Nachdem das Resultat der Klimakonferenz in Kopenhagen Ende 2009 trotz der Anwesenheit von \u00fcber 100 Regierungschefs eher d\u00fcrftig ausfiel, erwartete an der Klimakonferenz in Canc\u00fan niemand den grossen Wurf. Insgesamt k\u00f6nnen die Entscheide des \u00abCanc\u00fan Agreements\u00bb jedoch als wichtiger Zwischenerfolg gewertet werden, die ein unmittelbares Abgleiten der UNO-Klimaverhandlungen in die Bedeutungslosigkeit verhindert haben. Die verbleibenden klima-, wirtschafts- und entwicklungspolitischen Herausforderungen zur Verabschiedung eines global wirksamen Vorgehens gegen den Klimawandel sind weiterhin immens. Namentlich gilt es, die Beschl\u00fcsse von Canc\u00fan zu konkretisieren, weitere Kompromisse in offenen Schl\u00fcsselfragen zu finden sowie die rechtliche Verbindlichkeit des zuk\u00fcnftigen Abkommens zu regeln. <\/p>\n
\nAn der Klimakonferenz in Canc\u00fan vom 29. November bis 10. Dezember 2010 stand zun\u00e4chst die Verarbeitung des \u00abErbes von Kopenhagen\u00bb in zweierlei Hinsicht an: \u2212 Erstens waren in Kopenhagen im Rahmen des Copenhagen Accords<\/i> einige wichtige Grundsatzentscheide<\/i> getroffen worden, die aufgrund des Widerstandes weniger L\u00e4nder von der Vertragsparteienkonferenz lediglich zur Kenntnis genommen und nicht formell verabschiedet worden waren. Somit war eines der Ziele in Canc\u00fan, die deklaratorischen Beschl\u00fcsse des Copenhagen Accords in Entscheide unter der UNO-Klimarahmenkonvention \u00fcberzuf\u00fchren und inhaltlich weiter zu konkretisieren. \u2212 Zweitens galt es, die tiefe Vertrauenskrise in die UNO-Klimaverhandlungen<\/i> zu \u00fcberwinden. Nach der entt\u00e4uschenden Konferenz in Kopenhagen stand die Zukunft des UNO-Klimaprozesses insofern in Frage, als eine minimale L\u00f6sungsfindung ausserhalb der UNO unter \u00e4hnlich gesinnten L\u00e4ndern immer wahrscheinlicher wurde. Dieses fragmentierte Vorgehen h\u00e4tte jedoch u.a. impliziert, dass ein international koordiniertes Vorgehen zur L\u00f6sung des globalen Klimaproblems in weite Ferne ger\u00fcckt w\u00e4re, und dass vom Klimawandel besonders stark betroffene Entwicklungsl\u00e4nder oder relativ kleine, emissionsarme L\u00e4nder \u2013 wie die Schweiz \u2013 st\u00e4rker marginalisiert worden w\u00e4ren.
<\/p>\nCanc\u00fan Agreement als Grundstein f\u00fcr weitere Verhandlungen<\/h2>\n
\nDie Verhandlungen in Canc\u00fan standen bis zum letzten Abend auf des Messers Schneide. Nicht zuletzt dank der ausgezeichneten mexikanischen Konferenzpr\u00e4sidentschaft konnte \u2013 trotz des Widerstandes von Bolivien \u2013 ein relativ ausgewogenes Gesamtpaket verabschiedet werden: das Canc\u00fan Agreement<\/i> (vgl. Kasten 1<\/i>
<\/p>\nDie wichtigsten Beschl\u00fcsse des Canc\u00fan Agreements<\/h3>\n
\n\u2212 Beschr\u00e4nkung des globalen Temperaturanstiegs unter 2\u00b0C und \u00dcberpr\u00fcfung dieses Ziels bis 2015 im Lichte neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse;\u2212 \u00dcbermittlung der individuellen Reduktionsziele von Industrie- und Entwicklungsl\u00e4ndern in den UNOKonventionsrahmen und Lancierung eines Prozesses zur besseren Transparenz in Bezug auf die einzelnen Reduktionsanstrengungen;\u2212 Ausarbeitung und St\u00e4rkung von internationalen Mechanismen zur Messung, Berichterstattung und Review von Reduktionsmassnahmen in Industrie- und Entwicklungsl\u00e4ndern;\u2212 Etablierung eines Registers f\u00fcr Reduktionspl\u00e4ne von Entwicklungsl\u00e4ndern und den zur Verf\u00fcgung stehenden finanziellen Ressourcen mit dem Ziel, das Abgleichen von Bedarf und Mittel zu erleichtern;\u2212 Best\u00e4tigung des Ziels, bis 2020 100 Mrd. US-Dollar zur Finanzierung von Reduktions- und Anpassungsmassnahmen in Entwicklungsl\u00e4ndern zu mobilisieren. Die Mittel sollen sowohl aus \u00f6ffentlichen wie auch privaten Quellen generiert werden;\u2212 Etablierung des sogenannten Green Climate Funds,<\/i> \u00fcber den ein Teil der 100 Mrd. US-Dollar kanalisiert werden soll; \u2212 Schaffung eines \u00dcbergangskomitees, um die Modalit\u00e4ten des Green Climate Fund weiter zu konkretisieren und entsprechende Empfehlungen an die Vertragsparteienkonferenz auszuarbeiten; \u2212 Schaffung eines politischen Rahmens zur Reduktion von Emissionen aus Entwaldung und Sch\u00e4digung von W\u00e4ldern (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation)<\/i> in Entwicklungsl\u00e4ndern;\u2212 Schaffung eines Adaptationskomitees, welches die Formulierung von Politiken zur Anpassung an den Klimawandel unterst\u00fctzen soll;\u2212 Etablierung eines Technologiemechanismus zur F\u00f6rderung des Technologietransfers in Entwicklungsl\u00e4nder, bestehend aus einem Technologiekomitee sowie einem Klimatechnologiezentrum und Netzwerk;\u2212 M\u00f6glichst rascher Abschluss der Verhandlungen \u00fcber eine 2. Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll, um eine L\u00fccke nach 2012 zu vermeiden.
\n
\n). Die Entscheide der Vertragsparteienkonferenz reflektieren in wichtigen Schl\u00fcsselbereichen Kompromisse, welche das Vertrauen in den multilateralen Klimaprozess gest\u00e4rkt haben und die Grundlage f\u00fcr die weiteren Verhandlungen bilden. Ziel bleibt die Verabschiedung eines wirksamen Klimaregimes, das \u2013 neben globalen Emissionsreduktionen \u2013 auch die Rahmenbedingungen f\u00fcr die Anpassung an den Klimawandel, den Technologietransfer sowie die finanzielle Unterst\u00fctzung von Entwicklungsl\u00e4ndern zur Umsetzung von Klimamassnahmen regelt. Im Rahmen der zuk\u00fcnftigen Verhandlungen gilt es zun\u00e4chst, die Beschl\u00fcsse von Canc\u00fan weiter zu konkretisieren. In Bezug auf die finanzielle Unterst\u00fctzung von Reduktions- und Anpassungsmassnahmen in Entwicklungsl\u00e4ndern muss beispielsweise gekl\u00e4rt werden, wie die angestrebten 100 Mrd. US-Dollar pro Jahr mobilisiert werden sollen, wie der Verteilschl\u00fcssel in Bezug auf \u00f6ffentliche Beitr\u00e4ge ausgestaltet wird und wie die Mittelverwendung und der Zugang geregelt werden. Entscheidend f\u00fcr die Mobilisierung der finanziellen Mittel wird auch die St\u00e4rkung der Anreize zur F\u00f6rderung privater Investitionen in Klimaschutzaktivit\u00e4ten in Entwicklungsl\u00e4nder sein. Ferner wurden im Rahmen des Canc\u00fan Agreements zahlreiche institutionelle Beschl\u00fcsse zur Architektur des zuk\u00fcnftigen Klimaregimes getroffen, so etwa die Schaffung neuer Gremien. Der Mehrwert dieser neuen Organe wird von ihrer konkreten Ausgestaltung, den Modalit\u00e4ten sowie der zur Verf\u00fcgung stehenden Mitteln abh\u00e4ngen und ist heute noch nicht eindeutig auszumachen. Dar\u00fcber hinaus muss die Frage der rechtlichen Form des zuk\u00fcnftigen Abkommens und der damit verbundenen Reduktionsverpflichtungen gekl\u00e4rt werden. Dieser Entscheid wird voraussichtlich zu den grossen politischen Herausforderungen der weiteren Klimaverhandlungen geh\u00f6ren (vgl. Kasten 2<\/i>
<\/p>\nRechtliche Form des zuk\u00fcnftigen Klimaregimes \u2013 Pattsituation<\/h3>\n
\nDie erste Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll, das nur Industriel\u00e4nder (ohne USAa) zu verbindlichen Emissionsreduktionszielen verpflichtet, l\u00e4uft Ende 2012 aus, und es gilt, eine ad\u00e4quate Nachfolgeregelung zu beschliessen. Seit dem Bali-Aktionsplan von 2007 besteht grunds\u00e4tzlich Einigkeit darin, dass auch Entwicklungsl\u00e4nder national angemessene Reduktionsmassnahmen umsetzen und ihre Bem\u00fchungen finanziell und technisch von Seiten der Industriel\u00e4nder unterst\u00fctzt werden sollen. Gegenw\u00e4rtig ist stark umstritten, ob die verschiedenen Verpflichtungen von Seiten der Industrie- und Entwicklungsl\u00e4nder im Rahmen eines neuen, umfassenden Klimaregimes oder in separaten Instrumenten geregelt werden sollen. Bei separaten Instrumenten w\u00fcrden sich die Industriel\u00e4nder weiterhin unter dem Kyoto-Protokoll verpflichten, w\u00e4hrend f\u00fcr Entwicklungsl\u00e4nder, aber auch die USA, ein oder mehrere neue Instrumente unter der Klimarahmenkonvention geschaffen w\u00fcrden. Die Entwicklungsl\u00e4nder verlangen geschlossen, dass sich die Industriel\u00e4nder weiterhin im Rahmen des Kyoto-Protokolls zu verbindlichen Emissionsreduktionen verpflichten. Indessen gehen die Positionen weit auseinander, ob auch Schwellen- und Entwicklungsl\u00e4nder v\u00f6lkerrechtlich verbindliche Emissionsreduktionsmassnahmen und -ziele eingehen sollen. W\u00e4hrend sich Indien oder China vehement dagegen wehren, betonen die USA, dass sie sich nur v\u00f6lkerrechtlich verpflichten werden, wenn auch China analoge Verpflichtungen eingeht. Vor diesem Hintergrund und angesichts der Tatsache, dass das Kyoto-Protokoll weniger als 30% der globalen Emissionen abdeckt, haben Russland und Japan angek\u00fcndigt, dass sie unter keinen Umst\u00e4nden nach 2012 neue Verpflichtungen unter dem Kyoto-Protokoll eingehen werden. Sie fordern ein neues, umfassendes Regime, das alle grossen Emittenten miteinschliesst. Entwicklungsl\u00e4nder drohen die Verhandlungen zu blockieren, sollte Ende dieses Jahres keine zweite Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll beschlossen werden. Diese Pattsituation wird im kommenden Verhandlungsjahr zu den grossen Schl\u00fcsselfragen geh\u00f6ren, die den Ausgang des gesamten Verhandlungsprozesses entscheidend mitbeeinflussen wird. Klar scheint, dass die Verhandlungen unter dem Kyoto-Protokoll nicht unabh\u00e4ngig von der Frage der Verbindlichkeit der Emissionsreduktionen von allen grossen Emittenten und der Form des zuk\u00fcnftigen Klimaregimes abgeschlossen werden k\u00f6nnen.
\n
\na Die USA haben das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert und seit Beginn der Verhandlungen f\u00fcr die Zeit nach 2012 klargemacht, dass sie dem Kyoto-Protokoll auch in Zukunft nicht betreten werden.<\/i>). Gleichzeitig hat sich in Canc\u00fan eine Verst\u00e4rkung des bereits eingeleiteten Bottom-up-Ansatzes<\/i> in Bezug auf die internationale Klimapolitik herauskristallisiert. Die Klimakonferenzen in Kopenhagen und Canc\u00fan haben weltweit eine verst\u00e4rkte Mobilisierung nationaler Strategien und Massnahmen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen katalysiert. Zahlreiche L\u00e4nder \u2013 darunter die Schweiz, aber auch grosse Schwellenl\u00e4nder wie China \u2013 setzten vermehrt und unabh\u00e4ngig vom Zustandekommen eines internationalen Abkommens national festgelegte Emissionsreduktionsmassnahmen um. Dies geschieht nicht nur aus klimapolitischem Bewusstsein oder im Wissen darum, dass langfristig ein Paradigmenwechsel in Richtung kohlenstoffarmer Wirtschaft f\u00fcr ein nachhaltiges Wachstum unabdingbar ist. Emissionsmindernde Massnahmen werden vor allem dort umgesetzt, wo sie aus energiepolitischen und wirtschaftlichen Interessen Sinn machen. Es ist auch davon auszugehen, dass die regionale, bilaterale und multilaterale Zusammenarbeit im Klimabereich ausserhalb des UNO-Rahmens weiter verst\u00e4rkt wird, z.B. im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit oder der Verkn\u00fcpfung von Emissionshandelssystemen. Dieser Bottom-up-Ansatz im Klimabereich widerspiegelt sich auch im Canc\u00fan Agreement, indem der Fokus vermehrt auf Instrumente und Prozesse gelegt wird, die ein verbessertes internationales Monitoring hinsichtlich der Umsetzung national festgelegter Reduktionsziele erlauben. So werden die seit Kopenhagen von \u00fcber 140 L\u00e4ndern freiwillig formulierten Emissionsreduktionsziele und -massnahmen in den Konventionsrahmen \u00fcberf\u00fchrt. Auch wenn sie nach wie vor nicht rechtlich verbindlich sind, verbessert sich dadurch die Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Vergleichbarkeit der nationalen Emissionsreduktionsziele sowie deren Umsetzung mittels ausgebauten Verpflichtungen zur Messung, Berichterstattung und Verifizierung.Ein bedeutendes Novum ist, dass sich auch Entwicklungsl\u00e4nder dazu verpflichten, diese Instrumente verst\u00e4rkt anzuwenden und ihre Berichterstattung einer internationalen Konsultation und Analyse zu unterziehen. Damit wurde in Canc\u00fan ein konkreter Ankerpunkt geschaffen, um insbesondere Entwicklungsl\u00e4nder st\u00e4rker in die internationalen Klimaschutzbem\u00fchungen einzubinden. Dies ist angesichts des heutigen Emissionsprofils sowie des erwarteten starken Wirtschaftswachstums in Schwellenl\u00e4ndern und dem damit einhergehenden Zuwachs an Emissionen unerl\u00e4sslich.
<\/p>\nDie heutigen Reduktionsziele gen\u00fcgen zur Erreichung des 2\u00b0C-Ziels nicht<\/h2>\n
\nOffen bleibt hingegen die Frage, wie die Emissionsreduktionsl\u00fccke geschlossen werden kann, die sich zwischen den wissenschaftlichen Erfordernissen \u2013 d.h. globalen Emissionsreduktionen von mindestens 50% bis 2050 \u2013 und der gegenw\u00e4rtigen Realpolitik mit dem Bottom-up-Ansatz auftut. Verschiedene Modellierungen
\nUNEP, The Emissions Gap Report: Are the Copenhagen Accord Pledges Sufficient to Limit Global Warming to 2\u00b0C or 1.5\u00b0C?, 2010; IEA, World Energy Outlook 2010. verdeutlichen, dass die seit Kopenhagen \u00fcbermittelten Reduktionsziele von Industrie- und Entwicklungsl\u00e4ndern nicht ausreichen werden, um das 2\u00b0 C-Ziel zu erreichen. Um die L\u00fccke zu schliessen, wird es u.a. notwendig sein, den Bottom-up-Ansatz durch politische Kompromisse hinsichtlich der internationalen Lasten- und Umverteilung im Bereich Reduktionzielerh\u00f6hung und Finanzierung zu erg\u00e4nzen. Gleichzeitig muss die internationale Zusammenarbeit dahingehend gest\u00e4rkt werden, dass global kosteneffizientere Emissionsreduktionen gef\u00f6rdert werden. Es bleibt daher auch weiterhin angezeigt, dass sich die Schweiz f\u00fcr verbindliche internationale Emissionsreduktionsverpflichtungen von allen wichtigen Emittenten einsetzt.
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\nKasten 1: Die wichtigsten Beschl\u00fcsse des Canc\u00fan Agreements
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\n\u2212 Beschr\u00e4nkung des globalen Temperaturanstiegs unter 2\u00b0C und \u00dcberpr\u00fcfung dieses Ziels bis 2015 im Lichte neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse;\u2212 \u00dcbermittlung der individuellen Reduktionsziele von Industrie- und Entwicklungsl\u00e4ndern in den UNOKonventionsrahmen und Lancierung eines Prozesses zur besseren Transparenz in Bezug auf die einzelnen Reduktionsanstrengungen;\u2212 Ausarbeitung und St\u00e4rkung von internationalen Mechanismen zur Messung, Berichterstattung und Review von Reduktionsmassnahmen in Industrie- und Entwicklungsl\u00e4ndern;\u2212 Etablierung eines Registers f\u00fcr Reduktionspl\u00e4ne von Entwicklungsl\u00e4ndern und den zur Verf\u00fcgung stehenden finanziellen Ressourcen mit dem Ziel, das Abgleichen von Bedarf und Mittel zu erleichtern;\u2212 Best\u00e4tigung des Ziels, bis 2020 100 Mrd. US-Dollar zur Finanzierung von Reduktions- und Anpassungsmassnahmen in Entwicklungsl\u00e4ndern zu mobilisieren. Die Mittel sollen sowohl aus \u00f6ffentlichen wie auch privaten Quellen generiert werden;\u2212 Etablierung des sogenannten Green Climate Funds,<\/i> \u00fcber den ein Teil der 100 Mrd. US-Dollar kanalisiert werden soll; \u2212 Schaffung eines \u00dcbergangskomitees, um die Modalit\u00e4ten des Green Climate Fund weiter zu konkretisieren und entsprechende Empfehlungen an die Vertragsparteienkonferenz auszuarbeiten; \u2212 Schaffung eines politischen Rahmens zur Reduktion von Emissionen aus Entwaldung und Sch\u00e4digung von W\u00e4ldern (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation)<\/i> in Entwicklungsl\u00e4ndern;\u2212 Schaffung eines Adaptationskomitees, welches die Formulierung von Politiken zur Anpassung an den Klimawandel unterst\u00fctzen soll;\u2212 Etablierung eines Technologiemechanismus zur F\u00f6rderung des Technologietransfers in Entwicklungsl\u00e4nder, bestehend aus einem Technologiekomitee sowie einem Klimatechnologiezentrum und Netzwerk;\u2212 M\u00f6glichst rascher Abschluss der Verhandlungen \u00fcber eine 2. Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll, um eine L\u00fccke nach 2012 zu vermeiden.
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\nKasten 2: Rechtliche Form des zuk\u00fcnftigen Klimaregimes \u2013 Pattsituation
<\/p>\nRechtliche Form des zuk\u00fcnftigen Klimaregimes \u2013 Pattsituation<\/h3>\n
\nDie erste Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll, das nur Industriel\u00e4nder (ohne USAa) zu verbindlichen Emissionsreduktionszielen verpflichtet, l\u00e4uft Ende 2012 aus, und es gilt, eine ad\u00e4quate Nachfolgeregelung zu beschliessen. Seit dem Bali-Aktionsplan von 2007 besteht grunds\u00e4tzlich Einigkeit darin, dass auch Entwicklungsl\u00e4nder national angemessene Reduktionsmassnahmen umsetzen und ihre Bem\u00fchungen finanziell und technisch von Seiten der Industriel\u00e4nder unterst\u00fctzt werden sollen. Gegenw\u00e4rtig ist stark umstritten, ob die verschiedenen Verpflichtungen von Seiten der Industrie- und Entwicklungsl\u00e4nder im Rahmen eines neuen, umfassenden Klimaregimes oder in separaten Instrumenten geregelt werden sollen. Bei separaten Instrumenten w\u00fcrden sich die Industriel\u00e4nder weiterhin unter dem Kyoto-Protokoll verpflichten, w\u00e4hrend f\u00fcr Entwicklungsl\u00e4nder, aber auch die USA, ein oder mehrere neue Instrumente unter der Klimarahmenkonvention geschaffen w\u00fcrden. Die Entwicklungsl\u00e4nder verlangen geschlossen, dass sich die Industriel\u00e4nder weiterhin im Rahmen des Kyoto-Protokolls zu verbindlichen Emissionsreduktionen verpflichten. Indessen gehen die Positionen weit auseinander, ob auch Schwellen- und Entwicklungsl\u00e4nder v\u00f6lkerrechtlich verbindliche Emissionsreduktionsmassnahmen und -ziele eingehen sollen. W\u00e4hrend sich Indien oder China vehement dagegen wehren, betonen die USA, dass sie sich nur v\u00f6lkerrechtlich verpflichten werden, wenn auch China analoge Verpflichtungen eingeht. Vor diesem Hintergrund und angesichts der Tatsache, dass das Kyoto-Protokoll weniger als 30% der globalen Emissionen abdeckt, haben Russland und Japan angek\u00fcndigt, dass sie unter keinen Umst\u00e4nden nach 2012 neue Verpflichtungen unter dem Kyoto-Protokoll eingehen werden. Sie fordern ein neues, umfassendes Regime, das alle grossen Emittenten miteinschliesst. Entwicklungsl\u00e4nder drohen die Verhandlungen zu blockieren, sollte Ende dieses Jahres keine zweite Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll beschlossen werden. Diese Pattsituation wird im kommenden Verhandlungsjahr zu den grossen Schl\u00fcsselfragen geh\u00f6ren, die den Ausgang des gesamten Verhandlungsprozesses entscheidend mitbeeinflussen wird. Klar scheint, dass die Verhandlungen unter dem Kyoto-Protokoll nicht unabh\u00e4ngig von der Frage der Verbindlichkeit der Emissionsreduktionen von allen grossen Emittenten und der Form des zuk\u00fcnftigen Klimaregimes abgeschlossen werden k\u00f6nnen.
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