Die Sicherstellung eines angemessenen Zugangs der Erwerbsf\u00e4higen zum Arbeitsmarkt stellt eine zentrale Herausforderung f\u00fcr die Wirtschafts-, Bildungs- und Sozialpolitik dar. Die Bew\u00e4ltigung dieser Aufgabe erfolgt in historisch gewachsenen Strukturen mit je eigener Logik. In Zeiten erh\u00f6hter Unsicherheit auf dem Arbeitsmarkt w\u00e4chst das Bed\u00fcrfnis, diese Strukturen besser zu koordinieren. Im Auftrag des Staatssekretariats f\u00fcr Wirtschaft (Seco) wurden in einer Studie die systemimmanenten Potenziale und Hindernisse in der Zusammenarbeit zwischen Arbeitslosenversicherung (ALV) und Sozialhilfe bei der Arbeitsmarktintegration untersucht. Im Rahmen der Studie wurden 20 Expertinnen und Experten der Sozialhilfe befragt. <\/p>\n
\nF\u00fchrend unter den Systemen der Arbeitsmarktintegration ist das Bildungssystem.<\/i> Mit seinen vielf\u00e4ltigen Teilstrukturen von Berufsberatung, berufspraktischen bis akademischen Bildungsg\u00e4ngen und seinem Stipendienwesen erbringt das Bildungssystem eine hervorragende Leistung im Sinne der Sicherstellung eines optimalen Zuganges zum Arbeitsmarkt. Als eigentliches Regelsystem sollte das Bildungssystem stets offen sein f\u00fcr den Zugang aus den nachgeordneten Systemen, die nur nach Eintreten spezifischer Wechself\u00e4lle des Lebens eine Hilfsfunktion bez\u00fcglich Arbeitsmarktintegration wahrnehmen.Im Falle gesundheitlicher Beeintr\u00e4chtigung bietet die Invalidenversicherung (IV)<\/i> eingeschr\u00e4nkt Erwerbsf\u00e4higen eine spezielle Berufsberatung, je nach M\u00f6glichkeiten Zugang in angemessene Umschulungen und Weiterbildungen des Bildungssystems oder spezielle Kurse sowie Existenzsicherung.F\u00fcr Personen mit wirtschaftlich bedingter Erwerbslosigkeit ist die Arbeitslosenversicherung (ALV)<\/i> zust\u00e4ndig. In den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) werden Beratung und Vermittlung sowie in speziellen Massnahmen berufspraktische oder instrumentelle F\u00f6rderung (aber keine Ausbildungen) angeboten.Die Sozialhilfe<\/i> ist das \u00abletzte Netz\u00bb im schweizerischen Sozialwesen. Sie ist keine Sozialversicherung, sondern eine Bedarfsleistung des Staates: Der Verfassungsauftrag der Hilfe in Notlagen gew\u00e4hrleistet dem einzelnen B\u00fcrger resp. der einzelnen B\u00fcrgerin elementare menschliche Bed\u00fcrfnisse. Gem\u00e4ss den empfehlenden Richtlinien der Schweizerischen Konferenz der Sozialhilfe (Skos) verf\u00fcgt die Sozialhilfe \u2013 neben der bedarfsorientierten Existenzsicherung \u2013 \u00fcber die Teilstrukturen Sozialberatung und F\u00f6rdermassnahmen. Die Betrachtung der vier Systeme zeigt Parallelit\u00e4ten und Schnittstellen: \u2212 In allen vier Systemen wird beraten, und es werden Mittel f\u00fcr die Existenzsicherung bemessen und zugeteilt.\u2212 Alle vier Systeme verf\u00fcgen \u00fcber je eigene F\u00f6rdermassnahmen; allerdings haben nur die Lehrg\u00e4nge des Bildungssystems formal anerkannte Abschl\u00fcsse.\u2212 Versicherte der ALV und IV, deren kausal definierte Versicherungsleistungen nicht existenzsichernd sind, erhalten erg\u00e4nzende Mittel der Sozialhilfe.\u2212 Rund ein Drittel der Sozialhilfeempf\u00e4nger verf\u00fcgt \u00fcber das Potenzial zur Wiedereingliederung; gem\u00e4ss Vorgaben der IV-Revision sollten in den n\u00e4chsten Jahren 12 000 IV-Bez\u00fcger in den Arbeitsmarkt reintegriert werden.\u2212 Arbeitslosigkeit \u2013 insbesondere Langzeitarbeitslosigkeit \u2013 f\u00fchrt zu Problemsituationen, die f\u00fcr ALV-Versicherte eine umfassende Sozialberatung n\u00f6tig machen.In Anerkennung dieser komplexen Situation wurde in den letzten 10 Jahren die Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) sukzessive ausgebaut. Auf der Fallebene<\/i> funktioniert die IIZ gut und zeigt Erfolge. Wie die befragten Experten feststellen, konnte die IIZ aber die in sie gesteckten hohen institutionellen<\/i> Erwartungen bisher nicht erf\u00fcllen. Insbesondere wurde in den Interviews moniert, dass strukturelle Hindernisse die Zusammenarbeit von ALV und Sozialhilfe beeintr\u00e4chtigen.
<\/p>\nArbeitsmarktintegration als Aufgabe der Sozialhilfe<\/h2>\n
\nIn den letzten 15 Jahren hat in der Sozialhilfe ein Paradigmenwechsel stattgefunden: Soziale und berufliche Integration hat einen zentralen Stellenwert erhalten. Gr\u00f6ssere St\u00e4dte entwickelten Konzepte von Integrationsmassnahmen; dieser Ansatz fand in den SKOS-Richtlinien erstmals 1998 Eingang. Es ging in dieser Revision darum, dass die Gemeinwesen Massnahmen zur besseren Integration der Betroffenen aufbauten. Mit der Richtlinienrevision 2005 hat sich dann das verpflichtende Gegenleistungsprinzip durchgesetzt. Mit einem Anreiz- und Sanktionssystem soll dem Grundsatz der Gegenleistung Nachachtung verschafft werden. Allerdings werden die diesbez\u00fcglichen Instrumente von Kanton zu Kanton \u2013 ja sogar von Gemeinde zu Gemeinde \u2013 ganz unterschiedlich eingesetzt. Von ihrer grunds\u00e4tzlichen Funktion her erh\u00e4lt die Sozialhilfe immer mehr Systemcharakter \u2013 allerdings ohne verbindliche gesetzliche Grundlagen. Dies f\u00fchrt in der praktischen Umsetzung dazu, dass die Sozialhilfe haupts\u00e4chlich durch eine Vielfalt von Strategien, Konzepten und Einzelmassnahmen von Kantonen und Gemeinden gepr\u00e4gt ist. Von landesweiter Rechtsgleichheit kann in der Sozialhilfe kaum gesprochen werden. Im Unterschied zu einer Sozialversicherung ist die Sozialhilfe viel unmittelbarer politischen Entscheidungsprozessen ausgesetzt. Dies l\u00e4sst sich sowohl in der operativen Praxis \u2013 nicht zuletzt bei der Aufregung um \u00abSkandalf\u00e4lle\u00bb \u2013 wie auf der strategischen Ebene deutlich feststellen. Rund ein Drittel der Sozialhilfeklienten sind erwerbst\u00e4tig, und ein Drittel sind Nichterwerbspersonen (in Ausbildung, Betreuungspflichten, nicht erwerbsf\u00e4hig usw.). Das verbleibende Drittel ist erwerbslos; im Jahr 2008 waren dies rund 75 000 Personen. F\u00f6rdermassnahmen zugunsten der sozialen und beruflichen Integration fokussieren diese Zielgruppe. Gem\u00e4ss den Erhebungen des Bundesamtes f\u00fcr Statistik (BFS) nahmen im Jahre 2008 aber nur gerade 8,1% dieser Personen an Integrationsprogrammen teil; das sind anteilm\u00e4ssig nur halb so viele wie in der ALV. Die H\u00e4lfte dieser von der Sozialhilfe genutzten Massnahmenpl\u00e4tze wurden durch die ALV organisiert.Hinsichtlich der Kategorisierung der Sozialhilfeklientel nach Merkmalen l\u00e4sst sich eine grosse Heterogenit\u00e4t feststellen. Einige Sozialdienste verzichten explizit auf Kategorisierung. Am Verbreitesten ist die besondere Beachtung der jungen und jungerwachsenen Sozialhilfeklienten. Diese weisen gegen\u00fcber den gleichen Alterskohorten der Durchschnittsbev\u00f6lkerung eine doppelt so hohe Quote an Nichtausgebildeten aus. Alleinerziehende weisen ein besonders hohes Risiko auf, von der Sozialhilfe abh\u00e4ngig zu werden und dies f\u00fcr l\u00e4ngere Zeit zu bleiben. W\u00e4hrend es sich bei den Arbeitsmarktmassnahmen der ALV definitionsgem\u00e4ss um Massnahmen zur raschen und dauerhaften Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt handelt, richten sich die Sozialhilfemassnahmen nicht nur, aber auch an Personen, deren Vermittlungsf\u00e4higkeit keineswegs vorausgesetzt werden kann. Da ein Teil der Sozialhilfeklienten auf unterschiedliche Weise leistungsbeeintr\u00e4chtigt sind, haben sie in vielen F\u00e4llen keinen gezielten Vermittlungs-, sondern einen umfassenden Integrationsbedarf. W\u00e4hrend f\u00fcr ein RAV kein Anlass besteht, eine Person mit stark eingeschr\u00e4nkter Vermittlungsf\u00e4higkeit in eine Massnahme zu schicken (es sei denn zur Abkl\u00e4rung), muss ein Sozialdienst aufgrund seines Auftrages zur sozialen Integration hier \u00fcber angemessene M\u00f6glichkeiten verf\u00fcgen. In der Realit\u00e4t von RAV und Sozialdienst \u00fcberschneiden sich die Klientenprofile: In den Sozialdiensten werden auch vermittlungsf\u00e4hige Personen mit einem Potenzial f\u00fcr die berufliche Integration beraten. In den RAV Stellensuchende, die infolge pers\u00f6nlicher oder famili\u00e4rer Faktoren wenig Chancen auf rasche Eingliederung haben und deshalb einer professionellen Sozialberatung und\/oder einer Massnahme zur sozialen Integration bed\u00fcrfen.Sozialdienste und RAV haben unterschiedliche, sich aber oftmals \u00fcberschneidende Aufgaben. ALV und Sozialhilfe verf\u00fcgen \u00fcber je spezifische Ressourcen, die sich in diesen \u00fcberschneidenden Aufgabenfeldern erg\u00e4nzen k\u00f6nnten, falls entsprechende Voraussetzungen geschaffen sind. Dazu geh\u00f6ren: \u2212 die Durchl\u00e4ssigkeit der Massnahmen beider Systeme;\u2212 die transparente Information \u00fcber diese Massnahmen;\u2212 die gegenseitige Anerkennung der je spezifischen fachlichen Kompetenzen der Akteure der beiden Systeme.
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\nAufgrund der Expertengespr\u00e4che skizziert die Studie elf Vorschl\u00e4ge f\u00fcr strukturelle Verbesserungen in der Zusammenarbeit von ALV und Sozialhilfe. Nachfolgend werden f\u00fcnf dieser Vorschl\u00e4ge vorgestellt.
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\nDie Klientenprofile der Sozialhilfe und der ALV lassen sich hinsichtlich ihres Beratungsbedarfs vier Grundkategorien zuordnen:A: Vermittlungsf\u00e4hige mit guten AM-Chancen ohne durch die Lebenslage bedingte weitere Probleme;B: Vermittlungsf\u00e4hige mit guten AM-Chancen mit durch die Lebenslage bedingten weiteren Problemen;C: Vermittlungsf\u00e4hige mit geringen AM-Chancen mit durch die Lebenslage bedingten weiteren Problemen;D: Nicht Vermittlungsf\u00e4hige mit Problemlage.Kernkompetenz des RAV ist die arbeitsmarktliche Beratung und Vermittlung, Kernkompetenz des Sozialdienstes die (umfassende) Sozialberatung. Die RAV haben explizit keinen Sozialberatungsauftrag, w\u00e4hrend den Sozialdiensten vertiefte arbeitsmarktliche Kenntnisse fehlen. Diese Kompetenzkonstellation der beiden Fachstellen legt bei Personen mit \u00fcberschneidendem Beratungsbedarf einen Leistungstausch<\/i> zwischen den Fachstellen nahe: Das RAV bietet dem Sozialdienst Arbeitsmarktberatung und -vermittlung f\u00fcr Sozialhilfeklienten mit Erfolgschancen auf dem Arbeitsmarkt (Typ B) resp. zur Abkl\u00e4rung ihres arbeitsmarktlichen Potenzials (Typ C). Die Einhaltung einer entsprechenden Zuweisung kann vom Sozialdienst mit Anreizbetr\u00e4gen anerkannt resp. die Nichteinhaltung mit Reduktion der Sozialhilfeunterst\u00fctzung sanktioniert werden. Umgekehrt bietet der Sozialdienst dem RAV sozialarbeiterische Betreuungs-\/Beratungsleistungen f\u00fcr ALV-Versicherte des Typs B \u2013 allenfalls C \u2013 an, insbesondere in der Zeit vor der Aussteuerung oder f\u00fcr Personen, bei denen Personalberatenden fr\u00fchzeitig ein erh\u00f6htes Risiko auf Langzeitarbeitslosigkeit konstatieren. Sofern es sich um anspruchsberechtigte Versicherte ohne Anspruch auf erg\u00e4nzende Sozialhilfeleistungen handelt, kann diese Zuweisung nur freiwillig erfolgen. Handelt es sich um die Betreuung von Doppelbez\u00fcgern, ist eine eindeutige Fallf\u00fchrungszuordnung<\/i> zu Sozialdienst oder RAV unabdingbar.
<\/p>\nKompensation der vier Wirkungsindikatoren der RAV im Bereich Beratung\/Vermittlung<\/h2>\n
\nNach Einsch\u00e4tzung einer Mehrzahl der befragten Experten werden Sozialhilfeklienten im RAV nur mit zweiter Priorit\u00e4t gegen\u00fcber versicherten Stellensuchenden beraten, obwohl auch Nichtversicherte gem\u00e4ss AVG Art. 26 Anrecht auf arbeitsmarktliche Beratung und Vermittlung haben. Die benachteiligende Behandlung wird u.a. auf die Steuerung der RAV mittels vier wirkungsorientierter Indikatoren zur\u00fcckgef\u00fchrt, die sich auf den Taggeldbezug der ALV beziehen. Entsprechend schwach sind die Anreize eines RAV, Nichtversicherte zu beraten und zu vermitteln.Als L\u00f6sung dieses Problems bietet sich an, die vier Indikatoren um einen Kompensationsindikator<\/i> f\u00fcr die Beratung und Vermittlung von Sozialhilfeklienten zu erg\u00e4nzen. Dieser Kompensationsindikator ist den anderen vier Indikatoren nicht gleichgestellt, bildet aber die f\u00fcr diese Zielgruppe erbrachten Leistungen gesondert ab. Dies wird sich korrigierend auf den Gesamterfolg des RAV auswirken. Dabei m\u00fcssen sowohl die Beratungsleistungen (Output-Ebene: Erf\u00fcllung von Dienstleistungen f\u00fcr Dritte) wie der Vermittlungserfolg (Outcome-Ebene) ber\u00fccksichtigt werden. Der Zusatzindikator erm\u00f6glicht es, den fachlichen Austausch unter RAV im Bereich der Langzeitarbeitslosigkeit sowie die Zusammenarbeit mit Sozialdiensten zu f\u00f6rdern. Damit k\u00f6nnte ein heute vielgenannter Vorbehalt der Sozialdienste bez\u00fcglich der Beratung ihrer Klienten im RAV aus der Welt geschafft werden.
<\/p>\nGemeinsame zielgruppenspezifische Strategien von ALV und Sozialhilfe in einem Kanton<\/h2>\n
\nGem\u00e4ss Expertenaussagen verf\u00fcgen viele Kantone \u00fcber keine einheitliche Strategie bez\u00fcglich Arbeitsmarktintegration. Stattdessen wird im Rahmen bestehender, historisch gewachsener Massnahmen gehandelt. Die verschiedenen Systeme und beteiligten Gemeinden verfolgen unterschiedliche Ziele. Es fehlt ein gemeinsames Verst\u00e4ndnis der Zielgruppen und deren spezifische Bedarf.Wenn innerhalb eines Kantons system\u00fcbergeordnet Zielgruppen definiert und entsprechende gemeinsame strategische Grunds\u00e4tze festgelegt werden, k\u00f6nnen die Zusammenarbeit wesentlich verbessert und Synergien gewonnen werden. Die strategischen Grunds\u00e4tze haben f\u00fcr alle an der Arbeitsmarktintegration beteiligten Systeme (ALV, Sozialhilfe, IV, Berufsbildung, Fl\u00fcchtlingsbereich usw.) zu gelten.
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\nFehlende Transparenz betreffend Integrationsmassnahmen der verschiedenen Systeme f\u00fchrt sowohl zu Doppelspurigkeiten als auch zu Versorgungsl\u00fccken. Die Erarbeitung von kantonalen Inventaren an Integrationsmassnahmen erm\u00f6glicht den ersten Schritt in Richtung klientenspezifische Versorgung anstelle systemspezifischer kantonaler Versorgung. Des Weiteren erh\u00f6ht eine system\u00fcbergreifende \u00d6ffnung der Massnahmen die Wirtschaftlichkeit der Massnahmen durch bessere Auslastung.
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\nArbeitsmarktintegration ist eine Querschnittsaufgabe, die als verbindlicher Grundauftrag der verschiedenen bestehenden Systeme aufeinander abgestimmt und koordiniert werden muss. Um Doppelspurigkeiten zu vermeiden, Versorgungsl\u00fccken zu erkennen und bestm\u00f6glich zu decken sowie Durchl\u00e4ssigkeit und eine optimale Allokation (Zuweisung nach individuellem Bedarf statt nach Systemlogik) zu gew\u00e4hrleisten, sollten alle Integrationsmassnahmen von ALV, IV und Sozialhilfe im Rahmen eines einheitlichen Gesetzes integriert werden. Die Finanzierung kann \u00fcber ein gesamtschweizerisches Lastenausgleichssystem erfolgen, das von den heutigen Tr\u00e4gern von Sozialhilfe, ALV und IV nachsch\u00fcssig \u2013 d.h. aufgrund des effektiven Aufwandes \u2013 alimentiert wird.
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\nALV und Sozialhilfe haben ein grosses Potenzial f\u00fcr die Arbeitsmarktintegration, das infolge von Doppelspurigkeiten und institutionellen Hindernissen nicht optimal genutzt wird. Eine Reihe pragmatischer Vorschl\u00e4ge k\u00f6nnte rasch zu wesentlichen Verbesserungen f\u00fchren. In einzelnen Kantonen und Gemeinden werden entsprechende Versuche bereits unternommen. Die Erfahrungen sind systematisch auszuwerten, zu vertiefen und zu erg\u00e4nzen sowie bei Erfolg fl\u00e4chendeckend umzusetzen.
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\nGrafik 1: \u00abDie Landschaft der Arbeitsmarktintegrationssysteme\u00bb
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\nGrafik 2: \u00abErwerbslose Sozialhilfeklientinnen und -klienten ab 16 Jahren, 2008\u00bb
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\nTabelle 1: \u00abSozialhilfe und Arbeitslosenversicherung im Vergleich\u00bb
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\nTabelle 2: \u00abBeispiele f\u00fcr zielgruppenspezifische Strategien\u00bb
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\nKasten 1: Arbeitsmarktintegration Beispiel von Jugendlichen
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\nF\u00fcr Jugendliche, die den Zugang ins Berufsbildungssystem nicht im ersten Anhieb schaffen, bietet die ALV die sogenannten Motivationssemester an. Sie erg\u00e4nzen die vom Bildungssystem geschaffenen Br\u00fcckenangebote.Absolventen des Bildungssystems, die nach Abschluss der Ausbildung keinen Zugang zum Arbeitsmarkt finden, erhalten nach Wartefrist Taggelder der ALV und k\u00f6nnen an berufspraktischen Massnahmen teilnehmen.
\n
\nKasten 2: Typologie der Massnahmen zur beruflichen und sozialen Integration
\n
\nGemeinden und einzelne Kantone haben in den letzten Jahren eine bunte Vielfalt von Massnahmen zur sozialen und beruflichen Integration mit unterschiedlichen Zielsetzungen entwickelt, wie z.B. Sozialfirmen, Teillohnstellen oder Gatekeeping-Projekte.<\/i> Da eine einheitliche Methodik und Terminologie fehlt, ist die Angebotspalette an Sozialhilfemassnahmen wenig transparent. Eine Auswertung der Ausschreibungen l\u00e4sst eine Grundtypologie erkennen:\u2013 Massnahmen zur sozialen Integration k\u00f6nnen von solchen f\u00fcr die berufliche Integration unterschieden werden; \u2013 Massnahmen mit eher abkl\u00e4rendem Charakter sind von solchen mit qualifizierendem Charakter zu unterscheiden.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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