![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200912_06_Michaelowa_01.eps.jpg\")
<\/p>\nIm Kontext der internationalen Klimapolitik erwarten die Entwicklungsl\u00e4nder seitens der Industriel\u00e4nder Milliardenbetr\u00e4ge zur Finanzierung von Anpassungs- und Vermeidungsmassnahmen. Die institutionelle Kontrolle der Bereitstellung und Verteilung dieser Mittel ist konflikttr\u00e4chtig und f\u00fcr die Effizienz der Mittelverwendung entscheidend. Die geberkontrollierte zentrale Mittelverteilung seitens der Global Environment Facility mit einem zweistufigen Antragsverfahren hat sich als ineffektiv herausgestellt. Der vorliegende Artikel befasst sich mit der Frage, wie eine gerechte, effektive und effiziente L\u00f6sung der Mittelverteilung aussehen k\u00f6nnte.
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\nIm Zuge der Weiterentwicklung des internationalen Klimaregimes nach 2012 werden den Entwicklungsl\u00e4ndern zur Finanzierung von Anpassungs- und Vermeidungsmassnahmen Finanzfl\u00fcsse in einer Gr\u00f6ssenordnung in Aussicht gestellt, die der heutigen Entwicklungshilfe entspricht. Das UN-Klimasekretariat (2008) sieht bis 2030 einen j\u00e4hrlichen Finanzbedarf der Entwicklungsl\u00e4nder von 110 bis 150 Mrd. Franken. Die EU-Kommission (2009) fordert, dass die Industriel\u00e4nder den Entwicklungsl\u00e4ndern im Jahr 2020 30 bis 75 Mrd. Franken an \u00f6ffentlichen Geldern zur Verf\u00fcgung stellen. Bislang ist v\u00f6llig ungekl\u00e4rt, wie derartige Summen verwaltet werden sollen. Falls die Gelder nicht abfliessen oder ohne Wirkung versickern, k\u00f6nnte es zu einer Gegenreaktion der \u00d6ffentlichkeit in den Industriestaaten kommen, die Entwicklungsl\u00e4nder ihrem Schicksal zu \u00fcberlassen. Von einer gerechten, effektiven und effizienten L\u00f6sung h\u00e4ngt also die langfristige Stabilit\u00e4t des Klimaregimes ab. Wie kann eine solche L\u00f6sung aussehen?
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\nSeit Beginn der 1990er-Jahre verwaltet die Global Environment Facility (GEF) Gelder zur F\u00f6rderung von Anpassung und Technologietransfer in Entwicklungsl\u00e4nder. Bislang sind mehr als 2,5 Mrd. Franken f\u00fcr solche Projekte gesprochen worden. Die Entscheidungsstrukturen und Mittelzuteilungsverfahren der GEF werden seitens der Entwicklungsl\u00e4nder heftig kritisiert (siehe M\u00fcller 2009a), obwohl nach m\u00fchsamen Verhandlungen ein Entscheidungsverfahren auf Basis einer doppelten Mehrheit eingef\u00fchrt wurde. Sowohl 60% der Mitgliedsl\u00e4nder als auch 60% der Geber m\u00fcssen zustimmen, um eine Entscheidung zu f\u00e4llen. Projektantr\u00e4ge k\u00f6nnen nicht direkt gestellt werden, sondern m\u00fcssen \u00fcber eine Umsetzungsstelle – z.B. die Weltbank oder das UN-Entwicklungsprogramm – eingereicht werden. Erst wenn diese den Antrag bef\u00fcrwortet, wird er der GEF vorgelegt. Im Regelfall ben\u00f6tigen Antr\u00e4ge bis zur Annahme mehrere Jahre. W\u00e4hrend es vor 2005 keinen Verteilungsschl\u00fcssel auf Empf\u00e4ngerl\u00e4nder gab, werden die Mittel seither auf Grundlage eines \u00abGlobalen Nutzenindex\u00bb zugeteilt. Dieser Index basiert auf den CO2-Emissionen des Jahres 2000 sowie der Ver\u00e4nderung der Emissionsintensit\u00e4t der Wirtschaft w\u00e4hrend der 1990er-Jahre. Die Konsequenz daraus ist, dass L\u00e4nder mit hohen Emissionen einen besseren Zugriff auf GEF-Ressourcen haben, w\u00e4hrend kleinere L\u00e4nder mit niedrigen Emissionen fast leer ausgehen.
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\n\u00dcber die GEF hinaus sind Klimaschutzfonds seit 2000 in Mode gekommen. Bei der Klimakonferenz von Marrakesch im 2001 wurden im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention ein Fonds f\u00fcr die am wenigsten entwickelten L\u00e4nder sowie ein spezieller Klimafonds eingerichtet. Die Weltbank hat 2008 einen Fonds f\u00fcr saubere Technologien und einen strategischen Klimafonds aufgelegt. Alle diese Fonds haben nur einen Bruchteil der Mittel erhalten, die urspr\u00fcnglich zugesagt worden waren. Es scheint bei den Industriel\u00e4ndern Mode zu werden, mit \u00abEinweg-Fonds\u00bb kurzfristig den Eindruck zu erwecken, in grossem Stil Finanzressourcen zu sprechen, ohne diese dann tats\u00e4chlich zur Verf\u00fcgung zu stellen.
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\nDer Anpassungsfonds unterscheidet sich von allen anderen Fonds durch eine sogenannte Naturalfinanzierung. Er erh\u00e4lt 2% der Emissionsgutschriften des Clean Development Mechanism (CDM), die er am Markt verkaufen kann. Bislang sind so 6 Mio. Emissionsgutschriften im Wert von ca. 120 Mio. Franken zusammengekommen. Der Fonds wird direkt durch einen 16-k\u00f6pfigen Vorstand verwaltet, in dem die Empf\u00e4ngerl\u00e4nder die Mehrheit haben. Antr\u00e4ge k\u00f6nnen direkt beim Vorstand eingereicht werden und werden anhand eines Kriterienkatalogs evaluiert, der sich an einer Entscheidung der Vertragsstaatenkonferenz orientiert (siehe Kasten 1 Grunds\u00e4tzliche Kriterien:- Verwundbarkeit;- Schadensniveau;- Eile und Risiken aus Verz\u00f6gerung;- ausgewogener und gleichberechtigter Zugang;- Erfahrungen aus Projekt- und Programm-entwicklung und -umsetzung;- Zusatznutzen, auch \u00fcber Sektorgrenzen hinaus;- Anpassungsf\u00e4higkeit.Operative Kriterien:- \u00f6konomische, soziale und umweltbezogene Nutzen des Projekts, insbesondere f\u00fcr die verwundbarsten Bev\u00f6lkerungsgruppen im Projektgebiet;- Kosteneffizienz des Projekts im Vergleich mit m\u00f6glichen Alternativen;- Konsistenz mit nationalen Nachhaltigkeits- und Entwicklungsstrategien;- Erf\u00fcllung nationaler technischer Standards;- Vermeidung von Doppelf\u00f6rderungen;- Wissensmanagement, um Erfahrungen des Projekts weitergeben zu k\u00f6nnen). \u00a0Derzeit entwickeln sich nationale Umsetzungsagenturen auf L\u00e4nderebene, die nachweisen m\u00fcssen, dass sie transparente Ausschreibungsverfahren durchf\u00fchren und die Projektdurchf\u00fchrung kontrollieren bzw. evaluieren. Die Agenturen m\u00fcssen sich beim Fonds akkreditieren. Da der Fonds erst 2008 seine Arbeit aufgenommen hat und die Regeln erst 2009 verabschiedet wurden, gibt es bislang keine Erfahrungen mit diesem Verfahren.
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\nEin gross angelegtes internationales Finanzierungssystem hat zwei Hauptaufgaben: Zun\u00e4chst m\u00fcssen Finanzmittel generiert werden; ist dies erfolgt, m\u00fcssen diese zugeteilt werden. Um diese Aufgaben effektiv und effizient erledigen zu k\u00f6nnen, bedarf es eines Entscheidungsverfahrens auf der Basis eines klaren Regelwerks. Entscheidungen sind entweder normativer Natur (d.h. sie f\u00fchren zu neuen Regeln), oder rein operativ (d.h. sie stehen im Zusammenhang mit Mittelaufbringung und -verteilung). In gewissem Sinne entspricht dies der Aufteilung zwischen legislativen und exekutiven Aufgaben in einem politischen System. Traditionell \u00fcbernimmt im internationalen Klimaregime die Vertragsstaatenkonferenz die legislativen Aufgaben, w\u00e4hrend ein Exekutivrat die exekutiven T\u00e4tigkeiten aus\u00fcbt. Die Vertragsstaatenkonferenz bestellt die Mitglieder des Exekutivrats und beschliesst – h\u00e4ufig auf Antrag des Exekutivrats – grundlegende Regeln.\u00a0Grunds\u00e4tzlich gibt es verschiedene Ans\u00e4tze f\u00fcr die Verwaltung und Verteilung der Milliardenbetr\u00e4ge (siehe Grafik 1):\u00a0– Die Geberl\u00e4nder zahlen in einen zentralen Fonds. Die Mittelverteilung wird durch spezialisierte Agenturen durchgef\u00fchrt. Eine solche Welttransferagentur w\u00e4re quasi eine Fortsetzung der GEF.\u00a0– Die Geberl\u00e4nder zahlen in einen zentralen Fonds ein, der \u00fcber die Verteilung entscheidet. L\u00e4nder m\u00fcssen sich direkt um Projektfinanzierung bewerben. Analogie w\u00e4re der Montrealer Fonds zur Reduktion ozonzerst\u00f6render Substanzen. \u00a0– Die Geberl\u00e4nder zahlen in einen zentralen Fonds ein, auf den die Empf\u00e4ngerl\u00e4nder nach einem vorher festgelegten Verteilungsschl\u00fcssel zugreifen k\u00f6nnen. Die Verwendung der Gelder muss vorher festgelegten Kriterien gen\u00fcgen. Jedes Empf\u00e4n-gerland setzt eine nationale Institution ein, welche die Projektauswahl durchf\u00fchrt. Eine historische Analogie w\u00e4re der Marshallplan.\u00a0– Die Geberl\u00e4nder verhandeln bilateral mit Empf\u00e4ngerl\u00e4ndern und berichten \u00fcber die geleisteten Transfers an das UN-Klimasekretariat – eine Art Finanzmittelb\u00f6rse.\u00a0\u00a0Eine Reihe von konkreten Vorschl\u00e4gen ist im Rahmen der internationalen Verhandlungen eingebracht worden und wird in Persson et al. (2009) beschrieben.\u00a0Ein zentralisiertes System kann zu b\u00fcrokratischen Ineffizienzen f\u00fchren, w\u00e4hrend die dezentrale L\u00f6sung privilegierten Beziehungen zwischen bestimmten L\u00e4ndern Raum gibt. Die Geberl\u00e4nder setzen auf eine zentralisierte L\u00f6sung unter einer bestehenden Institution, w\u00e4hrend die Empf\u00e4ngerl\u00e4nder eine neue zentrale L\u00f6sung wollen, die ihnen Freiheit einr\u00e4umt. Ein Mischsystem k\u00f6nnte einen guten Kompromiss darstellen (siehe M\u00fcller, Gomez-Echeverri, 2009): Ein Exekutivrat mit einer strukturellen Mehrheit der Empf\u00e4ngerl\u00e4nder und Vertretern von Nichtregierungsorganisationen ohne Stimmrecht beschliesst per Konsensprinzip die Grundregeln f\u00fcr die Bewertung des Mittelbedarfs. Sein Sekretariat schl\u00e4gt themenspezifische Regeln vor.
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\nKommt es tats\u00e4chlich zu Finanztransfers in dreistelliger Milliardenh\u00f6he, nimmt die Mittelverwendung eine entscheidende Bedeutung ein. Hier stossen zwei Prinzipien diametral aufeinander: das Prinzip der effi-zienten Mittelverwendung und dasjenige der Verteilungsgerechtigkeit. \u00a0Das Prinzip effizienter Mittelverwendung gebietet, dass die Mittelverteilung nicht mit der Giesskanne erfolgt. F\u00fcr Emissionsreduktionsmassnahmen k\u00f6nnte beispielsweise ein umgekehrtes Auktionsverfahren durchgef\u00fchrt werden, bei dem L\u00e4nder ein Subven-tionsvolumen pro reduzierter Tonne CO2-\u00c4quivalent vorschlagen und das Budget auf die kosteng\u00fcnstigsten Projekte verteilt wird. F\u00fcr die Anpassung gibt es keinen \u00e4hnlich zentralen Erfolgsindikator. Da es bei Anpassung letztlich um den Schutz menschlichen Lebens und Gesundheit sowie Verm\u00f6gens geht, k\u00f6nnten die Parameter \u00abgesch\u00fctztes behinderungsgewichtetes Lebensjahr\u00bb und \u00abvor der Vernichtung bewahrtes Verm\u00f6gen\u00bb als Erfolgsindikatoren eingesetzt werden. Hierbei gibt es nat\u00fcrlich erhebliche Herausforderungen, wie zum Beispiel die Definition der Klimavariabilit\u00e4t im Referenzfall. Leider ist auf internationaler Ebene bislang diese Thematik kaum diskutiert worden. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der Evaluation von Entwicklungsprojekten ist zu bef\u00fcrchten, dass Anpassungsprojekte eine geringe Erfolgsquote haben. Es sollte vermieden werden, dass Milliarden in Anpassungsprojekte fliessen, ohne dass es belastbare Anreize f\u00fcr eine erfolgreiche Umsetzung gibt.\u00a0Auf einer grunds\u00e4tzlich anderen normativen Pr\u00e4misse basiert der Ansatz der Verteilungsgerechtigkeit. Zahlungen zur Anpassung an Klimasch\u00e4den k\u00f6nnen als Entsch\u00e4digung betrachtet werden. Bei einer Entsch\u00e4digung kann der Entsch\u00e4digte frei entscheiden, was er mit dem Geld tut (siehe M\u00fcller, 2009b). Es kann einen vorgegebenen Zuteilungsschl\u00fcssel auf L\u00e4nderebene geben, der auf international festgelegten Kriterien basiert. Wenn ein Land jedoch unter Klimasch\u00e4den leidet, weil die zugeteilten Mittel nicht in Anpassungsmassnahmen geflossen sind, sollte dieses Land keine zus\u00e4tzlichen Ressourcen mehr erhalten. Dies mag hart klingen, ist aber n\u00f6tig, um Fehlverhalten nicht zu belohnen. Im Bereich Emissionsreduktion ist die normative Basis f\u00fcr eine Entsch\u00e4digungsl\u00f6sung schw\u00e4cher; sie k\u00f6nnte nur von Staaten geltend gemacht werden, deren Exporte unter dem R\u00fcckgang der Nachfrage nach fossilen Brennstoffen und energieintensiv hergestellten G\u00fctern leiden. Die Vereinigung Erd\u00f6l exportierender L\u00e4nder (Opec) hat sich seit jeher f\u00fcr eine derartige Entsch\u00e4digung stark gemacht.
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\nVor dem Hintergrund des gewaltigen Finanzbedarfs f\u00fcr Emissionsreduktion und Anpassung in Entwicklungsl\u00e4ndern stellt die Entwicklung eines effektiven, glaubw\u00fcrdigen und effizienten internationalen Finanzsys-tems eine Herausforderung dar. Die Mittelverwaltung kann auf internationaler Ebene zentral oder dezentral erfolgen, wobei die Zuteilung auf die L\u00e4nder nach einem vor-gegebenen Schl\u00fcssel oder aufgrund eines direkten Antragsverfahrens vorgenommen wird. In ersterem Fall muss eine nationale Institution die Zuteilung \u00fcbernehmen. Eine wettbewerbsorientierte Zuteilung mit Ex-Post-Monitoring kann die Erfolgsquote der Projekte erheblich verbessern; sie ist jedoch im Bereich Anpassung schwierig umzusetzen. Wenn man vom Prinzip der Entsch\u00e4digung f\u00fcr Klimasch\u00e4den ausgeht, sollte das Empf\u00e4ngerland die freie Entscheidung f\u00fcr die Mittelverwendung haben.\u00a0Zu hoffen ist, dass es gelingt, die Fehler der Entwicklungsfinanzierung zu vermeiden. Ein Konflikt zwischen Effizienz der Mittelverwendung und Verteilungsgerechtigkeit wird allerdings immer existieren.
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\nGrafik 1 \u00abUnterschiede zwischen zentraler und l\u00e4nderspezifischer Mittelzuteilung\u00bb
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\nKasten 1: Kriterien f\u00fcr die Mittelzuteilung des Anpassungsfonds Grunds\u00e4tzliche Kriterien:- Verwundbarkeit;- Schadensniveau;- Eile und Risiken aus Verz\u00f6gerung;- ausgewogener und gleichberechtigter Zugang;- Erfahrungen aus Projekt- und Programm-entwicklung und -umsetzung;- Zusatznutzen, auch \u00fcber Sektorgrenzen hinaus;- Anpassungsf\u00e4higkeit.Operative Kriterien:- \u00f6konomische, soziale und umweltbezogene Nutzen des Projekts, insbesondere f\u00fcr die verwundbarsten Bev\u00f6lkerungsgruppen im Projektgebiet;- Kosteneffizienz des Projekts im Vergleich mit m\u00f6glichen Alternativen;- Konsistenz mit nationalen Nachhaltigkeits- und Entwicklungsstrategien;- Erf\u00fcllung nationaler technischer Standards;- Vermeidung von Doppelf\u00f6rderungen;- Wissensmanagement, um Erfahrungen des Projekts weitergeben zu k\u00f6nnen
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\nKasten 2: Literatur – Anpassungsfonds (2009): Operational Policies and Guidelines to Access Resources from the Adaptation Fund, Annex III, Report of the 7th Meeting of the Adaptation Fund Board, AFB\/B.7\/13\/Rev.1, Bonn.- EU-Kommission (2009): Stepping up Inter-national Climate Finance: A European Blueprint for the Copenhagen Deal, COM(2009) 475\/3, Br\u00fcssel.- Gomez-Echeverri, Luis; M\u00fcller, Benito (2009): Key Issues on Governance of Climate Change Finance, ECBI Policy Brief, Oxford.- M\u00fcller, Benito (2009b): Is There Room for Compromise? The Debate on Institutional Arrangements for Climate Finance, Oxford Energy and Environment Comment, Oktober 2009.- M\u00fcller, Benito (2009a): The Global Environment Facility (GEF) and the Reformed Financial Mechanism (RFM) of the UNFCCC, Oxford Climate Policy Publication, Oxford.- M\u00fcller, Benito; Gomez-Echeverri, Luis (2009): The Reformed Financial Mechanism of the UNFCCC. Part I: Architecture and Governance, Oxford Institute for Energy Studies EV 45, Oxford.- Persson, \u00c5sa; Klein, Richard; Kehler Siebert, Clarisse; Atteridge, Aaron; M\u00fcller, Benito; Hoffmaister, Juan; Lazarus, Michael; Takama, Takeshi (2009): Adaptation Finance under a Copenhagen Agreed Outcome, Stockholm Environment Institute, Stockholm.- Reed, David; Kutter, Andrea; Ballesteros, Athena; Fendley, Edward; del Socorro Flores Liera, Maria; Harnisch, Jochen; Huq, Saleemul; Ibrekk, Hans Olav (2009): The Institutional Architecture for Financing a Global Climate Deal: An Options Paper, Washington.- UN-Klimasekretariat (2008): Investment and Financial Flows to Address Climate Change: An Update, 26 November 2008, FCCC\/TP\/2008\/7, Bonn.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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