![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201012_05_Ambuehl_01.eps.jpg\")
<\/p>\nF\u00fcr den Schweizer Finanzplatz spielen die beiden Grossbanken eine wichtige Rolle. Sie sind f\u00fcr die Finanzstabilit\u00e4t so bedeutend, dass der Staat sie im Krisenfall nicht fallen lassen kann. Die Banken geniessen somit eine implizite Staatsgarantie: Sie sind zu gross, um unterzugehen (Too big to fail, TBTF). Wie die j\u00fcngste Finanzkrise gezeigt hat, birgt diese Ausgangslage f\u00fcr den Steuerzahler erhebliche Risiken. Die Schweiz ben\u00f6tigt daher ein griffiges Massnahmenpaket, um die Risiken zu begrenzen. Dessen Umsetzung stellt eine erhebliche Herausforderung dar.
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\nDie Grossbanken Credit Suisse und UBS sind wichtige Akteure des Schweizer Finanzplatzes und nehmen auch global eine bedeutende Stellung ein. Die beiden Banken vereinen rund ein Drittel des inl\u00e4ndischen Kredit- und Einlagengesch\u00e4fts auf sich. Sie sind von zentraler Bedeutung f\u00fcr den inl\u00e4ndischen Zahlungsverkehr sowie den Zahlungsverkehr mit dem Ausland. Auch im internationalen Vergleich sind beide Banken f\u00fchrend, so z.B. im Bereich der Verm\u00f6gensverwaltung. Sie \u00fcbernehmen damit auch in anderen Staaten wichtige Funktionen im Finanzsystem. Besonders ausgepr\u00e4gt ist in der Schweiz das Gewicht der Grossbanken im Vergleich zur wirtschaftlichen Gr\u00f6sse ihres Sitzstaates. So \u00fcbertrafen die Bilanzsummen beider Grossbanken vor der Finanzkrise das Schweizer Bruttoinlandprodukt insgesamt um rund das 4,5-fache. Die Einnahmen des Bundes \u00fcbertrafen sie gar um das 40-fache. Bis Ende 2009 haben sich diese Relationen zwar auf 2,5 bzw. 21 reduziert.
\nQuelle: EFV, SNB und Seco. Dennoch zeigen sie weiterhin eindr\u00fccklich auf, wie gross diese Banken im Vergleich zur Schweizer Volkswirtschaft sind. Diese h\u00e4ufig aufgef\u00fchrten Relationen sind beeindruckend, beschreiben aber das grunds\u00e4tzliche TBTF-Problem unvollst\u00e4ndig. Entscheidend ist die Frage, ob der Ausfall einer Bank die Stabilit\u00e4t des Finanzsystems \u2013 und dadurch auch der Realwirtschaft \u2013 gef\u00e4hrden w\u00fcrde. Die Gr\u00f6sse der Bank ist dabei ein Indiz f\u00fcr ihre systemische Bedeutung. Sofern jedoch die Folgen eines Ausfalls f\u00fcr das Finanzsystem durch eine geeignete Notfallplanung abgefangen werden k\u00f6nnen, ist Gr\u00f6sse nicht mit Risiko gleichzusetzen.
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\nDie vom Bundesrat eingesetzte Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken
\nVgl. Medienmitteilung des Bundesrats vom 4. November 2009. \u2013 im Folgenden Expertenkommission genannt \u2013 hat hierzu zwei Voraussetzungen definiert: Die von der Bank
\nDie Expertenkommission schr\u00e4nkt aufgrund ihrer Analyse die TBTF-Problematik in der Schweiz auf den Bankensektor ein. Wir verzichten daher auf eine Betrachtung anderer Bereiche des Finanzsektors oder der Realwirtschaft. erbrachten Leistungen sind erstens f\u00fcr die Volkswirtschaft unverzichtbar<\/i> und zweitens nicht kurzfristig durch andere Marktteilnehmer zu ersetzen.<\/i> Als f\u00fcr die Schweizer Volkswirtschaft unverzichtbar k\u00f6nnen u.a. Bankdienstleistungen im Bereich des inl\u00e4ndischen Einlagen- und Kreditgesch\u00e4fts sowie des Zahlungsverkehrs angesehen werden. Diese Leistungen sind dann besonders schwer zu ersetzen, wenn die Bank einen bedeutenden Marktanteil aufweist oder stark mit anderen Marktteilnehmern vernetzt ist. Die Einstufung einer Bank als systemrelevant ist schwer trennscharf vornehmbar. W\u00e4hrend die beiden Schweizer Grossbanken aufgrund ihrer herausragenden Bedeutung f\u00fcr die Schweizer Volkswirtschaft klar systemrelevant sind, so erbringen andere Banken in der Schweiz ebenfalls systemrelevante Funktionen und haben \u2013 zumindest regional \u2013 bedeutende Marktanteile inne. Zudem ist die Systemrelevanz kontextabh\u00e4ngig. In einer Krisensituation, wenn zahlreiche Marktteilnehmer bereits verunsichert sind, k\u00f6nnen auch von kleineren Banken systemische Risiken ausgehen. F\u00e4llt eine solche Bank aus, kann dies am Markt Panik ausl\u00f6sen. Vor diesem Hintergrund ist die Frage der Systemrelevanz einer Bank laufend durch die Aufsicht zu pr\u00fcfen. Eine systemrelevante Bank ist in der Theorie nicht zwingend TBTF \u2013 in der heutigen Realit\u00e4t hingegen schon. Erst wenn die Weiterf\u00fchrung ihrer systemrelevanten Funktionen im Krisenfall gew\u00e4hrleistet werden kann, wird der Staat von seinem faktischen St\u00fctzungszwang entbunden. F\u00fcr die Schweizer Grossbanken \u2013 wie f\u00fcr die meisten ihrer internationalen Wettbewerber \u2013 ist diese Weiterf\u00fchrung gegenw\u00e4rtig nicht gesichert. Diese Einsch\u00e4tzung gilt heute genauso wie zum Zeitpunkt der St\u00fctzung der UBS im Jahr 2008. Die Herausforderung f\u00fcr Gesetzgeber, Bund und Aufsichtsbeh\u00f6rden besteht daher darin, Massnahmen zu ergreifen, die den Staat vom St\u00fctzungszwang befreien. Dies geschieht auch im Interesse des Finanzmarkts, da somit der wettbewerbsverzerrende Effekt einer unentgeltlichen Staatsgarantie aufgehoben wird.
<\/p>\nMassnahmenpaket f\u00fcr die Schweiz<\/h2>\n
\nZwei grundlegende Ans\u00e4tze versprechen eine signifikante Begrenzung der von systemrelevanten Banken ausgehenden Risiken: \u2212 Erstens<\/i> sind Massnahmen vorzubereiten, die \u2013 sollte es zu einem Ausfall kommen \u2013 eine Weiterf\u00fchrung der systemrelevanten Funktionen der Bank ohne staatliche St\u00fctzung gew\u00e4hrleisten. Grunds\u00e4tzlich w\u00e4re damit das TBTF-Problem gel\u00f6st, da der Staat aus seiner ungewollten Haftung befreit w\u00e4re.\u2212 Der Verlauf der n\u00e4chsten Krise ist jedoch ungewiss. Entsprechend k\u00f6nnen wir nie sicher sein, ob diese Massnahmen im Ernstfall vollumf\u00e4nglich greifen. Daher sind zweitens<\/i> Massnahmen zu ergreifen, welche bereits die Ausfallwahrscheinlichkeit einer systemrelevanten Bank reduzieren. Vom Gesetzgeber ist festzulegen und von der Aufsicht allenfalls zu pr\u00e4zisieren, welches Ausfallrisiko als hinnehmbar empfunden wird. Die Einsch\u00e4tzung dieses Risikos ist indes mit erheblicher Unsicherheit behaftet. Historische Erfahrungswerte und modellbasierte Simulationen k\u00f6nnen bei der Erfassung der Risiken helfen; sie werden die Entwicklung der n\u00e4chsten Krise jedoch nicht vorhersagen k\u00f6nnen. Mit der Kombination beider Ans\u00e4tze zu einem abgestimmten Massnahmenpaket erg\u00e4nzen sich die einzelnen Massnahmen zu einem griffigen Regulierungsrahmen. Die Expertenkommission hat am 30. September 2010 mit ihrem Schlussbericht eine umfassende Grundlage f\u00fcr ein solches Massnahmenpaket vorgelegt. Der Bundesrat hat nach einer ersten zustimmenden Evaluation der Vorschl\u00e4ge am 13. Oktober 2010 das Eidgen\u00f6ssische Finanzdepartement (EFD) mit der Ausarbeitung einer Vernehmlassungsvorlage bis Anfang 2011 beauftragt.
\nVgl. Medienmitteilung des Bundesrats vom 13. Oktober 2010.Diese Vorlage wird sich auf die Vorschl\u00e4ge der Expertenkommission abst\u00fctzen. Diese sehen zus\u00e4tzliche Anforderungen an systemrelevante Banken in den Bereichen Organisation, Eigenmittel, Liquidit\u00e4t und Risikoverteilung vor. Neue internationale Regulierungsvorschl\u00e4ge sollen jedoch mitber\u00fccksichtigt werden. Im Folgenden werden die organisatorischen Massnahmen und das Eigenmittelkonzept des Massnahmenpakets kurz skizziert. Diese zwei Elemente stellen die konzeptionell interessantesten Innovationen dar.
<\/p>\nOrganisatorische Massnahmen \u2013 Notfallpl\u00e4ne<\/h2>\n
\nDen Kern der organisatorischen Massnahmen bilden die vorzubereitenden Notfallpl\u00e4ne systemrelevanter Banken. Mit diesen weisen Banken nach, wie die Weiterf\u00fchrung systemrelevanter Funktionen im Krisenfall ohne staatliche St\u00fctzung gew\u00e4hrleistet werden kann. Hierzu muss sichergestellt sein, dass diese Funktionen aus der Bank herausgel\u00f6st werden k\u00f6nnen und auf eine Tr\u00e4gergesellschaft \u00fcbertragbar sind. Um dieses Ziel zu erreichen, muss die Bank im Regelfall ihre bestehende Organisation anpassen. Es ist \u00f6konomisch effizient, die Ausarbeitung des Notfallplans der Bank zu \u00fcberlassen. Dadurch kann die Bank eine auf ihre spezifischen Anforderungen zugeschnittene L\u00f6sung entwickeln. Zudem stellen Eingriffe in die Organisationsstruktur eine erhebliche Beschr\u00e4nkung der wirtschaftlichen T\u00e4tigkeit dar und sollten daher auf das notwendige Minimum begrenzt bleiben. Die Regulierungsvorgaben sollten dennoch klare Anforderungen an die Notfallpl\u00e4ne fixieren und stets unter dem Gesamtaspekt der Umsetzbarkeit im Krisenfall bewertet werden. Insbesondere m\u00fcssen die Organisationsstrukturen der Bank so weit entflochten werden, dass ein Herausl\u00f6sen systemrelevanter Funktionen operativ umsetzbar ist. Dies setzt auch eine gewisse Standardisierung der Gesch\u00e4ftsvorg\u00e4nge sowie eine vollst\u00e4ndige Erfassung der Forderungen und Verbindlichkeiten gegen\u00fcber allen Gegenparteien voraus. Der Notfallplan muss konkursfest sein, in dem er die Gleichbehandlung von Gl\u00e4ubigern der Bank und jenen der mit den systemrelevanten Funktionen betrauten Tr\u00e4gergesellschaft sicherstellt. Der Zeitpunkt und die erforderliche Zeit zur Umsetzung der Notfallmassnahmen m\u00fcssen zudem klar dargelegt werden. Schliesslich muss der Notfallplan sicherstellen, dass zum Zeitpunkt seiner Umsetzung das notwendige Kapital verf\u00fcgbar ist, um die Tr\u00e4gergesellschaft zu kapitalisieren, anfallende Verluste w\u00e4hrend der Umsetzungsphase zu absorbieren und eine geordnete Abwicklung der Bank sicherzustellen.
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\nDamit dieses Kapital in der Krise verf\u00fcgbar ist, sind entsprechende Eigenmittelanforderungen festzulegen. Gegenw\u00e4rtig sind drei Komponenten vorgesehen (siehe Grafik 1<\/i>). Die erste Komponente (Basis) entspricht dem internationalen regulatorischen Minimum und ist mit Common Equity,<\/i> d.h. Eigenkapital der h\u00f6chsten G\u00fcte, zu erf\u00fcllen. Ein Puffer dient \u2013 als zweite Komponente \u2013 der zus\u00e4tzlichen Verlustabsorption. F\u00fcr die Schweizer Grossbanken soll dieser deutlich h\u00f6her ausfallen, als der internationale Standard vorgibt. Dies tr\u00e4gt zur besonderen Stabilit\u00e4t des Schweizer Finanzplatzes bei. Um m\u00f6gliche Wettbewerbsnachteile abzufedern, k\u00f6nnen die Grossbanken einen Teil des Puffers in bedingten Pflichtwandelanleihen, sog. Contingent Convertible Bonds (CoCos),<\/i> bereithalten. Diese Anleihen sehen die Wandlung von Fremd- in Eigenkapital vor, wenn die Bank grosse Teile ihres Puffers aufgebraucht hat und sie somit eine kritische Common-Equity-Quote unterschreitet. Mit dem neuen Kapitalinstrument beteiligen sich die Anleihengl\u00e4ubiger automatisch an der Stabilisierung der Bank. Gleichzeitig ist zu erwarten, dass diese Instrumente f\u00fcr die Bank kosteng\u00fcnstiger sein werden als der Aufbau von Common Equity, da z.B. eine steuermindernde Anrechnung des Zinsaufwands m\u00f6glich ist. Ein Systemrelevanzzuschlag rundet das Eigenmittelkonzept ab. Die Eigenmittelanforderungen dieser dritten Komponente steigen progressiv an, wenn die Systemrelevanz der Bank \u2013 gemessen an ihrer Bilanzsumme und ihrem Marktanteil in systemrelevanten M\u00e4rkten \u2013 zunimmt.
\nDie Grafik 1 zeigt den Systemrelevanzzuschlag, wie er im Vorschlag der Expertenkommission gem\u00e4ss heutiger Systemrelevanz der beiden Grossbanken berechnet wurde. Die Banken werden dadurch zu einer Begrenzung ihrer Risiken veranlasst, ohne dass fixe Gr\u00f6ssenvorgaben erforderlich werden. Mit diesem Zuschlag werden die erforderliche Mittel bereitgehalten, die im Krisenfall beim Ausl\u00f6sen der Notfallplanung ben\u00f6tigt werden. Auch hier ist der Einsatz von CoCos geplant: Befindet sich die Common-Equity-Quote der Bank nur noch knapp \u00fcber dem erforderlichen Minimum, wird automatisch zus\u00e4tzliches Eigenkapital f\u00fcr die Umsetzung der Notfallplanung eingeschossen.
\nDie H\u00f6he der Common-Equity-Quote, bei der eine Wandlung ausgel\u00f6st wird, unterscheidet sich somit f\u00fcr CoCos des Puffers und des Systemrelevanzzuschlags.
<\/p>\nUmsetzung des Massnahmenpakets<\/h2>\n
\nAuf den ersten Blick erscheint die Umsetzung des Massnahmenpakets einfach. Mit dem Vorschlag der Expertenkommission wurde eine inhaltliche Grundlage erarbeitet, die einvernehmlich \u2013 d.h. mit Zustimmung der Grossbanken \u2013 verabschiedet werden konnte. Ein zweiter Blick verr\u00e4t jedoch, dass eine Vielzahl von Schnittstellen eine intensive Abstimmung der Massnahmen erforderlich macht. Die Zielvorgabe, bis Anfang 2011 eine Vernehmlassungsvorlage zu erarbeiten, bringt somit zahlreiche Herausforderungen mit sich.Eine wesentliche Herausforderung ist der Aufbau des Markts f\u00fcr CoCos, die ein Kernelement des Massnahmenpakets bilden. Die Schweiz betritt mit diesen Anleihen Neuland. Dies ist Chance und Risiko zugleich. Einerseits k\u00f6nnen die Schweizer Grossbanken davon profitieren, zu den ersten Emittenten solcher Instrumente zu geh\u00f6ren. Sie besetzen damit m\u00f6glicherweise eine neue Marktnische und treffen auf eine rege Nachfrage. Zudem sammeln sie noch vor der internationalen Konkurrenz wichtige Erfahrungen bei der Platzierung. Andererseits k\u00f6nnte sich herausstellen, dass eine Platzierung aufgrund mangelnder Nachfrage nur durch hohe Renditeaufschl\u00e4ge m\u00f6glich wird und sich CoCos international nicht als Standard durchsetzen lassen. Die Umsetzung des Massnahmenpakets hat beide Szenarien zu ber\u00fccksichtigen. Aus regulatorischer Sicht sollten die Anleihen optimalerweise in der Schweiz emittiert werden, damit sie Schweizer Recht unterstehen. Nur auf diese Weise kann sichergestellt werden, dass eine von der Aufsichtsbeh\u00f6rde angeordnete Wandlung nicht durch Anfechtungsklagen ausserhalb der Schweiz blockiert werden kann. Dementsprechend ist der Abbau bestehender steuerlicher Hemmnisse \u2013 wie die Schweizer Emissionsabgabe und Verrechnungssteuer \u2013 zu pr\u00fcfen. Dar\u00fcber hinaus muss durch hinreichende \u00dcbergangsfristen ein geordneter Aufbau von CoCos-Best\u00e4nden erm\u00f6glicht werden. Sollten sich trotz dieser Anstrengungen CoCos nicht etablieren lassen, muss die Regulierung dennoch eine Begrenzung der systemischen Risiken durchsetzen k\u00f6nnen. In diesem Fall w\u00e4re eine Aufstockung der Eigenmittel durch hartes Eigenkapital und strengere Anforderungen an die Notfallpl\u00e4ne vorzusehen. Auf internationaler Ebene sind insbesondere die Arbeiten des Basler Ausschusses f\u00fcr Bankenaufsicht (BCBS)<\/i> und des Financial Stability Boards (FSB)<\/i> f\u00fcr die Regulierung systemrelevanter Banken massgeblich. Mit der im BCBS laufenden Revision der internationalen Eigenmittelanforderungen (Basel III) wird die zuk\u00fcnftige Berechnung der risikogewichteten Aktiven festgelegt. Die von den Banken geforderten Eigenmittelquoten berechnen sich als Quotient von Eigenmitteln zu diesen Aktiven. Aufgrund der zu erwartenden umfangreichen Anpassungen dieser Berechnungsgrundlage m\u00fcssen die Schweizer Eigenmittelanforderungen so flexibel ausgestaltet sein, dass auch auf unerwartete Verhandlungsergebnisse im BCBS reagiert werden kann.Parallel hierzu hat das FSB Empfehlungen ausgearbeitet, wie die Regulierung von systemrelevanten Banken in nationaler wie auch in internationaler Hinsicht ausgestaltet werden k\u00f6nnte. Das geplante Schweizer Massnahmenpaket entspricht diesen Empfehlungen und ist im internationalen Vergleich bereits weit ausgearbeitet. Das FSB empfiehlt ferner, die l\u00e4nder\u00fcbergreifende Zusammenarbeit der Aufsichtsbeh\u00f6rden zu intensivieren. Die Zielvorgabe lautet, international abgestimmte Notfallpl\u00e4ne zur Stabilisierung bzw. Abwicklung von global agierenden, systemrelevanten Banken zu entwickeln. Diese internationale Dimension widerspiegelt die globale Aktivit\u00e4t der Schweizer Grossbanken. Sie erh\u00f6ht jedoch auch die Komplexit\u00e4t der auszuarbeitenden Notfallpl\u00e4ne erheblich. Zudem erfordert sie eine regelm\u00e4ssige \u00dcberpr\u00fcfung des Schweizer Konkursrechts, um eine reibungsfreie Abstimmung mit dem Ausland zu erm\u00f6glichen. Wird durch die internationale Abstimmung die Sanier- bzw. Abwicklungsf\u00e4higkeit der Schweizer Grossbanken erleichtert, so w\u00e4re dies durch entsprechende Rabatte auf die Eigenmittelanforderungen zu honorieren. Auch diese Aspekte m\u00fcssen in die neue Regulierung einfliessen.
<\/p>\nFazit<\/h2>\n
\nDie Schweiz nimmt mit ihrem geplanten Massnahmenpaket international eine Vorreiterrolle ein. Ihr rasches Voranschreiten widerspiegelt die ausgepr\u00e4gte TBTF-Risikolage in ihrem Bankensektor. Aber auch materiell sieht das Paket griffige Massnahmen vor, die voraussichtlich jene der meisten L\u00e4nder \u00fcbertreffen werden. Dieser auf eine besondere Stabilit\u00e4t ausgerichtete Regulierungsrahmen tr\u00e4gt der Bedeutung und Pr\u00e4gung des Schweizer Finanzplatzes Rechnung.
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\nGrafik 1: \u00abEigenmittelanforderungen in Prozent der risikogewichteten Aktiven\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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