{"id":121286,"date":"2010-07-01T12:00:00","date_gmt":"2010-07-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2010\/07\/bader-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:33:52","modified_gmt":"2023-08-23T21:33:52","slug":"bader","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2010\/07\/bader\/","title":{"rendered":"Die Raumentwicklung im Kr\u00e4ftefeld des Wohnimmobilienmarktes"},"content":{"rendered":"

Der zunehmende Fl\u00e4chenverbrauch sowie die fortlaufende Zersiedelung des Landes sind aus Sicht des Wohnimmobilienmarktes ein wirtschaftlicher Erfolg. Die Entwicklung entspricht aber weder dem Verfassungsauftrag der Raumplanung noch einem nachhaltigen volkswirtschaftlichen Wachstum. Ungewissheit \u00fcber die Zukunft und Marktunvollkommenheiten f\u00fchren heute zu \u00f6konomischen Aktivit\u00e4ten mit hohen Folgekosten. Umso wichtiger scheint ein intensiv gef\u00fchrter und gut strukturierter Diskurs \u00fcber die zuk\u00fcnftige Gestaltung bodenrelevanter M\u00e4rkte. \"\"
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\nBereits vor dem Zweiten Weltkrieg bildete sich die Einsicht, dass die Schweiz punkto Siedlungsentwicklung vermehrt auch einem grossr\u00e4umigen Zukunftsbild folgen sollte.
\nVorschlag f\u00fcr eine Zoneneinteilung der Schweiz als Grundlage der Landesplanung um 1930 von Armin Meili. In DISP Nr. 56. Geschichte der Landesplanung. Januar 1980. Institut f\u00fcr Orts-, Regional- und Landesplanung ETH Z\u00fcrich. Die in den1960er-Jahren einsetzende Hochkonjunktur brachte der Schweiz einen enormen Bauboom und eine Zersiedelung des Landes. Der hohe Landverbrauch zu Lasten der Landwirtschaft und stark angestiegene Bodenpreise l\u00f6sten erneut eine intensive Debatte \u00fcber die Notwendigkeit einer \u00abLandesplanung\u00bb aus. Als politische Antwort resultierte 1969 der Verfassungsartikel \u00fcber die Raumplanung. Daraus entstand eine dem Grundsatz nach rechtsstaatlich, liberal und f\u00f6derativ konzipierte Raumplanung.
\nVgl. Lendi, Martin. Zur Geschichte der Raumplanung in der Schweiz. DISP 127, S. 25, 1996.In der Folge wurde ein zentrales raumplanerisches Postulat, n\u00e4mlich die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, gesetzlich verankert \u2013 zun\u00e4chst im Gew\u00e4sserschutzgesetz und schliesslich auch im Raumplanungsgesetz. Damit wurde mit Blick auf den Immobilienmarkt eine weitreichende Weichenstellung vorgenommen, die sich auf die Verteilung der vorwiegend baulichen und landwirtschaftlichen Nutzungen niederschl\u00e4gt. <\/p>\n

Der Boden \u2013 ein einzigartiges Gut<\/h2>\n


\nDie Marktprozesse des Immobilienmarktes werden von den Entwicklungen auf den vorgelagerten M\u00e4rkten beeinflusst, die in einer engen Beziehung zum Immobilienmarkt stehen. Das Angebot an Immobilien ist auf ein ausreichendes Angebot an Bauland angewiesen. Dem Bodenmarkt<\/i> kommt daher eine zentrale Bedeutung f\u00fcr die Entwicklung des Immobilienangebots zu. Das Gut Boden weist einige Besonderheiten auf, die es aus \u00f6konomischer Sicht von allen anderen Wirtschaftsg\u00fctern unterscheidet. Besonders hervorzuheben sind die Eigenschaften der Immobilit\u00e4t, der Irreversibilit\u00e4t und der Unvermehrbarkeit, weshalb beim Boden von einer nicht erneuerbaren Ressource die Rede ist. Gem\u00e4ss der neoklassischen Substitutionalit\u00e4t d\u00fcrfen nicht erneuerbare Ressourcen nur in dem Masse verbraucht werden, wie funktionsgleiche Substitute geschaffen werden. Solange Substitute zug\u00e4nglich sind, kann der Knappheit ausgewichen werden.Gerade die Substitution erscheint aber im Falle des Bodens wegen seiner Begrenztheit und der globalen Verknappung
\nVgl. Wachter, Daniel und Angst, Doris. Boden und Nachhaltige Entwicklung. Schweizer Bodenpolitik im Kontext globaler Makrotrends. 2010. weitgehend ausgeschlossen.
\nVgl. Kofner, Stefan. Wohnungsmarkt und Wohnungswirtschaft. S.41. 2004. Boden kann mittels technologischem Fortschritt und immer h\u00f6herem Kapitaleinsatz \u2013 sei es in der Landwirtschaft oder im Bauwesen \u2013 zwar intensiver genutzt, nicht aber durch ein anderes Gut ersetzt werden. Die \u00f6kologische Knappheit des Bodens in eine \u00f6konomische \u2013 also auch marktg\u00e4ngige \u2013 Knappheit zu \u00fcbersetzen, ist eine wirtschaftlich und politisch brisante Herausforderung der Raumentwicklung. <\/p>\n

Raumentwicklung an der Schnittstelle zum Immobilienmarkt<\/h2>\n


\nAuf M\u00e4rkten gebildete Preise sind bei internalisierten externen Kosten in der Lage, relative Knappheiten abzubilden. Das neoklassische Instrumentarium schafft es jedoch nicht, mit der absoluten Knappheit des Bodens nachhaltig umzugehen, weshalb eine politische Entscheidung \u00fcber die \u00f6kologischen Grenzen bodenwirtschaftlicher Aktivit\u00e4ten notwendig ist.
\nVgl. Luks, Fred. \u00d6kologische Nachhaltigkeit als Knappheitsproblem. Ein kritischer Blick auf die \u00f6konomische Konstruktion der \u00f6kologischen Wirklichkeit. In: Natur und Kultur 6. Jg., Nr. 1, S. 23\u201342, 2005. Es bleibt die Frage, wie viel des Geltungsbereichs und Erkl\u00e4rungsanspruchs der \u00d6konomie in die politische Debatte \u00fcbertragen werden soll. Mit anderen Worten: Wie viel Boden will die Gesellschaft wo und wie nutzen? Mit dem Raumplanungsgesetz als massgebende Marktordnung zur Segmentierung des Bodenmarktes wurde versucht, darauf eine Antwort zu geben. Es nennt vier Hauptziele:\u2212 Haush\u00e4lterische Nutzung des Bodens;\u2212 auf eine erw\u00fcnschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedelung;\u2212 Beachtung der nat\u00fcrlichen Gegebenheiten;\u2212 Ber\u00fccksichtigung der Bed\u00fcrfnisse von Bev\u00f6lkerung und Wirtschaft.Der Raumentwicklung wurde die anspruchsvolle Aufgabe \u00fcbertragen, quantitativ und qualitativ gen\u00fcgende Fl\u00e4chen f\u00fcr die verschiedenen Nutzungsarten \u2013 wie Siedlung, Landwirtschaft und Natur \u2013 zu schaffen und zu erhalten. Zentral dabei ist der Vollzug der normativen Marktordnung, welche unter Nutzung der Marktfunktionen ein Zusammenfallen des Eigennutzes mit dem Gemeinwohl gew\u00e4hrleisten soll. Insbesondere hat die Raumentwicklung die Nutzungszonen so festzulegen, dass im Preiswettbewerb des Bodenmarktes unterliegende soziale und \u00f6kologische Nutzungen des Bodens weiterhin m\u00f6glich sind. Bed\u00fcrfnisse der Gegenwart sollen befriedigt werden, ohne zu riskieren, dass k\u00fcnftige Generationen ihre Bed\u00fcrfnisse nicht mehr befriedigen k\u00f6nnen.
\nVgl. Commission on Environment and Development (WCED) (1987): Our Common Future, Oxford Univ Pr: Oxford World <\/p>\n

Vom Boden- zum Wohnimmobilienmarkt<\/h2>\n


\nInnerhalb der heutigen Rahmenbedingungen generiert der Immobilienmarkt \u2013 vor allem im Zusammenhang mit der Wohnnutzung \u2013 eine hohe Wertsch\u00f6pfung. Mit j\u00e4hrlich rund 24 Mrd. Franken fliesst der gr\u00f6sste Teil der Hochbauinvestitionen in den Wohnungsbau.
\nVgl. BAKBasel, Hochbauprognose 2009\u20132015, November 2009. Von den heute rund 227 000 Hektaren Bauzonen in der Schweiz sind rund 60% f\u00fcr die Wohnnutzung bestimmt.
\nBundesamt f\u00fcr Raumentwicklung (ARE). Bauzonenstatistik Schweiz 2007. Zonentypen, die vor allem f\u00fcr die Wohnnutzung bestimmt sind: Wohnzonen 105392 ha, Mischzonen 25 598 ha, Zentrumszonen 9050 ha, Ortsbildschutzzonen 16 039 ha. Die Wohnnutzung ist damit die mit Abstand dominierende Nutzung.Die Kehrseite der Medaille ist das Siedlungswachstum in die Fl\u00e4che und die damit einhergehenden Verluste an freier Landschaft (insbesondere an bestgeeigneten B\u00f6den), ein hoher Finanzbedarf der \u00f6ffentlichen Hand f\u00fcr Bau, Betrieb und Werterhalt der Infrastrukturen, steigende Kosten und Umweltbelastungen durch die Mobilit\u00e4t sowie weitr\u00e4umige Siedlungsgebiete ohne nennenswerte st\u00e4dtebauliche und urbane Qualit\u00e4ten.
\nVgl. Baumgartner, Fred. Raumentwicklung ohne Plan? Zur wachsenden Diskrepanz zwischen der Raumentwicklung und den Anforderungen der Nachhaltigkeit. In GAM Architekture Magazine 05. Hrsg: Fakult\u00e4t f\u00fcr Architektur der technischen Universit\u00e4t Graz, Springer Verlag\/Wien, Wien. 2009.Blickt man auf die Treiber dieser Entwicklung, so d\u00fcrfte auch k\u00fcnftig die Siedlungsfl\u00e4che st\u00e4rker anwachsen als die Bev\u00f6lkerung. Wohlstandswachstum, gesellschaftlicher Wandel und ver\u00e4nderte Lebensweise der Bev\u00f6lkerung tragen haupts\u00e4chlich dazu bei. Das Realeinkommen bleibt auf hohem Niveau. Die Haushalte \u2013 insbesondere die Einpersonenhaushalte \u2013 nehmen zu. Die steigende Massenmobilit\u00e4t erm\u00f6glicht eine immer h\u00f6here Erreichbarkeit der Orte sowohl f\u00fcr Wirtschaft und Wohnen als auch f\u00fcr Einkauf und Freizeit. Die Arbeitsteilung zwischen Mann und Frau ver\u00e4ndert sich und die Bev\u00f6lkerung wird immer \u00e4lter, wodurch neue Anspr\u00fcche an die Wohnumgebung und an die Wohnfl\u00e4chen gestellt werden. Beispielsweise ist die Wohnfl\u00e4che pro Kopf in der Schweiz von 39 m2 im Jahre 1990
\nVgl. Bundesamt f\u00fcr Statistik (BFS). Volksz\u00e4hlung 1990. auf heute rund 50 m2 angestiegen und wird noch weiter zunehmen. Weitere Treiber sind der Ausbau von Verkehrsinfrastrukturen, die Unterschiede in den Bodenpreisen zwischen Stadt und Peripherie sowie der Steuerwettbewerb.In Kenntnis der vorhandenen Bauzonen und den Fl\u00e4chenanspr\u00fcchen stellt sich die Frage, ob genug Bauland vorhanden ist. In den kommunalen Nutzungspl\u00e4nen sind heute Baulandreserven vorhanden, die Platz f\u00fcr 1,4 bis 2,1 Mio. zus\u00e4tzliche Einwohner bieten.
\nVgl. ARE: Bauzonenstatistik Schweiz 2007. Hinzu kommen Reserven innerhalb der bereits \u00fcberbauten Gebiete von rund 100 Mio. m2 Geschossfl\u00e4chen.
\nVgl. Vinzens, Martin; Howald, Matthias: In Zeitschrift Forum. Hrsg. Bundesamt f\u00fcr Raumentwicklung. 2\/2008. S. 29. Gem\u00e4ss Raumplanungsgesetz Art. 15 sollten Bauzonen nur Land umfassen, das weitgehend \u00fcberbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren ben\u00f6tigt und erschlossen wird. Die heutigen Baulandreserven der Schweiz sind damit vielerorts deutlich gr\u00f6sser als die zuk\u00fcnftige Nachfrage und reichen weit \u00fcber das Jahr 2025 hinaus. <\/p>\n

Eine Folge unzul\u00e4nglicher Spielregeln<\/h2>\n


\nWie kommt es, dass der Ruf nach weiteren Einzonungen un\u00fcberh\u00f6rbar weiterhallt und weiterhin ein starker Druck auf das siedlungsnahe, vorwiegend von der Landwirtschaft genutzte Gebiet besteht? Bis heute konnte kein Rezept gegen das anhaltende Siedlungswachstum in die Fl\u00e4che und die fortschreitende Zersiedelung gefunden werden. Die mangelnde Effektivit\u00e4t der Raumentwicklungspolitik gr\u00fcndet auf folgenden Faktoren:\u2212 auf einer ungen\u00fcgenden Marktordnung, welche viel zu grosse, nicht verf\u00fcgbare und teilweise am falschen Ort
\nVgl. Fahrl\u00e4nder Partner AG. Bauzonen Schweiz, wie viele Bauzonen braucht die Schweiz? Im Auftrag des Bundesamtes f\u00fcr Raumentwicklung. 2008. liegende Bauzonen erm\u00f6glicht;\u2212 auf bestehenden Externalit\u00e4ten im Bodenmarkt, die zu einem suboptimalen volkswirtschaftlichen Ergebnis f\u00fchren. Die Abh\u00e4ngigkeit der Planungsinstrumente von Prozessen und Entscheidungsmacht von Interessengruppen generiert Bauzonenreserven, die sowohl in ihrer Gr\u00f6sse als auch in ihrer Lage nicht den k\u00fcnftigen Bed\u00fcrfnissen und realistischen Einsch\u00e4tzungen der Entwicklungspotenziale von Standorten und Regionen entsprechen. Der lokale Fokus der Bauzonendimensionierung reflektiert in erster Linie die lokale Standortpolitik \u2013 nicht aber die absolute Knappheit des Bodens. Die vorherrschende Marktordnung als kompetitiv f\u00f6deralistische Ausscheidung von Bauzonen schafft es nicht, \u00fcberkommunale sowie \u00fcberregionale Herausforderungen aufzugreifen und der Begrenztheit des Bodens Rechnung zu tragen.Zahlreiche Faktoren verursachen im Bodenmarkt falsche Anreize und Marktverzerrungen. Heute wird das Verursacherprinzip bei der Anlastung der Erschliessungskosten von Neubauten ungen\u00fcgend angewendet. Hinzu kommen die unvollst\u00e4ndige Internalisierung der externen Kosten des Verkehrs und der damit verbundenen Kosten von Umweltbelastungen sowie die fehlende Absch\u00f6pfung von Wertsteigerungen des Bodens infolge Planungs-, Erschliessungs- und Infrastrukturmassnahmen.
\nVgl. Frey, Ren\u00e9 L. und Zimmermann, Horst. Neue Rahmenbedingungen f\u00fcr die Raumordnung als Chance f\u00fcr marktwirtschaftliche Instrumente. 2005. Weiter werden \u00f6ffentliche G\u00fcter im Zusammenhang mit dem Bodenmarkt \u2013 wie z.B. Wald, Kulturlandschaften und \u00d6kosystemdienstleistungen \u2013 nur teilweise entsch\u00e4digt. <\/p>\n

Diskutierte und verdr\u00e4ngte L\u00f6sungsans\u00e4tze<\/h2>\n


\nDie Frage nach der richtigen Bodenmarktordnung stellt sich immer wieder in den Diskussionen \u00fcber die Ausgestaltung der Raumentwicklungspolitik und ist auch heute wieder aktuell. Zurzeit stehen im Kontext der Raumentwicklung zwei eidgen\u00f6ssische Volksinitiativen an. Die Initiative \u00abSchluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!\u00bb
\nVgl. Botschaft zur eidgen\u00f6ssischen Volksinitiative \u00abSchluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!\u00bb vom 29. Oktober 2008. BBI 2008 8757 verlangt, den Anteil an Zweitwohnungen am Gesamtbestand auf 20% zu beschr\u00e4nken. Bei der sogenannten \u00abLandschaftinitiative\u00bb
\nVgl. Botschaft zur Volksinitiative \u00abRaum f\u00fcr Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)\u00bb vom 20. Januar 2010. BBI 2010 1033. ist in diesem Kontext die Forderung nach einer Begrenzung der Gesamtfl\u00e4che der Bauzonen von Interesse, die als \u00dcbergangsl\u00f6sung f\u00fcr die kommenden 20 Jahre gelten soll: Wer neues Bauland einzont, muss andernorts eine zu grosse Bauzone verkleinern. Der Bundesrat empfiehlt, beide Initiativen abzulehnen und stellt der Landschaftsinitiative als Gegenvorschlag eine Teilrevision des Raumplanungsgesetzes gegen\u00fcber. Mit dieser soll der Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet deutlicher zum Ausdruck gebracht sowie zur Siedlungsplanung und Bauzonendimensionierung klarere Vorgaben gemacht werden.
\nVgl. http:\/\/www.are.admin.ch<\/a>, Medienmitteilung vom 21.01.2010. Bundesrat stellt der Landschaftsinitiative einen indirekten Gegenvorschlag gegen\u00fcber. 12.05.2010.Ein zentrales Element der Initiativen wie auch der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes ist eine konsequentere Marktordnung bzw. Segmentierung des Bodenmarktes mit dem Ziel, einen nachhaltigen Umgang mit der absoluten Knappheit des Bodens zu erreichen. Die restriktivere Zuf\u00fchrung von Boden in die M\u00e4rkte garantiert alleine noch keine geordnete Besiedelung des Landes; sie ber\u00fccksichtigt lediglich die absolute Knappheit. Die effiziente Allokation des Bodens bedingt zus\u00e4tzlich eine Marktintegration der Externalit\u00e4ten und der \u00f6ffentlichen G\u00fcter. Raumpolitische Diskurse erw\u00e4gen den Einsatz von marktwirtschaftlichen Instrumenten meist in direktem Zusammenhang zum Boden, so auch der fr\u00fchere Gesetzesentwurf zu einer umfassenden Revision des Raumplanungsgesetzes, der in der Vernehmlassung auf breite Ablehnung gestossen ist.
\nF\u00fcr das Gebiet ausserhalb der Bauzonen wurden Versiegelungs- und Wohnfl\u00e4chenabgaben vorgeschlagen. Die mangelnde politische Akzeptanz ist in der hohen Wirkung von marktwirtschaftlichen Instrumenten und dem klaren Aufzeigen von Gewinnern und Verlierern auszumachen. F\u00fcr das bessere Funktionieren des Bodenmarktes ist eine Unterst\u00fctzung durch marktwirtschaftliche Instrumente jedoch unumg\u00e4nglich. Um es bildlich auszudr\u00fccken: Der Pelz kann nicht gewaschen werden, ohne ihn nass zu machen.Der Raum wird von den auf dem Bodenmarkt gef\u00e4llten Entscheidungen gestaltet. Will die Schweiz eine effiziente Raumentwicklungspolitik, hat sie die Marktkr\u00e4fte f\u00fcr die Zielerreichung einer nachhaltigen Raumentwicklung zu nutzen. Entsprechend bedarf es eines Umbaus bestehender marktwirtschaftlicher Mechanismen, die falsche Anreize setzen und einer Etablierung neuer fl\u00e4chensparender, zersiedelungshemmender marktwirtschaftlicher Instrumente. Der Fokus m\u00f6glicher Instrumente sollte dabei vom Boden hin zu raumrelevanten Faktoren erweitert werden. Nebst bodenpolitischen Instrumenten \u2013 wie z.B. einer Mehrwertabsch\u00f6pfungsabgabe, Fl\u00e4chennutzungssteuer oder einer Zertifikatsl\u00f6sung \u2013 ist die Internalisierung externer Effekte des Verkehrs und der Erschliessung anzugehen. Die Erschliessungskosten sind zu tief; d.h. der Verkehr ist zu billig, und zwar sowohl der motorisierte Individualverkehr als auch der \u00f6ffentliche Verkehr.
\nVgl. Frey, Ren\u00e9 L. Politische \u00d6konomie der Raumplanung. Vortrag im Rahmen der Expertentagung von Avenir Suisse \u00abRaumplanung zwischen Planung und Markt\u00bb Z\u00fcrich, 22. Oktober 2009. CREMA Beitr\u00e4ge zur aktuellen Wirtschaftspolitik Nr. 2009\u201303. <\/p>\n

Fazit<\/h2>\n


\nDie Ziele der Raumentwicklung werden von der Gesellschaft grunds\u00e4tzlich akzeptiert. Die zur Diskussion stehenden Volksinitiativen unterstreichen die Dringlichkeit einer griffigeren Raumordnungspolitik, die konsequentere Regelungen zur Segmentierung des Bodenmarktes im Hinblick auf eine geordnete Besiedlung des Landes schafft.Die Initiativen wollen Regelungen, die den Bauland- und Immobilienmarkt enger einschn\u00fcren, indem konkret ein Bauzonenplafond oder f\u00fcr die Tourismusorte ein faktischer Baustopp von neuen Zweitwohnungen verlangt wird. Demgegen\u00fcber schl\u00e4gt der Bundesrat eine Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vor, welche auf eine Siedlungsentwicklung nach innen setzt und das Angebot an Bauland klarer umreissen will. Mit der Wahl, eine Politik der Erneuerung und Transformation bestehender Siedlungsgebiete oder die bisherige Zersiedlungspolitik zu verfolgen, trifft die Gesellschaft einen Entscheid \u00fcber die Effektivit\u00e4t der Bodenmarktordnung.Die Steuerung der r\u00e4umlichen Entwicklung kann auch in einem normativ geordneten Rahmen nicht allein den Marktkr\u00e4ften \u00fcberlassen werden. Aus \u00f6konomischer Sicht spricht heute vieles daf\u00fcr, marktwirtschaftliche Instrumente zur Beseitigung der Marktunvollkommenheiten bzw. zur besseren Zielerreichung in der Raumentwicklung einzusetzen. Dass marktwirtschaftliche Instrumente nicht Gegenstand der auf dem Tisch liegenden Revisionsvorschl\u00e4ge sind, hat zum einen mit den wenig vorhandenen Erfahrungen zu tun. Zum anderen wird deren Akzeptanz noch als gering eingesch\u00e4tzt. Dies ist aber keine Absage an diese Instrumente an sich. Raumrelevante marktwirtschaftliche Instrumente im Bereich Verkehr und Erschliessungskosten werden in Zukunft st\u00e4rker in die Raumentwicklungsdebatte einbezogen werden m\u00fcssen.
\n
\nGrafik 1: \u00ab\u00dcberbaute und un\u00fcberbaute Bauzonen in der Schweiz nach Zonentypen\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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