{"id":120965,"date":"2010-12-01T12:00:00","date_gmt":"2010-12-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2010\/12\/duell-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:32:31","modified_gmt":"2023-08-23T21:32:31","slug":"duell","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2010\/12\/duell\/","title":{"rendered":"Aktivierungspolitik in der Schweiz"},"content":{"rendered":"

Der vorliegende Artikel stellt ausgew\u00e4hlte Ergebnisse der L\u00e4nderstudie der OECD \u00fcber die Aktivierungspolitik in der Schweiz vor.
\nSiehe D\u00fcll N., Tergeist P. (mit Beitr\u00e4gen von U. Bazant und S. Cimper): Activation Policies in Switzerland, OECD Social, Employment and Migration Working Papers Nr. 112, Oktober 2010. Studien zu Irland, Norwegen und Finnland sind bereits erschienen; weitere Studien zu Japan, Australien und Grossbritannien sind geplant (siehe http:\/\/www.oecd.org\/els\/workingpapers<\/a>). \u00c4hnliche Studien werden f\u00fcr insgesamt sieben L\u00e4nder durchgef\u00fchrt. Haupts\u00e4chliches Ziel dieser Studien ist es, eine international vergleichende Standortbestimmung vorzunehmen und daraus Vorschl\u00e4ge zur Verbesserung der l\u00e4nderspezifischen Systeme herzuleiten. F\u00fcr die Schweiz macht der Bericht eine Reihe von Vorschl\u00e4gen zu institutionellen Reformen und zur Erh\u00f6hung der Effizienz von Stellenvermittlung und aktiven Arbeitsmarktprogrammen. Dabei bezieht er sich nicht nur auf den Bereich der Arbeitslosenversicherung, sondern auch auf Invalidit\u00e4t und Sozialhilfe. <\/p>\n

Gute Arbeitsmarktlage in der Schweiz<\/h2>\n


\nDer Schweizer Arbeitsmarkt zeichnet sich durch eine hohe Besch\u00e4ftigungsquote, relativ niedrige Arbeitslosigkeit und hohe L\u00f6hne aus. In den letzten 30 Jahren hat der Anteil der Erwerbst\u00e4tigen an der 15- bis 64-j\u00e4hrigen Bev\u00f6lkerung auf 79% zugenommen und liegt damit mehr als 10 Prozentpunkte \u00fcber dem OECD- und EU15-Durchschnitt. Bei den Frauen \u00fcbersteigt die Quote den Schnitt der OECD-L\u00e4nder sogar um bis zu 17 Prozentpunkte. <\/p>\n

Trotzdem eine Reihe von Herausforderungen<\/h2>\n


\nRechnet man aber den hohen Anteil der Teilzeitbesch\u00e4ftigten ein, rangiert die Schweiz lediglich im OECD Mittelfeld. Gr\u00fcnde daf\u00fcr sind der Mangel an vorschulischen Angeboten und die damit verbundene Schwierigkeit, Beruf und Familie unter einen Hut zu bringen. In Umfragen gibt ein erheblicher Teil erwerbst\u00e4tiger Frauen den Wunsch an, ihre Stundenzahl zu erh\u00f6hen. Damit existiert ein umfangreiches brachliegendes Potenzial f\u00fcr eine Steigerung der Erwerbsbeteiligung.Die Schweiz sieht sich vor eine Reihe von Herausforderungen gestellt: \u2212 Auch 15 Jahre nach dem Aufbau der Regio-nalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) besteht noch eine erhebliche Streuung in deren Effektivit\u00e4t sowohl innerhalb als auch zwischen den Kantonen, und dies selbst nach Korrektur exogener Faktoren. Zwar f\u00fchrt der dezentrale Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes zwangsl\u00e4ufig zu einer gewissen Streuung. Dass sich aber die Abst\u00e4nde \u00fcber die Jahre hinweg kaum verringert haben, zeigt den bestehenden Handlungsbedarf auf. \u2212 Die Streuung der Arbeitslosigkeit ist gross. Bei den Ausl\u00e4ndern liegt die Arbeitslosenquote etwa dreimal und bei weniger Qualifizierten doppelt so hoch wie im Durchschnitt. \u2212 Die mittlere Dauer der Erwerbslosigkeit
\nDiese Werte beziehen sich auf die Erwerbslosigkeit nach internationalen Normen und erfassen auch Personen, welche erwerbslos sind, sich aber nicht bei einem RAV melden. ist mit etwa 18 Monaten im Durchschnitt der letzten Jahre im internationalen Vergleich relativ hoch. Andere europ\u00e4ische L\u00e4nder mit niedrigen Arbeitslosenquo-ten (z.B. Norwegen, D\u00e4nemark und \u00d6sterreich) haben deutlich niedrigere Anteile von Langzeiterwerbslosen. \u2212 Der Anteil der Personen im erwerbsf\u00e4higen Alter, die Leistungen aus der Invalidit\u00e4tsversicherung (IV) beziehen, ist seit den 1990er-Jahren betr\u00e4chtlich gestiegen, darunter sind auch viele j\u00fcngere Personen unter 50 Jahren. Der Anteil dieses Personenkreises an der Bev\u00f6lkerung \u00fcbersteigt heute bei weitem die Erwerbslosenquote. Dagegen ist die Erwerbsbeteiligung von Menschen mit Behinderungen eher gering. Hier scheint es Spielraum f\u00fcr die bessere Nutzung der verbleibenden Erwerbsf\u00e4higkeit und eine h\u00f6here Integra-tion in den Arbeitsmarkt zu geben. <\/p>\n

Demografische Alterung<\/h2>\n


\nDie Lebenserwartung in der Schweiz (80 Jahre f\u00fcr M\u00e4nner und 84 f\u00fcr Frauen) \u00fcbersteigt diejenigen der meisten anderen OECD-L\u00e4nder. Hingegen ist die Fruchtbarkeitsrate seit den Siebzigerjahren auf dem R\u00fcckzug. Wie in den Nachbarl\u00e4ndern schreitet die demografische Alterung rasch voran. L\u00e4ngerfristig muss mit einem R\u00fcckgang sowohl der Wohn- als auch der Erwerbsbev\u00f6lkerung gerechnet werden. Der gegenw\u00e4rtig beobachtete Geburten\u00fcberschuss ist prim\u00e4r auf die ausl\u00e4ndische Wohnbev\u00f6lkerung zur\u00fcckzuf\u00fchren. Mittelfristig l\u00e4sst sich der R\u00fcckgang der Erwerbsbev\u00f6lkerung durch eine F\u00f6rderung der Erwerbsbeteiligung und allenfalls durch eine Erh\u00f6hung des Rentenalters bek\u00e4mpfen. <\/p>\n

Immigration<\/h2>\n


\nSeit 1960 hat die Zuwanderung \u2013 bei stark konjunkturell bedingten Fluktuationen \u2013 einen grossen Teil des Schweizer Bev\u00f6lkerungswachstums ausgemacht. Die ausl\u00e4ndische Bev\u00f6lkerung erreichte im Jahr 2008 1,7 Mio. Personen. Zwei Drittel der Einwanderer stammen aus EU-L\u00e4ndern. In diesem Punkt unterscheidet sich die Schweiz stark von anderen L\u00e4ndern in Europa, bei denen die meisten Einwanderer von ausserhalb Europas stammen. Der gr\u00f6sste Teil der Einwanderung ist wirtschaftlich motiviert, und mit 23% ist der Anteil der ans\u00e4ssi-gen Immigranten an den Erwerbst\u00e4tigen h\u00f6her als ihr Anteil an der st\u00e4ndigen Wohnbev\u00f6lkerung (21%). Seit Beginn der 1990er-Jahre hat sich die Qualifikation der Einwanderer kontinuierlich verbessert. Da zudem die meisten von ihnen niederlassungsberechtigt sind, reagiert die ausl\u00e4ndische Wohnbev\u00f6lkerung heute weniger auf die Binnenkonjunktur. Damit spielt die Einwanderung eine geringere Rolle in der Abfederung konjunktureller Abschwungphasen. Vor dem Hintergrund fortgesetzter Disparit\u00e4ten zwischen zugewanderter und alteingesessener Bev\u00f6lkerung ist die Verst\u00e4rkung einer auf Qualifizierung ausgerichteten Integrationspolitik von grosser Bedeutung. <\/p>\n

\u00d6ffentliche Stellenvermittlung<\/h2>\n


\nDie \u00f6ffentliche Stellenvermittlung der Schweiz verf\u00fcgt wie die meisten anderen OECD-L\u00e4nder \u00fcber ein breites Angebot von Beratungs- und Vermittlungsleistungen. Das schweizerische System fusst auf strengen Kontrollen der Anspruchsberechtigung sowie der aktiven Arbeitssuche als Gegenleistung f\u00fcr ein relativ grossz\u00fcgiges Ersatzeinkommen und die Teilnahme an \u00fcberbr\u00fcckenden und qualifizierenden aktiven Arbeitsmarktmassnahmen (AMM). Stellensuchende m\u00fcssen vermittlungsf\u00e4hig sein, zumutbare Arbeit annehmen und w\u00e4hrend der Dauer ihrer Arbeitslosigkeit angemessene Suchstrategien verfolgen (h\u00e4ufig wird der Nachweis von bis zu 10 Bewerbungsversuchen im Monat verlangt). Die Schweiz geh\u00f6rt dar\u00fcber hinaus zu den OECD-L\u00e4ndern mit der h\u00f6chsten Anzahl von Leistungssperren; z.B. wurden im Jahr 2008 etwa ein Viertel aller arbeitslosen Taggeldempf\u00e4nger entweder von der Arbeitsvermittlung oder von ihrer Arbeitslosenkasse sanktioniert. Private Arbeitsvermittler spielen in der Schweiz eine wichtige Rolle bei der Stellenvermittlung. Zusammen mit den Personalverleihfirmen konnten sie seit jeher bei der Stellenvermittlung relativ frei operieren. Auch heute noch vermitteln sie im j\u00e4hrlichen Durchschnitt weitaus mehr Stellensuchende als die RAV. Dar\u00fcber hinaus werden AMM typischerweise durch (h\u00e4ufig gemeinn\u00fctzige) private Tr\u00e4ger organisiert. <\/p>\n

Arbeitslosenunterst\u00fctzung<\/h2>\n


\nDie schweizerische Arbeitslosenunterst\u00fctzung ist im internationalen Vergleich relativ grossz\u00fcgig. Zum einen liegt die maximale Bezugsdauer f\u00fcr einen 40-j\u00e4hrigen Besch\u00e4ftigten mit l\u00e4ngerer Besch\u00e4ftigungsdauer \u00fcber dem OECD-Durchschnitt (siehe Grafik 1<\/i>). Zum anderen geh\u00f6ren die Netto-Ersatzquoten nach den Berechnungen der OECD \u2013 je nach Familientyp \u2013 mit bis zu 90% (siehe Grafik 2<\/i>) zu den h\u00f6chsten in der OECD. Allerdings werden Arbeitslosengelder nicht \u2013 wie in manchen anderen L\u00e4ndern \u2013 als Form der Fr\u00fchpensionierung eingesetzt. <\/p>\n

Aktive Arbeitsmarktmassnahmen<\/h2>\n


\nGemessen an den Ausgaben f\u00fcr AMM im Verh\u00e4ltnis zur Arbeitslosenquote rangiert die Schweiz \u2013 hinter den skandinavischen L\u00e4ndern, \u00d6sterreich und den Niederlanden \u2013 im oberen Mittelfeld der OECD. Insgesamt nahmen 2008 mehr als ein Viertel der Stellensuchenden an mindestens einer Massnahme teil. Auch dieser Anteil ist im Vergleich zu andern OECD-L\u00e4ndern relativ hoch. Die H\u00f6he der Gesamtausgaben f\u00fcr AMM folgt stark der konjunkturellen Entwicklung. Dominierend sind Bildungs- und Besch\u00e4ftigungsprogramme, wobei der Zwischenverdienst als Anreiz zur Arbeitsaufnahme eine besondere Rolle spielt. <\/p>\n

Die wichtigsten Empfehlungen<\/h2>\n

<\/p>\n

Institutionelle Reformen<\/h2>\n


\nLa f\u00e9d\u00e9ration propose, les cantons disposent:<\/i> Die kantonalen Arbeitsmarktstellen nehmen beim Vollzug der \u00f6ffentlichen Stellenvermittlung und der AMM eine zentrale Rolle ein. Sie sind zust\u00e4ndig f\u00fcr die Einrichtung und \u00dcberwachung der RAV sowie der Logistikzentren, welche die AMM planen und bereitstellen. Mit dieser grossen Gestaltungsfreiheit haben sich unterschiedliche Implementierungen ergeben. Neben den vom Staatssekretariat f\u00fcr Wirtschaft (Seco) konzipierten und von der ALV finanzierten AMM haben die meisten Kantone noch eigene Programme.Die kantonale Autonomie und die relativ geringe Koordinationsdichte bergen die Gefahr von Doppelspurigkeiten sowie \u00fcberh\u00f6hten administrativen Kosten. Regionale Synergien sollten besser genutzt werden. Um die Effektivit\u00e4t der AMM zu erh\u00f6hen, empfehlen wir eine verst\u00e4rkte koordinierende Rolle des Seco. Dies w\u00fcrde u.a. ein verst\u00e4rktes Monitoring kantonaler AMM \u2013 gegliedert nach Massnahmentyp und Teilnehmermerkmalen \u2013 sowie die Sammlung von Daten \u00fcber die von den Kantonen selbst finanzierten Programme bedeuten. Ein regelm\u00e4ssiger Erfahrungsaustausch \u00fcber die Wirksamkeit der AMM unter den Kantonen sowie damit zusammenh\u00e4ngende qualitative und quantitative Evaluationen w\u00e4ren ebenfalls ins Auge zu fassen. Sie sollten mehr Klarheit dar\u00fcber schaffen, weshalb sich die in den Kantonen eingesetzten Massnahmen so stark unterscheiden und welchen Effekt dies auf den relativen Reintegrationserfolg der Kantone hat. <\/p>\n

Effizienz der Stellenvermittlung erh\u00f6hen<\/h2>\n


\nZum einen sollte nach Einsch\u00e4tzung der OECD die Registrierung von Arbeitslosen \u00fcberall in den RAV statt auf der Gemeindeverwaltung vorgenommen werden. Zum anderen wird im ersten Beratungsgespr\u00e4ch bei der RAV kein standardisiertes Profilierungssystem eingesetzt, mit dem Eigenschaften des Stellensuchenden erhoben werden, um die Chancen einer erfolgreichen Stellensuche oder das Risiko der Langzeitarbeitslosigkeit abzusch\u00e4tzen. Ein solches System k\u00f6nnte die Erkennung von wahrscheinlich schwer vermittelbaren Stellensuchenden erleichtern und die Einleitung entsprechender Mass-nahmen verbessern. Das Seco sollte \u2013 basierend auf den Erfahrungen anderer OECD-L\u00e4nder \u2013 die Einf\u00fchrung eines Profilierungssystems in Betracht ziehen. Zust\u00e4ndigkeiten und Mitteleinsatz f\u00fcr Arbeitslose nach der Aussteuerung sind in den Kantonen sehr unterschiedlich geregelt. Einige Kantone kennen (verschiedene Typen von) Arbeitslosenhilfe, w\u00e4hrend in anderen die Ausgesteuerten direkt an die Sozialhilfe verwiesen werden. Generell bleibt nur eine Minderheit als arbeitslos registriert, wenngleich die RAV auch f\u00fcr Ausgesteuerte Dienste anbieten. Intensive Betreuung und Aktivierung sind besonders f\u00fcr Langzeitarbeitslose wichtig. Anstelle der kantonal unterschiedlichen Systeme k\u00f6nnte die Anwendung von Bundesstandards in einer schweizweit koordinierten Arbeitslosenhilfe ins Auge gefasst werden. Des Weiteren sollten die Chancen einer Arbeitsteilung mit privaten Arbeitsvermittlern st\u00e4rker genutzt werden. Obwohl das Gesetz dies zul\u00e4sst, haben die RAV (mit Ausnahme der Kantone Jura und vor allem Genf) in den letzten Jahren nur einen kleinen Bruchteil von Stellensuchenden an private Vermittler zugewiesen. Australien, die Niederlande und Grossbritannien sind bisher am weitesten in Richtung einer solchen Marktl\u00f6sung gegangen. Private oder gemeinn\u00fctzige Vermittlungsagenturen konkurrieren dort um \u00f6ffentlich finanzierte Auftr\u00e4ge zur Reintegration von Stellensuchenden in den Arbeitsmarkt. Auch in Deutschland k\u00f6nnen Arbeitslose nach sechs Monaten mit Hilfe von Vermittlungsgutscheinen Leistungen privater Stellenvermittler in Anspruch nehmen; allerdings bleibt der Erfolg dort bisher unter den Erwartungen. Angesichts der historisch starken Rolle privater Arbeitsvermittlung w\u00e4re die Schweiz dazu pr\u00e4destiniert, die Unterst\u00fctzung durch private Vermittler zu suchen. Dabei sollten zielgerichtete finanzielle Anreize \u2013 wie z.B. eine erfolgsbasierte und nach Schwierigkeitsgrad der Vermittlung gestaffelte Entsch\u00e4digung \u2013 zur Anwendung kommen. Diese Empfehlung sprechen wir im Bewusstsein aus, dass die Umsetzung nicht einfach sein d\u00fcrfte. <\/p>\n

Effizienz der Besch\u00e4ftigungsprogramme<\/h2>\n


\nBesch\u00e4ftigungsprogramme werden h\u00e4ufig in der \u00f6ffentlichen Verwaltung, der \u00f6ffentlichen Wohlfahrt und im Umweltbereich angesiedelt. Sie d\u00fcrfen nicht mit privaten Programmen konkurrieren. Internationale Erfahrungen legen nahe, dass Besch\u00e4ftigungsprogramme trotz m\u00f6glicher Stigma- und Lock-in-Effekte einen positiven Einfluss auf schwer vermittelbare Stellensuchende haben k\u00f6nnen. Bei Evaluationen haben jedoch diese Massnahmen in der Schweiz \u2013 z.B. im Vergleich mit dem Instrument des Zwischenverdiensts \u2013 relativ schlecht abgeschnitten. Es sollten daher Wege gesucht werden, deren Wirksamkeit zu steigern. Beispiele daf\u00fcr w\u00e4ren etwa eine engere Begleitung der Stellensuchenden w\u00e4hrend und nach den Massnahmen, die Schaffung von Anreizen f\u00fcr Massnahmentr\u00e4ger, die Programmteilnehmer in regul\u00e4re Arbeitspl\u00e4tze zu integrieren, oder eine Ausweitung von Einarbeitungszusch\u00fcssen. Dar\u00fcber hinaus k\u00f6nnten f\u00fcr Immigranten H\u00f6herqualifizierungsprogramme und eine bessere Ber\u00fccksichtigung bzw. Anerkennung ihrer im Ausland erworbenen Diplome ins Auge gefasst werden. <\/p>\n

Bessere Zusammenarbeit zwischen den Institutionen<\/h2>\n


\nDie gute Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Institutionen der sozialen Sicherheit ist ein grundlegender Faktor f\u00fcr die Verbesserung der Reintegrationschancen, insbesondere bei schwer vermittelbaren Arbeitslosen, Sozialhilfeempf\u00e4ngern und behinderten Personen. Stellensuchende mit Mehrfachproblematik pendeln oft von einer Einrichtung zur andern. In den vergangenen Jahren wurden vom Seco, dem Bundesamt f\u00fcr Sozialversicherungen (BSV) und den kantonalen Stellen verschiedene Modelle institutioneller Zusammenarbeit entwickelt. Anzustreben ist die \u00dcberwindung der Grenzen zwischen einzelnen sozialen Diensten und die Schaffung eines integrierten Rehabilitations- und Integrationsansatzes. Diesen Ansatz erachtet die OECD in der f\u00f6derativen Schweiz mit ihren relativ fragmentierten Institutionen als zielf\u00fchrend und notwendig. Entsprechend wird im L\u00e4nderbericht vorgeschlagen, die Kooperation zwischen Institutionen und Gebietsk\u00f6rperschaften bei der Reintegration von Unterst\u00fctzungsempf\u00e4ngern gezielt weiter zu verst\u00e4rken und insbesondere die Schnittstellen zwischen RAV, IV und Sozialhilfe zu optimieren. <\/p>\n

Fazit<\/h2>\n


\nDas Schweizer Modell der Aktivierung von Erwerbslosen weist eindeutige St\u00e4rken auf, die insbesondere in der Kombination von grossz\u00fcgigen Lohnersatzleistungen, strikten Anforderungen an die Arbeitssuche und hoher Beteiligung an arbeitsmarktlichen Massnahmen liegen. Gleichwohl kann die Effizienz des Modells weiter gesteigert und vor allem der Wirkungsbereich der Aktivierungspolitik ausgeweitet werden. Insbesondere gilt es, Langzeitarbeitslose und andere Personengruppen \u2013 wie z.B. Menschen mit Behinderungen \u2013 noch st\u00e4rker als bisher in Aktivierungsmassnahmen einzubeziehen. Schl\u00fcsselelemente zur Effizienzsteigerung liegen in einer st\u00e4rkeren Koordination der Arbeitsmarktpolitik, einer engeren Zusammenarbeit zwischen \u00f6ffentlichen Akteuren und innovativen Formen der Arbeitsteilung zwischen privater und \u00f6ffentlicher Arbeitsvermittlung. Eine st\u00e4rkere Rolle von Bundesstandards ist u.a. bei der Arbeitslosenhilfe zu empfehlen. Auch kann das Design einzelner arbeitsmarktlicher Massnahmen und ihre Auswahl mit Blick auf eine dauerhafte Integration auf dem ersten Arbeitsmarkt noch optimiert werden. \u00dcber Verbesserungen in der Aktivierungspolitik hinaus steht die Schweiz \u2013 wie andere OECD-L\u00e4nder auch \u2013 vor der Herausforderung, langfristig ihr (qualifiziertes) Erwerbspersonenpotenzial zu sichern und vorhandene Humanressourcen besser zu nutzen.
\n
\nGrafik 1: \u00abMaximale Leistungsbezugsdauer in der Arbeitslosenversicherung in ausgew\u00e4hlten OECD-Staaten, 2005\u00bb
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\nGrafik 2: \u00abNetto-Lohnersatzquotea bei Arbeitslosigkeit f\u00fcr zwei Familientypen in ausgew\u00e4hlten OECD-Staaten, 2008\u00bb
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\nGrafik 3: \u00abAnteil aktiver Arbeitsmarktmassnahmen am Bruttoinlandprodukt und Erwerbslosigkeit nach internationalen Normen f\u00fcr ausgew\u00e4hlte OECD-Staaten, 2008\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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