![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/201011_12_Collier_01.eps.jpg\")
<\/p>\nVielen Entwicklungsl\u00e4ndern steht es noch bevor, sich \u00fcber den Rohstoffhandel hinaus in die Weltwirtschaft zu integrieren. Neben der guten Regierungsf\u00fchrung in diesen L\u00e4ndern ist auch die Wirtschaftspolitik von hoch entwickelten L\u00e4ndern daf\u00fcr entscheidend, ob dies gelingt. Damit die \u00e4rmsten L\u00e4nder eine industrielle Diversifizierung einleiten und langfristige Vorteile aus dem Welthandelssystem ziehen k\u00f6nnen, muss sich die Welthandelspolitik verst\u00e4rkt an den Bed\u00fcrfnissen der \u00e4rmsten L\u00e4nder orientieren. Dabei kommt der Welthandelsorganisation (WTO) eine Schl\u00fcsselrolle zu. Der vorliegende Artikel fokussiert auf zwei zentrale Aspekte in diesem Zusammenhang: die Vertr\u00e4ge zum Abbau von Ressourcen sowie den Einsatz von Handelspr\u00e4ferenzen.
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\nHistorisch betrachtet haben es die meisten heutigen L\u00e4nder mit tiefem Einkommen (Low Income Countries, LIC<\/i>) nicht geschafft, die Ertr\u00e4ge aus den Vorkommen an nicht erneuerbaren nat\u00fcrlichen Ressourcen zum Umbau ihrer Volkswirtschaften einzusetzen \u2013 im Gegensatz zu anderen ehemals armen Volkswirtschaften, denen dies gelungen ist. Wachstum auf der Basis von Ressourcenabbau ist also nicht von Vornherein eine falsche Strategie. Im Gegenteil: Angesichts der anhaltend hohen Weltmarktpreise f\u00fcr Rohstoffe w\u00e4ren sie f\u00fcr viele LIC eine zentrale Chance. Der Abbau nat\u00fcrlicher Ressourcen ist in rund 50 L\u00e4ndern mit etwa 1,4 Mrd. Einwohnerinnen und Einwohnern der dominierende Wirtschaftszweig. In 24 dieser L\u00e4nder stammen \u00fcber 75% der Exporte und in weiteren 13 mehr als 40% des Bruttoinlandprodukts (BIP) aus diesem Sektor. Dessen Anteil an den Staatseinnahmen \u00fcbersteigt in 18 L\u00e4ndern 50%. Die Tabelle 1<\/i> zeigt einige der besten und schlechtesten L\u00e4nderbeispiele. In Botswana lag das Pro-Kopf-Einkommen beispielsweise in den 1960er-Jahren tiefer als dasjenige von Sambia; heute ist es jedoch zehnmal h\u00f6her. W\u00e4hrend Diamanten f\u00fcr Botswana ein Segen waren, heizten sie den Konflikt in Sierra Leone an.Ressourcenbasiertes Wachstum braucht eine speziell intensive staatliche \u00dcberwachung. Gesellschaften mit tiefen Einkommen und potenziellen komparativen Vorteilen bez\u00fcglich Ressourcen weisen aber oft klare Nachteile in Bezug auf Gouvernanz auf. Einige dieser Nachteile sind hausgemacht. Andere wiederum haben mit den internationalen Investitionen und dem Welthandel zu tun, deren Regeln von der WTO mitgestaltet werden. Die WTO hat aber bisher ihren Einfluss nicht geltend gemacht. Die von nat\u00fcrlichen Ressourcen abh\u00e4ngigen LIC spielen als Gruppe innerhalb der WTO nur eine marginale Rolle und sind als Einzelstaaten fragmentiert. Sie leiden also unter einem Trittbrettfahrerproblem: Keine Einzelregierung war bisher bereit, mit noch mehr Nachdruck neue Priorit\u00e4ten einzufordern. Welche Priorit\u00e4ten sind damit gemeint?
<\/p>\nNeue Priorit\u00e4ten f\u00fcr das internationale Handelssystem<\/h2>\n
\nIm Bereich der nat\u00fcrlichen Ressourcen ist das internationale System bez\u00fcglich Handel und Investitionen von grossen Ineffizienzen gekennzeichnet, die alle einer entwicklungsf\u00f6rdernden Verwendung der Ressourcen zuwiderlaufen. Das Spezielle an ressourcenbasierten Projekten ist, dass die Investoren eine langfristige Beziehung mit der Regierung des Gastgeberlandes eingehen. Diese Beziehung beruht auf Vertr\u00e4gen, die zum Zeitpunkt der Vergabe von Erkundungs- und Abbaulizenzen unterzeichnet wurden, sowie auf den entsprechenden fiskalischen Rahmenbedingungen, denen die Investoren unterliegen.Diese vertraglichen und fiskalischen Rahmenbedingungen m\u00fcssen der Regierung Eink\u00fcnfte sichern und gleichzeitig Anreize zum effizienten Abbau, aber auch f\u00fcr Investitionen in weitere Erkundungen und die Erschliessung neuer Felder schaffen. In der Vergangenheit ist jedoch zumeist weder das eine noch das andere besonders gut gelungen. So wurden in Afrika weit weniger Bodensch\u00e4tze erkundet als in der OECD. Im Jahr 2000 beliefen sich die bekannten Bodensch\u00e4tze in der OECD auf durchschnittlich 114 000 US-Dollar pro km2; in Afrika lag der gleiche Wert bei nur gerade 23 000 US-Dollar. Das fundamentale Problem ist, dass der Prozess der Auftragsvergabe und Vertragsdurchsetzung die Anreize zum Abbau und der Erschliessung neuer Versorgungsquellen unterminiert. Fehlerhafte Prozesse k\u00f6nnen gegenteilige Konsequenzen sowohl f\u00fcr Produzenten wie f\u00fcr Konsumenten haben. Mit supranationalen Regeln liessen sich solche Probleme vermeiden.Ressourcenvertr\u00e4ge k\u00f6nnen die Vertragspartner einem akuten Hold-up-Problem aussetzen: Die Regierung ist nicht in der Lage, eine Neuverhandlung der Bedingungen eines bestehenden Vertrags von Vornherein auszuschliessen. Die Investoren werden aber vom Risiko abgeschreckt, das sich daraus ergibt. Da solche \u00c4nderungen sehr wahrscheinlich sind, sobald die Ertr\u00e4ge besser sind als die Erwartungen, haben sie den Effekt einer Verringerung des erwarteten Return on Investment. Im extremsten Fall folgt daraus die Enteignung; mildere Formen sind Anpassungen der Produktionsabgaben, der Lizenzgeb\u00fchren oder der Unternehmensbesteuerung. Ineffizienzen im Erkundungs- und Entwicklungsprozess entstehen auch, weil viele Abbaurechte in geheimen bilateralen Verhandlungen anstatt in einem konventionellen internationalen Ausschreibungsverfahren verkauft werden. Da jedes Sch\u00fcrfrecht einzigartig ist, ist es unm\u00f6glich, Transaktionen an einem internationalen Marktpreis zu messen. Der gebr\u00e4uchliche internationale Mechanismus im Umgang mit Einzigartigkeit ist die Schaffung eines Marktes mittels \u00f6ffentlicher Ausschreibung und Versteigerung. Geheime bilaterale Verhandlungen haben jedoch Vorteile f\u00fcr beide Seiten, sodass die Parteien dieses Vorgehen gegen\u00fcber der Ausschreibung vorziehen: Sie erm\u00f6glichen die private Absch\u00f6pfung von Renten, welche eigentlich der Allgemeinheit zustehen, und belohnen den Abschluss von Vertr\u00e4gen nach Kriterien, die nicht auf Effizienz basieren.
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\nObwohl sie nicht direkt in der Reichweite der internationalen Handelspolitik liegen, f\u00fchren diese L\u00fccken in der Vergabe und Durchsetzung internationaler Vertr\u00e4ge zu Marktversagen, die potenziell durch ein internationales Regelwerk korrigiert werden k\u00f6nnten. Bereits gebr\u00e4uchlich ist die Internationalisierung der Vertragsdurchsetzung durch Ad-hoc-Ans\u00e4tze, wie ausl\u00e4ndische Gerichte und schiedsgerichtliche Einigungen, die dem Bed\u00fcrfnis nach Selbstbindungen im Bereich Ressourcenabbau entsprechen. Diese Ans\u00e4tze stossen jedoch bei den Regierungen der LIC oft auf Misstrauen, und die Durchsetzungsmechanismen sind oft zu schwach, um die Investoren beruhigen zu k\u00f6nnen.Die WTO k\u00f6nnte eine st\u00e4rkere Rolle in der Durchsetzung von \u00dcbereink\u00fcnften zwischen souver\u00e4nen Staaten spielen. Die Regierungen k\u00f6nnten bef\u00e4higt werden, sich zu \u00dcbereink\u00fcnften im Ressourcenabbau zu verpflichten. Versuche, nachtr\u00e4gliche \u00c4nderungen in den vertraglichen oder fiskalischen Vertragsbedingungen g\u00e4nzlich zu unterbinden, sind zwar weder erfolgversprechend noch w\u00fcnschbar, zumal unvorhergesehene Entwicklungen Anpassungen notwendig machen k\u00f6nnen. Jedoch k\u00f6nnten das Ausmass und die Form solcher \u00c4nderungen, entweder mit vereinbarten Codes of Practice oder mit bindenden Konfliktl\u00f6sungsverfahren, begrenzt werden. Damit k\u00f6nnte auch die Ausgestaltung der Vertrags- und Steuerregimes verbessert werden. Die WTO kann vern\u00fcnftigerweise verlangen, dass unter ihre Selbstbindung fallende Vereinbarungen so ausgestaltet werden, dass sie gegen\u00fcber beobachtbaren Eventualit\u00e4ten robust sind.Die Politik der Vergabe von Vertr\u00e4gen zum Ressourcenabbau sollte sich an der Meistbeg\u00fcnstigungsklausel, einem der Kernprinzipien der WTO, orientieren. Das Pendant zur Meistbeg\u00fcnstigungsklausel w\u00e4re eine Regel, welche die Vergabe von Rechten zum Ressourcenabbau in einem offenen Verfahren vorschreibt oder beg\u00fcnstigt, wie etwa bei der Auktion.
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\nF\u00fcr Entwicklungsl\u00e4nder, die nicht mit grossen Vorkommen an nat\u00fcrlichen Ressourcen ausgestattet sind, empfiehlt es sich, in Richtung Verarbeitungsindustrie zu diversifizieren und in den Handel mit arbeitsintensiven Erzeugnissen einzusteigen, mit denen Asien so erfolgreich gewesen ist. Wie kann eine solche Diversifizierung in anderen Regionen als Asien, das diesbez\u00fcglich einen Vorsprung hat, gef\u00f6rdert werden? Wichtige Schl\u00fcsse ergeben sich aus Theorie der Skalenertr\u00e4ge, welche den modernen Industrialisierungsprozess untermauert. Die globale Verarbeitungsindustrie ist durch zwei Faktoren charakterisiert: Skalenertr\u00e4ge und Spezialisierung nach Arbeitsschritten. Skalenertr\u00e4ge ergeben sich meist nicht auf der Stufe einer einzelnen Fabrik, sondern auf der Stufe einer ganzen Stadt. Wenn sich verschiedene Firmen mit einer T\u00e4tigkeit in einer Stadt konzentrieren, k\u00f6nnen alle ihre Kosten senken. Damit w\u00e4chst etwa der Markt f\u00fcr Firmen zum Unterhalt von Maschinen, wodurch sich im Falle einer Panne die Dauer verringert, die eine Anlage ausf\u00e4llt. Als Resultat solcher Prozesse haben sich bereits seit einem Jahrhundert St\u00e4dte auf einzelne Erzeugnisse spezialisiert. Die Art der Spezialisierung reflektiert dabei die unterschiedlichen komparativen Vorteile der Stadt, wie z.B. das Lohnniveau oder die Marktn\u00e4he.
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\nDiese Kr\u00e4fte implizieren, dass die Industrialisierung nicht gleichm\u00e4ssig verl\u00e4uft, und zwar sowohl in r\u00e4umlicher als auch in zeitlicher Hinsicht. Geografisch manifestiert sich dies in einer starken Tendenz der Ballung von Firmen der gleichen Industrie an einem Ort, insbesondere in St\u00e4dten. Allerdings ist die zeitliche Ungleichheit das kritische Argument: Sobald eine Wirtschaft die Schwelle der Wettbewerbsf\u00e4higkeit \u00fcberschreitet, explodiert die industrielle Expansion, wie dies in China der Fall gewesen ist. Unterhalb dieser Schwelle ist das Resultat aber industrielle Stagnation, wie es in grossen Teilen von Sub-Sahara-Afrika zu beobachten ist. Die Existenz einer solchen Schwelle bedeutet f\u00fcr L\u00e4nder, die darunter liegen, dass nur geringf\u00fcgige Verbesserungen der Wettbewerbsf\u00e4higkeit keinen Erfolg versprechen. Es braucht einen konzertierten und koordinierten Impuls, um die Wirtschaft \u00fcber diese Schwelle anzuheben. Das Erstaunliche ist jedoch, dass eine zeitlich begrenzte<\/i> Anstrengung ausreicht. Die Diskussionen um die Entwicklung sind so stark von der Sorge um die \u00abNachhaltigkeit\u00bb gepr\u00e4gt, dass Massnahmen, die nicht \u00fcber l\u00e4ngere Zeit aufrechterhalten werden k\u00f6nnen, gar nicht in Betracht gezogen werden. Wenn es aber um eine Initialz\u00fcndung f\u00fcr die Industrialisierung geht, reichen tempor\u00e4re St\u00fctzungen aus, um einen permanenten Erfolg zu erzielen. Der Grund daf\u00fcr ist, dass der explosive Expansionsprozess beim \u00dcberschreiten der Schwelle rasch zu Kostenreduktionen f\u00fchrt. Auch wenn die St\u00fctzung wegf\u00e4llt, bleibt die Industrie dadurch konkurrenzf\u00e4hig.
<\/p>\nWirkungen des MFA in Bangladesh und Mauritius<\/h2>\n
\nDie j\u00fcngste Erfahrung von Bangladesh zeigt sowohl die Limiten als auch das Potenzial einer solchen Impulspolitik. Die Textilindustrie Bangladeshs bekam durch das Multi-Fibre Arrangement (MFA) einen starken Impuls. Die Industrie expandierte rasch, und rund 2,5 Mio. Stellen wurden geschaffen. Fast die gesamte Verarbeitungsindustrie der am schw\u00e4chsten entwickelten L\u00e4nder (Least Developed Countries, LDC) ist mittlerweile in Bangladesh konzentriert. Auch wenn die Industrie mit dem Ende des MFA einen D\u00e4mpfer erhielt, hatte sie eine Gr\u00f6ssenordnung erreicht, die es ihr erlaubte, ohne Pr\u00e4ferenzen zu bestehen und zu wachsen. Dies, obwohl das Policy-Umfeld in Bangladesh f\u00fcr die exportorientierte Verarbeitungsindustrie nicht gerade g\u00fcnstig ist: Gem\u00e4ss der Ratings von Transparency International ist das Niveau der Korruption in der Verwaltung des Landes eines der h\u00f6chsten der Welt.Auch die Textilindustrie in Mauritius erhielt mit dem MFA einen Impuls; die Entwicklung verlief aber anders als jene Bangladeshs. Mit der St\u00fctzungspolitik der Regierung war die Industrie in der Lage, die Qualit\u00e4t zu verbessern. Trotz einiger Einbussen nach dem Ende des MFA konnten das Ausbildungsniveau und die Infrastruktur auf den Stand eines Landes mit mittlerem Einkommen angehoben werden, das nicht mehr vollst\u00e4ndig von Handelspr\u00e4ferenzen abh\u00e4ngig ist.
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\nDas Ende des MFA bedeutete aber nicht gleichzeitig das Ende der Handelspr\u00e4ferenzen f\u00fcr neu in die Verarbeitungsindustrie eintretende L\u00e4nder. Sowohl die USA wie auch die EU haben 2001 neue Pr\u00e4ferenzen eingef\u00fchrt. Der US-amerikanische Africa Growth and Opportunity Act (Agoa)<\/i> unterschied sich dabei von der europ\u00e4ischen Initiative Alles ausser Waffen (AAW)<\/i> in zwei zentralen Punkten: der L\u00e4nderauswahl und den Herkunftsregeln. Das auf Afrika ausgerichtete Agoa ber\u00fccksichtigte auch verschiedene L\u00e4nder wie Kenia und Ghana, die zwar nicht offiziell zur Kategorie der LDC geh\u00f6ren, deren Industrie aber auf dem Stand von LDC sind. Im Unterschied dazu war AAW-Initiative auf die offiziellen LCD Afrikas ausgerichtet. Die Herkunftsregeln der AAW-Initiative basierten auf dem traditionellen Modell der Industriepolitik mit der F\u00f6rderung von vertikaler Integration. Aus diesem Grund wurde ein hoher Anteil der Vorproduktion im eigenen Land verlangt. Das Agoa war im Gegensatz dazu mehr auf das neue Trade-in-Task- Modell zugeschnitten \u2013 zumindest im Textilbereich, wo der Anteil der eigenen Produktion erheblich reduziert wurde. Bez\u00fcglich Effizienz der beiden Ans\u00e4tze zeigten sich klare Unterschiede: W\u00e4hrend die Exporte von Textilien aus Afrika in die USA mit dem Agoa in nur 5 Jahren um einen Faktor 7 zunahmen, war in der gleichen Zeitspanne gar eine Abnahme der Exporte nach Europa zu verzeichnen.
<\/p>\nVier zentrale Schlussfolgerungen<\/h2>\n
\nAus diesen mit Fakten unterlegen \u00dcberlegungen lassen sich vier Schlussfolgerungen ableiten:\u2212 Erstens<\/i> zeigen sie die \u00dcberlegenheit des Trade-in-Tasks-Ansatzes gegen\u00fcber dem Ansatz der vertikalen Integration, wenn es darum geht, den Einstieg von unten her zu schaffen.\u2212 Zweitens<\/i> deuten sie darauf hin, dass die UN-Klassifikation der LDC verfeinert werden muss. L\u00e4ndern wie Kenia, Ghana oder die Elfenbeink\u00fcste, die nicht offiziell zu den LDC geh\u00f6ren, fehlt es an leistungsf\u00e4higen Clustern in der Verarbeitungsindustrie, und sie k\u00f6nnten somit von den Impulsen durch Handelspr\u00e4ferenzen profitieren. Gegenw\u00e4rtig k\u00f6nnen solche Pr\u00e4ferenzen unter den WTO-Regeln angefochten werden, da sie den LDC gem\u00e4ss UNO-Liste vorbehalten sind. Ein m\u00f6glicher Ansatz besteht darin, eine separate Liste mit Herstellungs-LCD zu f\u00fchren, die von der WTO f\u00fcr Handelsrestriktionen im Bereich Herstellung herangezogen werden kann. Ein anderer Ansatz w\u00e4re, dass die WTO die Gleichbehandlung aller L\u00e4nder innerhalb eines regionalen Handelsabkommens verlangt. In einer Gruppe mit LDC w\u00fcrden somit auch die anderen von diesen Pr\u00e4ferenzen profitieren.\u2212 Drittens<\/i> liegen einige afrikanische L\u00e4nder nahe bei der Schwelle der globalen Konkurrenzf\u00e4higkeit. Bereits relativ geringe Anreize mittels pr\u00e4ferenziellem Marktzugang w\u00fcrden gen\u00fcgen, damit die L\u00e4nder diese Schwelle \u00fcberschreiten k\u00f6nnten und ein explosives Wachstum des Herstellungssektors ausgel\u00f6st w\u00fcrde. \u2212 Viertens<\/i> sollten alle etablierten Produzenten wie z.B. Bangladesh, die rein technisch noch zu den LDC geh\u00f6ren, von den Handelspr\u00e4ferenzen ausgeschlossen werden, da neu eintretende Wirtschaften gegen\u00fcber der gut positionierten Massenproduktion dieser L\u00e4nder sonst nicht konkurrenzf\u00e4hig sind.All dies sind gute Gr\u00fcnde f\u00fcr eine konzertierte globale Aktion, um mittels Handelspr\u00e4ferenzen den \u00abLeast Developed Manufacturing Countries\u00bb den Anschluss an den Weltmarkt zu erm\u00f6glichen. Die Vielzahl der Ans\u00e4tze, wie sie die verschiedenen OECD-L\u00e4nder gegenw\u00e4rtig anwenden, sind gr\u00f6sstenteils nicht gen\u00fcgend durchdacht, um wirksam zu sein, und f\u00fchren zu einer unn\u00f6tigen Komplexit\u00e4t.Der speziell erfreuliche Aspekt zeitlich begrenzter Handelspr\u00e4ferenzen ist, dass bei einem Scheitern keinerlei Kosten entstehen. Andere Arten von Entwicklungshilfepolitik bedeuten im Falle eines Misserfolgs meistens Geldverschwendung. Sind aber Handelspr\u00e4ferenzen unwirksam, hat dies tats\u00e4chlich keine Konsequenzen. Angesichts dieses Verh\u00e4ltnisses von Risiko und Ertragsaussichten ist der Ansatz also \u00e4usserst attraktiv.
<\/p>\nFazit<\/h2>\n
\nDie Fortschritte bei der Markt\u00f6ffnung f\u00fcr Exporte sind unverkennbar. Viele Entwicklungsl\u00e4nder sind aber noch nicht f\u00e4hig, alle potenziellen Vorteile des Welthandelssystems anzuzapfen. Im Artikel wurden zwei Bereiche skizziert, in denen neue Initiativen erfolgreich sein k\u00f6nnten. Erstens k\u00f6nnten internationale Regeln die Verbindlichkeit von staatlichen Zusagen erh\u00f6hen, das Gouvernanzdefizit ausgleichen und den L\u00e4ndern dazu verhelfen, ihre Vorkommen an nat\u00fcrlichen Ressourcen besser zu nutzen. Zweitens k\u00f6nnte eine Anpassung der internationalen Pr\u00e4ferenzregeln die L\u00e4nder bei ihren Bestrebungen zum Aufbau einer exportorientierten Verarbeitungsindustrie unterst\u00fctzen. Handelspr\u00e4ferenzen haben das Potenzial, Afrika zu internationaler Konkurrenzf\u00e4higkeit zu verhelfen, wenn sie die Bedeutung der steigenden Ertr\u00e4ge und des Trade-in-Tasks-Modells ber\u00fccksichtigen.
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\nTabelle 1: \u00abNicht erneuerbare Ressourcen: Steuereinnahmen und Exporte, 2000\u20132005\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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