktoren abh\u00e4ngig. Faktisch sind also die M\u00f6glichkeiten solcher Accountability-for-Results-Mechanismen<\/i> im Falle unabh\u00e4ngiger Agenturen eingeschr\u00e4nkt.Ein weiterer Ansatz zur Kontrolle der Agenturen beruht auf der Idee von Prozesslegitimit\u00e4t.<\/i> Sie beschreibt die Wirkung, die transparente und nachvollziehbare Entscheidungsprozesse, die allen gesellschaftlichen Interessenlagen Mitwirkungsrechte einr\u00e4umen, die Akzeptanz von Entscheidungen erh\u00f6hen k\u00f6nnen. Theoretisch sollen also die verst\u00e4rkte Teilnahme der \u00d6ffentlichkeit und betroffener Interessengruppen sowie ein offener, inklusiver und transparenter Entscheidungsprozess daf\u00fcr sorgen, dass die Handlungen der Regulierungsbeh\u00f6rde nachvollziehbar und \u00fcberpr\u00fcfbar bleiben und somit deren Akzeptanz st\u00e4rken. Zwar sind die Ziele prozeduraler Fairness und erh\u00f6hter Transparenz positiv zu bewerten. Abgesehen davon, dass eine Erh\u00f6hung der beteiligten Akteure die Entscheidungskosten \u2013 d.h. die Schwierigkeit, \u00fcberhaupt eine Entscheidung treffen zu k\u00f6nnen \u2013 erh\u00f6ht, steht eine solcherart verst\u00e4rkte Procedural Accountability<\/i> auch im Widerspruch zum eigentlichen Zweck der Unabh\u00e4ngigkeit der Agentur: Sind die Teilhabem\u00f6glichkeiten ausgepr\u00e4gt, wird die Unabh\u00e4ngigkeit der Agentur (und damit ihre Existenzberechtigung) unter Umst\u00e4nden unterlaufen. Sind sie dagegen geringer, ist fraglich, ob hierdurch ein ausreichendes Mass an Verantwortlichkeit erreicht werden kann. <\/p>\n

FSA und Finma im Vergleich<\/h2>\n


\nIm Zuge der weltweiten Finanzkrise sind Finanzregulierer in einigen F\u00e4llen kritisiert worden, dass sie Vorzeichen der Krise nicht erkannt oder nicht richtig bewertet h\u00e4tten. In manchen F\u00e4llen wurde auch ihre Unabh\u00e4ngigkeit vom regulierten Finanzsektor in Frage gestellt. Die folgende Betrachtung des schweizerischen und des britischen Finanzregulierers, der Finma und der FSA, kann die Berechtigung solcher Kritik weder best\u00e4tigen noch widerlegen. Allerdings bietet die Finanzkrise einen Rahmen, der es erlaubt, die Kontrollstrukturen, in welche die jeweiligen Agenturen eingebettet sind, auf ihre Leistungsf\u00e4higkeit hin zu \u00fcberpr\u00fcfen. Entsprechend der oben getroffenen Unterscheidung betrachten wir die Unabh\u00e4ngigkeit der Agenturen, die Transparenz ihrer Prozesse, die Instrumente der Ergebnis\u00fcberpr\u00fcfung sowie die Folgerungen, die aus der Finanzkrise f\u00fcr die jeweiligen Agenturen resultierten. <\/p>\n

Unabh\u00e4ngigkeit<\/h2>\n


\nVerglichen mit der FSA, die bereits seit Ende der 1990er-Jahre besteht, ging die Eidgen\u00f6ssische Finanzmarktaufsicht Finma 2009 aus der Eidgen\u00f6ssischen Bankenkommission (EBK), dem Bundesamt f\u00fcr Privatversicherungen und der Kontrollstelle f\u00fcr die Bek\u00e4mpfung der Geldw\u00e4scherei hervor. Sowohl FSA als auch Finma sind von der Politik mit \u00e4hnlichen Zielen beauftragt worden (Sicherstellung der Funktionsf\u00e4higkeit des Finanzmarktes, Schutz der Anleger, Bek\u00e4mpfung von Finanzkriminalit\u00e4t, Bem\u00fchen um Ansehen des Finanzplatzes). Zu diesem Zweck geniessen beide eine hohe finanzielle, organisatorische und operative Autonomie. Intern werden sie durch eine Gesch\u00e4ftsf\u00fchrung und einen Verwaltungsrat (Finma) bzw. ein Management Board<\/i> (FSA) geleitet, deren Mitglieder durch den Bundesrat bzw. das Finanzministerium bestimmt werden. Das britische Finanzministerium bestimmt auch den Vorsitzenden der FSA, w\u00e4hrend diese Aufgabe im Falle der Finma dem Verwaltungsrat obliegt. Ber\u00fccksichtigt man zudem, dass Abberufungen von Verwaltungsratsmitgliedern in der Schweiz gegen\u00fcber Grossbritannien erschwert sind, ist die Unabh\u00e4ngigkeit der Finma etwas h\u00f6her einzusch\u00e4tzen als diejenige der FSA. <\/p>\n

Entscheidungsprozesse<\/h2>\n


\nIn den Entscheidungsprozessen f\u00e4llt auf, dass die FSA deutlich mehr Instrumente besitzt, die explizit Transparenz herstellen und Informationsfl\u00fcsse verbessern sollen. Konsumenten haben Mitsprachem\u00f6glichkeiten (Consumer Panel)<\/i> und ihnen steht eine Beschwerdestelle zur Verf\u00fcgung (Independent Complaints Commissioner).<\/i> Ebenso k\u00f6nnen sich die betroffenen Wirtschaftsakteure \u00e4ussern (Practitioner Panel).<\/i> Die FSA wird ausserdem in wettbewerbsrechtlicher (Office of Fair Trading)<\/i> und fiskalischer Hinsicht (National Audit Office)<\/i> kontrolliert. Die Finma besitzt Vergleichbares nur in der fiskalischen \u00dcberpr\u00fcfung durch die Eidgen\u00f6ssische Finanzkontrolle. Einflussm\u00f6glichkeiten der regulierten Sektoren bestehen jedoch durch ihre gesetzlich festgeschriebene Repr\u00e4sentation im Verwaltungsrat. Auch scheint die Finma sich st\u00e4rker mit Finanzdepartement und Bundesrat auszutauschen als die FSA mit dem Finanzministerium. Der Einfluss der Politik im Alltagsgesch\u00e4ft erscheint trotz nominell grosser Unabh\u00e4ngigkeit nicht unbetr\u00e4chtlich. <\/p>\n

Evaluation und Beurteilung der Ergebnisse<\/h2>\n


\nBetrachten wir nun die Evaluation und Beurteilung der Ergebnisse der Regulierungst\u00e4tigkeit beider Beh\u00f6rden. Die j\u00e4hrlichen Berichte beider Beh\u00f6rden werden durch die jeweiligen Parlamentsaussch\u00fcsse beraten, wobei im britischen Fall eine m\u00fcndliche Anh\u00f6rung der Verantwortlichen obligatorisch ist. Nach der Finanzkrise wurden gesonderte Untersuchungsverfahren lanciert; das Ergebnis liegt f\u00fcr die Finma bereits vor,[1]<\/a> w\u00e4hrend die Untersuchungen zur FSA noch laufen. Beide Agenturen haben zudem eine eigene Darstellung der Abl\u00e4ufe w\u00e4hrend der Krise ver\u00f6ffentlicht.[2]<\/a>Diese Berichte zeigen zweierlei:\u2212 Erstens existiert eine funktionierende Accountability for Results<\/i> \u2013 d.h. eine Verantwortlichkeit f\u00fcr die Resultate der eigenen T\u00e4tigkeit \u2013 auch bei hochgradig unabh\u00e4ngigen Beh\u00f6rden wie der FSA und der Finma. Beide mussten sich mit Kritik auseinandersetzen und \u00c4nderungen an ihren internen Abl\u00e4ufen sowie den verfolgten Zielen akzeptieren. \u2212 Zweitens zeigt der Inhalt der betreffenden Berichte M\u00e4ngel in den Strukturen<\/i> auf, die jeweils unterschiedlich gelagert sind und R\u00fcckschl\u00fcsse auf zugrundeliegende strukturelle Probleme erlauben. Im Fall der Finma wird von der verantwortlichen Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommission (GPK) die schlechte Fr\u00fcherkennung von Krisenanzeichen bem\u00e4ngelt, die Handlungen der Agentur zur Krisenbew\u00e4ltigung jedoch weitgehend gutgeheissen. Kritisch ist die GPK vor allem gegen\u00fcber der politischen Krisenbew\u00e4ltigung innerhalb des Bundesrates. Der Finma selbst wird eine verst\u00e4rkte Nutzung externer Fachexpertise und eine Reorganisation der internen Abl\u00e4ufe nahegelegt, was den attestierten Defiziten in der Erkennung systemischer Risiken entgegenwirken soll.
\nEin gesonderter Punkt im Falle der Finma ist die Herausgabe der UBS-Kundendaten an die USA, die in der \u00d6ffentlichkeit stark kritisiert und in der Zwischenzeit vom Bundesverwaltungsgericht als illegal eingestuft worden ist. Im Gegensatz zu diesen \u00c4nderungen an den operativen<\/i> Abl\u00e4ufen im Falle der Finma wurde die FSA vor allem wegen ihrer strategischen<\/i> Ausrichtung, der sogenannten Light-touch Regulation,<\/i> angegriffen. Wie der Vorsitzende Lord Adair Turner selbst in seinem Bericht einr\u00e4umt, habe der Glaube, M\u00e4rkte seien \u00abgenerell selbstkorrigierend\u00bb,[3]<\/a> zu einer Unterregulierung mancher Gesch\u00e4ftsbereiche gef\u00fchrt. Dies k\u00f6nnte Folgen haben: Derzeit steht sogar eine Aufl\u00f6sung der FSA und eine Neuordnung der gesamten britischen Finanzregulierung auf der politischen Agenda. <\/p>\n

Fazit<\/h2>\n


\nK\u00f6nnen wir nun von einem Kontrollproblem bez\u00fcglich der unabh\u00e4ngigen Regulierungsbeh\u00f6rden sprechen? Beide betrachteten Regulierungsbeh\u00f6rden zeigen ein hohes Niveau von Autonomie, wobei die Unabh\u00e4ngigkeit der Finma speziell in personeller Hinsicht gr\u00f6sser ist. Bez\u00fcglich der Prozesse ist insbesondere die FSA durch verschiedene Instrumente stark zu Transparenz und Offenheit angehalten, wohingegen die Einfl\u00fcsse auf die Finma eher informell, aber unzweifelhaft vorhanden sind. In der Verantwortlichkeit f\u00fcr die Ergebnisse ihrer Regulierungst\u00e4tigkeit sind beide Beh\u00f6rden in sehr \u00e4hnliche Strukturen eingebunden. Insgesamt scheint \u2013 rein formal betrachtet \u2013 das Kontrollproblem im Falle der Finma gr\u00f6sser. Ihre Unabh\u00e4ngigkeit ist tendenziell gr\u00f6sser, und es sind weniger formale Kontrollinstrumente vorhanden. Allerdings schneidet die FSA in der Bewertung der Handlungen vor und w\u00e4hrend der Krise deutlich schlechter ab. Zwar sind diese Einsch\u00e4tzungen mit Vorsicht zu bewerten und stehen auch nicht im Mittelpunkt dieses Beitrags. Augenscheinlich waren aber die zahlreichen Instrumente, durch welche die operativen Prozesse der FSA \u00fcberwacht werden sollen, nicht geeignet, die strategische Ausrichtung der Beh\u00f6rde zu beeinflussen. Die Finma ist, im Gegensatz zu ihrer formal h\u00f6heren Unabh\u00e4ngigkeit, offenbar st\u00e4rker ins politische Geschehen eingebunden. Die M\u00e4ngel in der Krisenfr\u00fcherkennung der Finanzregulierer sind eher nicht auf ihren institutionellen Charakter zur\u00fcckzuf\u00fchren. Auch scheint es so zu sein, dass eine effektive Kontrolle des Handelns unabh\u00e4ngiger Regulierungsbeh\u00f6rden prinzipiell m\u00f6glich ist. Die Effektivit\u00e4t der institutionellen Kontrollarrangements ist jedoch sehr unterschiedlich und schwer einzusch\u00e4tzen. Daf\u00fcr ist eine vertiefte Analyse von Unabh\u00e4ngigkeit und Accountability der betreffenden Beh\u00f6rden unter Einbezug weiterer gesellschaftlicher und politischer Akteure auf nationaler wie internationaler Ebene erforderlich.
\n
\nKasten 1: Danksagung <\/p>\n

Danksagung<\/h3>\n


\nDieser Artikel entstand aus einem Forschungsprojekt der Universit\u00e4ten Z\u00fcrich und Lausanne im Rahmen des Nationalen Forschungsschwerpunktes \u00abDemocracy\u00bb, gef\u00f6rdert durch den Schweizerischen Nationalfonds. F\u00fcr Unterst\u00fctzung bei der Datenrecherche sind wir den Teilnehmern des Forschungsseminars \u00abAccountability and Legitimacy of Regulatory Agencies\u00bb, abgehalten im Fr\u00fchjahrssemester 2010 an der Universit\u00e4t Lausanne unter Leitung von Yannis Papadopoulos und Jan Biela, zu Dank verpflichtet.<\/p>\n

  1. Vgl. GPK, 2010: Die Beh\u00f6rden unter dem Druck der Finanzkrise und der Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA. Bericht der Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommissionen des Nationalrates und des St\u00e4nderates vom 30. Mai 2010, http:\/\/www.parlament.ch<\/a>, Organe und Mitglieder, Kommissionen, Aufsichtskommissionen, Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommission, Dossier Finanzkrise \/ Herausgabe von UBS-Kundendaten an die USA. [<\/span>]<\/a><\/li>
  2. Vgl. FSA, 2009: The Turner Review. A Regulatory Response to the Global Banking Crisis. Aktuellere Informationen finden Sie hier<\/a>; FINMA, 2009: Finanzmarktkrise und Finanzmarktaufsicht, http:\/\/www.finma.ch<\/a>, \u00dcber Finma, Publikationen, Berichte. [<\/span>]<\/a><\/li>
  3. Vgl. FSA, 2009, S. 81. [<\/span>]<\/a><\/li><\/ol>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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