Was fr\u00fcher noch Anlass zu Zweifeln gab, hat die internationale Finanzkrise schonungslos gezeigt: Einige Banken sind zu gross, um scheitern zu k\u00f6nnen \u2013 sie sind Too big to fail (TBTF). Damit f\u00fcr die Volkswirtschaft wichtige Bankfunktionen aufrechterhalten werden, m\u00fcssen systemrelevante Banken in Krisen vom Staat unterst\u00fctzt werden. Die fehlende kurzfristige Ersetzbarkeit ihrer Leistungen, die Komplexit\u00e4t ihrer internationalen Vernetzung und die Angst vor Ansteckungsrisiken f\u00fcr das gesamte Finanzsystem f\u00fchren dazu, dass Grossbanken einen faktischen Bestandsschutz geniessen. Die Schweiz nimmt eine globale Vorreiterrolle bei der Sanierungs- und Liquidationsregulierung von international t\u00e4tigen Grossbanken ein und m\u00f6chte die TBTF-Problematik entsch\u00e4rfen.
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\nDurch die Bankenrettungspakete wurden disziplinierende Marktmechanismen ausser Kraft gesetzt. Das Management und die In-vestoren blieben von den Verlusten ihrer unverantwortlichen Entscheidungen und Risiken verschont. Die Bilanz der Bankenrettungspakete ist in vielen F\u00e4llen noch offen. Doch die realwirtschaftlichen Folgen der Bankenkrise werden wir noch auf Jahre hinaus sp\u00fcren. Weltweit ist in den betroffenen L\u00e4ndern das Wirtschaftswachstum eingebrochen. Die Folge waren bedrohliche Haushaltsdefizite und ansteigende Staatsschulden. Doch auch ohne Krise profitieren systemrelevante Banken von der Staatsgarantie. Sie senkt die Finanzierungskosten dieser Banken und verzerrt den Wettbewerb gegen\u00fcber nicht systemrelevanten sowie kleineren Banken. Dies verst\u00e4rkt die Konzentration im Finanzsektor. International suchen Bankenaufseher und Politiker zurzeit nach L\u00f6sungen. Um diese Problematik zu entsch\u00e4rfen, sind Grossbanken wieder marktwirtschaftlichen Regeln zu unterstellen. Das heisst, es muss m\u00f6glich sein, auch systemrelevante Banken in einer Krise geordnet zu sanieren oder zu liquidieren beziehungsweise abzuwickeln. Eine realistische Konkursandrohung hat eine disziplinierende Wirkung. Das Management, die Eigner und die Gl\u00e4ubiger m\u00fcssen wieder einkalkulieren, dass sie die Verluste aus ihren Investitionsentscheidungen selbst zu tragen haben. Dies sollte ihre Risikobereitschaft senken und zur Stabilit\u00e4t des Finanzsektors beitragen. Die vom Bundesrat eingesetzte Expertenkommission pr\u00e4sentierte am 4. Oktober 2010 als internationaler Vorreiter ein einstimmig verabschiedetes Massnahmenpaket, das als Gesamtl\u00f6sung die TBTF-Problematik nachhaltig entsch\u00e4rfen k\u00f6nnte. Der folgende Beitrag erl\u00e4utert diesen Meilenstein in der Schweizer Grossbankenregulierung.
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\nDer Ausfall einer Grossbank w\u00fcrde die Funktionsf\u00e4higkeit der Schweizer Volkswirtschaft ernsthaft beeintr\u00e4chtigen. Die Aufrechterhaltung zentraler Bankfunktionen wie Zahlungsverkehr, Einlagengesch\u00e4ft, Interbankenmarkt sowie die in verschiedenen Segmenten im nationalen Kreditmarkt und bei Investmentbankprodukten w\u00e4ren nachhaltig gest\u00f6rt. Kurzfristig sind keine weiteren Anbieter in der Schweiz in der Lage, diese zentralen Funktionen zu ersetzen. Zahlreiche Banken sind f\u00fcr ihren Betrieb auf die Leistungen der beiden Grossbanken angewiesen, beispielsweise bei Fremdw\u00e4hrungszahlungen sowie bei der Wertpapierabwicklung. Credit Suisse und UBS sind sogenannte Global Systemically Important Financial Institutions (G-Sifi)<\/i>. Die Organisationsstruktur, die internen Finanz- und Rechtsbeziehungen der Banken sowie ihre nationale wie internationale Vernetzung sind komplex. Sie verunm\u00f6glichen es, systemrelevante Funktionen im Krisenfall einzeln und isoliert fortzuf\u00fchren sowie den Rest der Gruppe geordnet zu sanieren oder zu liquidieren. Die Schweiz befindet sich in einem Dilemma: Sie kann eine Grossbank aufgrund deren volkswirtschaftlicher Bedeutung nicht scheitern lassen. Die Gr\u00f6sse der Banken und ihre damit einhergehenden finanziellen Verpflichtungen k\u00f6nnten aber die Rettungskapazit\u00e4ten des Schweizer Staates \u00fcbersteigen. Die beiden Grossbanken sind demnach m\u00f6glicherweise auch too big to be rescued (TBTBR).<\/i> F\u00fcr einige nationale Funktionen haben neben den beiden Grossbanken auch weitere Finanzinstitute in der Schweiz eine kritische Bedeutung. Nach den genannten Massst\u00e4ben sind jedoch gegenw\u00e4rtig weder eine weitere Bank noch ein Versicherungsunternehmen des Landes als TBTF einzustufen.
<\/p>\nZiele einer effektiven Grossbankenregulierung<\/h2>\n
\nDie Ziele f\u00fcr eine L\u00f6sung sind vielf\u00e4ltig und anspruchsvoll. Eine nationale Regulierung soll m\u00f6glichst schnell und wirkungsvoll die TBTF-Problematik entsch\u00e4rfen, um bei einer solvenzbedrohenden Krisensituation der Grossbanken die Folgen f\u00fcr die Volkswirtschaft und den Steuerzahler zu begren-zen. Eine \u00fcber die internationalen Standards hinausgehende Bankenregulierung sollte jedoch bei der Umsetzung nicht die realwirtschaftliche Entwicklung beintr\u00e4chtigen, zum Beispiel durch eine Kreditklemme. Auch sollte sich die globale Wettbewerbsf\u00e4higkeit der Schweizer Banken nicht \u00fcber Geb\u00fchr verschlechtern. Damit im Krisenfall ergriffene Massnahmen nicht durch Anfechtungsklagen blockiert werden, m\u00fcssen die geplanten Sanierungs- und Liquidationsmassnahmen internationales Recht ber\u00fccksichtigen. Der bisherige unter Swiss Finish<\/i> bekannte strengere Regulierungsrahmen mit h\u00f6heren Kapitalanforderungen f\u00fcr Schweizer Grossbanken gen\u00fcgte den Zielvorgaben nicht. Die Expertenkommission schl\u00e4gt in ihrem einstimmigen Schlussbericht zwei zentrale Richtungen f\u00fcr eine L\u00f6sung vor:\u2212 Zum einen sollen strengere prudenzielle Anforderungen<\/i> die Wahrscheinlichkeit einer solvenzbedrohenden Krise bei Grossbanken nachhaltig verringern; \u2212 zum andern empfehlen die Experten, durch organisatorische Massnahmen<\/i> die Sanierung oder Abwicklung auch einer Grossbank zu erm\u00f6glichen. Das wirkungsvolle Zusammenspiel der Massnahmen soll die Stabilit\u00e4t der Banken nachhaltig verbessern und den Staat vom Rettungszwang befreien. Die Stabilit\u00e4tsanforderungen verringern einerseits die Wahrscheinlichkeit einer Krise. Zus\u00e4tzliche pr\u00e4ventive Massnahmen sollen im Falle einer unvermeidbaren Krise deren Folgen minimieren. Zu den vorbeugenden Massnahmen z\u00e4hlen insbesondere organisatorische Anforderungen, die es erm\u00f6glichen, die systemrelevanten Funktionen der Banken in einer Krise weiterf\u00fchren zu k\u00f6nnen. Des Weiteren soll eine neue Kategorie von Wandlungskapital zum Einsatz kommen, und zwar in Form von bedingten Pflichtwandelanleihen mit einem vertraglich definierten Wandlungsereignis, sogenannte Contingent Convertible Bonds (CoCos).<\/i> Diese sichern die Finanzierung der Sanierung einer Krisenbank. Dadurch erm\u00f6glichen sie die geordnete Liquidation der entsprechenden Bank bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung der f\u00fcr die Volkswirtschaft wichtigen Bankleistungen. Dieser Ansatz diszipliniert die Marktteilnehmer, da k\u00fcnftige Bankenkrisen dadurch privatwirtschaftlich gel\u00f6st werden und sich somit der Einsatz von Steuergeldern vermeiden l\u00e4sst.
<\/p>\nMehr Stabilit\u00e4t durch mehr verlusttragende Eigenmittel<\/h2>\n
\nDie Expertenkommission verlangt f\u00fcr die beiden systemrelevanten Schweizer Banken strengere prudenzielle Anforderungen durch mehr verlusttragende Eigenmittel, eine bessere Liquidit\u00e4tsausstattung sowie Risikoverteilung. Auf der Grundlage der neuen Kapitalanforderungen des Basler Ausschusses f\u00fcr Bankenaufsicht \u2013 kurz Basel III \u2013 wird dazu ein Konzept aus drei Komponenten gefordert, bestehend aus den Basisanforderungen, einem zus\u00e4tzlichen Puffer zur Verlustabsorption und zum Schutz des Mindestkapitals sowie einem progressiven Zuschlag je nach Grad der Systemrelevanz.Die Basisanforderungen entsprechen den im Rahmen von Basel III festgesetzten k\u00fcnftig geltenden absoluten Kapitaluntergrenzen f\u00fcr alle Banken in H\u00f6he von 4,5% hartem Eigenkapital (Common Equity) ihrer risikogewichteten Aktiven (RWA). Der Kapitalerhaltungspuffer der zweiten Komponente betr\u00e4gt 8,5% ihrer RWA und liegt somit deutlich \u00fcber den internationalen Mindestforderungen nach Basel III. Die progressive dritte Komponente soll einerseits gezielt die Solvenz von systemrelevanten Banken noch weiter erh\u00f6hen; andererseits stellt sie ausreichend bedingtes Kapital f\u00fcr Sanierungs- und Liquidationsmassnahmen sicher, die in einer solvenzbedrohenden Krise notwendig werden. Dazu wird den beiden Grossbanken \u2013 abh\u00e4ngig von ihrer Gr\u00f6sse und ihrem Risikoprofil \u2013 die Emission von zus\u00e4tzlichem bedingten Kapital in Form einer Pflichtwandelanleihe auferlegt. Auf Basis ihrer heutigen Gr\u00f6sse und ihrem gegenw\u00e4rtigen Risikoprofil verlangt die Anforderung 6% ihrer RWA. Damit steigen nach dem Willen der Expertenkommission die Gesamtkapitalanforderungen an Credit Suisse und UBS auf 19% ihrer RWA. Das ist fast das Doppelte der internationalen Standardanforderung an Banken. Zur Sicherstellung der Verlusttragf\u00e4higkeit m\u00fcssen die Banken mindestens 10% ihrer RWA in Form von Common Equity, das heisst in Eigenmitteln der h\u00f6chsten Qualit\u00e4t, bereithalten.Damit sich die Anforderungen an den Kapitalerhaltungspuffer leichter erf\u00fcllen lassen, d\u00fcrfen die Grossbanken bis zu 3% ihrer RWA in Form von CoCos begeben, wenn eine vertragliche Wandlung bei einem Unterschreiten des Common Equity von 7% oder h\u00f6her garantiert ist. Das heisst, falls durch Verluste die Eigenmittel in Form von Common Equity unter 7% fallen, verbessert die vertraglich ausgel\u00f6ste Wandlung das Kapitalprofil der Bank um 3%. Die Wandlung f\u00fchrt zu einem Verlust bei den Anleiheinhabern, die nur im Falle der Ausgabe von Aktien an einer k\u00fcnftigen Erholung des Instituts teilhaben k\u00f6nnen. Auch die (Alt-)Aktion\u00e4re werden durch die Verw\u00e4sserung ihres Anteils durch eine Wandlung beeintr\u00e4chtigt. Die Expertenkommission erhofft sich von der Wandelanleihe eine disziplinierende Wirkung auf Management und Investoren.Ein besonderes Augenmerk gilt der geforderten bedingten Pflichtwandelanleihe der progressiven Kapitalkomponente. Bei einem Verlustfall der Bank stellt sie k\u00fcnftig die unterste Interventionsschwelle der Aufsicht dar. Die Experten fordern daher, dass die bedingte Pflichtwandelanleihe bei einem Unterschreiten von 5% der Common-Equity-Quote der RWA vertraglich zu wandeln ist, also knapp oberhalb des internationalen Kapitalminimums nach Basel III von 4,5%. Die Wandlung dieser dritten Kapitalkomponente l\u00f6st nach dem Ansatz der Expertenkommission zwingend die geplanten Notfallmassnahmen zur getrennten Weiterf\u00fchrung der systemrelevanten Funktionen aus. Das heisst, das die systemrelevanten Funktionen auf einen selbstst\u00e4ndigen Rechtstr\u00e4ger \u00fcbertragen werden, wozu einige organisatorische Vorbereitungen erforderlich sind.
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\nK\u00fcnftig wird von den systemrelevanten Schweizer Grossbanken eine umfassende Notfallplanung verlangt. Sie hat zum Ziel, bei einer erneuten Bankenkrise systemrelevante Bankleistungen f\u00fcr die Volkswirtschaft zu garantieren, ohne dass die gesamte Bank erhalten bleiben m\u00fcsste. Die komplexen Aktivit\u00e4ten von Grossbanken und die Relevanz von unterschiedlichen Rechtsnormen stehen diesem Ziel derzeit entgegen. Die Banken werden daher aufgefordert, ihre Organisation zu vereinfachen und in den jeweiligen L\u00e4ndern ein ausgewogeneres Verh\u00e4ltnis von Aktiven, Passiven und Sicherheiten zu schaffen. Bei der Vorbereitung der Notfallmassnahmen sind die personellen, operativen, strukturellen und finan-ziellen Verflechtungen zwischen den unterschiedlichen Einheiten der Banken so auszugestalten, dass die Verbindungen konkursfest oder rasch und ohne un\u00fcberwindbare Hindernisse aufl\u00f6sbar werden. Geeignete Konzepte m\u00fcssen die Aufrechterhaltung der Funktionen und Leistungen auch im Krisenfall gew\u00e4hrleisten. Dies soll im Sanierungs- oder Insolvenzfall eine \u00dcbertragung auf einen neuen Rechtstr\u00e4ger erleichtern und die z\u00fcgige Weiterf\u00fchrung der systemrelevanten Funktionen erm\u00f6glichen. F\u00fcr diese \u00dcbertragung in eine Br\u00fcckenbank und insbesondere f\u00fcr eine geordnete Abwicklung der Restbank m\u00fcssen die Banken k\u00fcnftig selbst eine ausreichende Finanzierung sicherstellen. Das Kapital aus der Pflichtanleihe kann somit die in der letzten Krise erforderlichen Staatsgelder ersetzen. Es entspricht einem internalisierten Abwicklungsfonds. Bei Unterschreiten der vertraglich festgelegten Kapitalschwelle von 5% der RWA stellt die Wandlung der Pflichtwandelanleihe der gesamten Bank 6% neues Kapital zur Verf\u00fcgung. Die Expertenkommission erachtet diesen Kapitalumfang als ausreichend, um die Abspaltung der Br\u00fcckenbank zu erm\u00f6glichen und die Sanierung der Restbank zu finanzieren. Das Wandlungskapital wird dabei mit der gleichen Quote auf beide Bankteile verteilt. Diese Gleichbehandlung minimiert das Potenzial von Anfechtungsklagen durch Altaktion\u00e4re und Gl\u00e4ubiger.
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\nDer dargelegte Ansatz kn\u00fcpft das letztm\u00f6gliche Eingreifen der Aufsichtsbeh\u00f6rden erstmals an ein vertraglich vereinbartes Ereignis. Management, Eigner und Investoren sowie alle anderen Stakeholder haben k\u00fcnftig eine klare Regel. Dies hat besondere Vorteile: Die Risiken eines beh\u00f6rdlichen Eingriffs werden minimiert. Gegen\u00fcber einer administrativ angeordneten Notfallmassnahme und einer Wandlung von regul\u00e4rem Fremd- in Eigenkapital (Debt-to-Equity Swap) ist zudem keine gerichtliche Anfechtung zu erwarten. Die Investoren der Pflichtwandelanleihe stimmen durch ihren Kauf den genannten Bedingungen zu, werden daf\u00fcr aber auch durch einen entsprechenden Zinskupon entsch\u00e4digt. Mit diesem Ansatz \u2013 bestehend aus strengeren Stabilit\u00e4tsanforderungen, organisatorischen Massnahmen und einem durch die Banken selbst zu garantierenden Finanzierungsmodell \u2013 hofft die Schweiz, besser gegen k\u00fcnftige Finanzkrisen gewappnet zu sein. Trotz ihrer erheblichen Gr\u00f6sse unterstehen die beiden Schweizer Grossbanken bei einer erfolgreichen Umsetzung dieses Regulierungsansatzes wieder marktwirtschaftlichen Regeln. Das Management sowie die Eigner und Gl\u00e4ubiger m\u00fcssen k\u00fcnftig wieder die Verantwortung f\u00fcr ihre Investitionsentscheidungen \u00fcbernehmen und k\u00f6nnen sich nicht von vornherein darauf verlassen, allf\u00e4llige existenzbedrohende Verluste auf den Staat \u00fcberw\u00e4lzen zu k\u00f6nnen. Das sollte ihre Risikobereitschaft begrenzen. Dies wiederum wird die Banken krisenresistenter machen.
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\nIn der Schweiz soll die abgestimmte Kombination mehrerer Massnahmen die TBTF-Problematik z\u00fcgig entsch\u00e4rfen. Damit schafft die Schweiz eine Alternative zu dem auf mittlere Sicht nicht zur Verf\u00fcgung stehenden globalen Bankensanierungs- und -liquidationsregime. Dennoch ist es bis zu einer erfolgreichen Umsetzung der geplanten Schweizer Grossbankenregulierung noch ein weiter Weg. Als Erstes muss die Politik das Massnahmenpaket gesetzgeberisch umsetzen. Obwohl die Schweizer Bankenaufsicht schon heute \u00fcber umfangreiche Eingriffsrechte verf\u00fcgt, sind f\u00fcr die Umsetzung der pr\u00e4ventiven Anforderungen sowie die Eingriffe in Notf\u00e4llen weitere gesetzlich verankerte Befugnisse erforderlich. Die betroffenen Banken m\u00fcssen ihre Systemrelevanz durch einen konstruktiven Beitrag verringern und geeignete Notfallpl\u00e4ne entwickeln. Erst wenn diese nicht gen\u00fcgen, wird die Aufsicht konkrete organisatorische Ver\u00e4nderungen anordnen. Auch von den Investoren wird ein Beitrag gefordert. Sie sollen nicht nur die bedingten Pflichtwandelanleihen in ausreichenden Umfang zeichnen, sondern m\u00fcssen k\u00fcnftig wieder bereit sein, die Verluste ihrer Investitionsentscheidung zu tragen. Das Ziel eines sichereren Bankensystems sollte alle Beteiligten motivieren, ihren Beitrag zu leisten, damit der Steuerzahler nicht wieder ganze Banken retten muss.
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\nGrafik 1: \u00abVergleich der risikogewichteten Eigenmittel-Anforderungen\u00bb
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\nGrafik 2: \u00abSchematische Darstellung des Massnahmenpakets\u00bb
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\nKasten 1: Internationale Entwicklung
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\nIdealerweise erm\u00f6glicht ein global geltendes Sanierungs- und Insolvenzrecht f\u00fcr Banken die geordnete grenz\u00fcberschreitende Sanierung oder Abwicklung. Eine international anerkannte Institution, eine Financial Resolution Authority, w\u00e4re in einem solchen Fall f\u00fcr die weltweit koordinierte Sanierung und Liquidation von Banken verantwortlich. Die Komplexit\u00e4t dieses Plans und die unterschiedlichen Interessen der Staaten lassen eine internationale Insolvenzordnung aber bis auf Weiteres als eher unrealistisch erscheinen. Nach der Finanzmarktreform (Dodd-Frank-Gesetz) sollen in den USA Banken in einer Krise der Aufsicht der Einlagensicherung der USA (FDIC) unterstellt und von ihr abgewickelt werden. Eine Rettung der betroffenen Bank durch Sanierung steht bis anhin nicht im Vordergrund. Die Finanzierung erfolgt bisher durch Beitr\u00e4ge aller Banken, st\u00f6sst aber zurzeit an Grenzen. Verfahren zur Behandlung von systemrelevanten Banken will die FDIC erst in den kommenden Monaten im Zuge der Umsetzung der Finanzmarktreform entwickeln. Innerhalb der EU diskutiert man eine vom individuellen Risikoprofil der Banken abh\u00e4ngige Bankenabgabe. Diese soll beispielsweise in Deutschland ein von der Bundesanstalt f\u00fcr Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) zu verwaltender Fonds zur k\u00fcnftigen Restrukturierung systemrelevanter Institute finanzieren. Dass nach den gegenw\u00e4rtigen Pl\u00e4nen auch nicht systemrelevante Institute einen Beitrag leisten sollen, st\u00f6sst auf politischen Widerstand.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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