Die Klima- und Handelspolitik verfolgen konzeptionell unterschiedliche Ziele. Das internationale Klimaregime will das Treibhausgasproblem durch international koordinierte staatliche Regulierungen l\u00f6sen. Bei der Handelspolitik geht es um die Liberalisierung von M\u00e4rkten. Bisher waren kaum Konflikte zwischen diesen beiden Systemen auszumachen. Weil sich diese in Zukunft aber ann\u00e4hern und zum Teil \u00fcberschneiden werden, wird deren koh\u00e4rente Weiterentwicklung eine grosse Herausforderung darstellen. Damit die Klima- und Handelspolitik sich gegenseitig m\u00f6glichst positiv beeinflussen und Konflikte vermieden werden, m\u00fcssen entsprechende Ber\u00fchrungspunkte fr\u00fchzeitig erkannt und Interessenabw\u00e4gungen transparent und auf objektiver Grundlage diskutiert werden. <\/p>\n
\nDie internationale Politik zur Reduktion der Treibhausgasemissionen kam bisher kaum in Konflikt mit dem internationalen Handelsrecht. Dies entspricht der UN-Klimarahmenkonvention, die in ihren Prinzipien festh\u00e4lt, dass Massnahmen zur Bek\u00e4mpfung der Klima\u00e4nderungen weder ein Mittel willk\u00fcrlicher oder ungerechtfertigter Diskriminierung noch eine verschleierte Beschr\u00e4nkung des internationalen Handels sein sollen (Art. 3.5). Die geringe Handelsrelevanz des auf dieser Basis ausgehandelten Kyoto-Protokolls, das 2005 in Kraft trat und bis 2012 gilt, liegt im Wesentlichen darin begr\u00fcndet, dass die quantitativen Emissionsreduktionen, zu denen sich die Industriel\u00e4nder mit dem Kyoto-Protokoll verpflichteten, einem Territorialprinzip folgen: Die L\u00e4nder sind nur f\u00fcr jene Emissionen verantwortlich, die auf ihrem Staatsterritorium verursacht werden. Das bedeutet, dass die Umsetzung des Kyoto-Protokolls – nebst der Ber\u00fccksichtigung von Quellen- und Senkeneffekten in landwirtschaftlichen B\u00f6den und W\u00e4ldern – f\u00fcr die meisten L\u00e4nder bei der Verbrennung von fossilen Energietr\u00e4gern ansetzt.\u00a0Daraus ergibt sich, dass die notwendigen Massnahmen (Emissionssteuern und -handelssysteme, Effizienzvorschriften u.a.) ebenfalls bei der Verbrennung von fossilen Energien und damit am Anfang des Lebenszyklus emissionsintensiver G\u00fcter (bei der Produktion) wirken. Der nachgelagerte Handel und Konsum dieser G\u00fcter bleibt von direkten klimapolitischen Eingriffen weitgehend unber\u00fchrt. Die Klimapolitik \u00fcbertr\u00e4gt sich dabei nur indirekt \u00fcber Preiseffekte auf Handel und Konsum.
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\nIn der WTO gibt es keine expliziten Regeln in Bezug auf Klimafragen. Sobald aber Klimamassnahmen den Handel beeinflussen, m\u00fcssen diese der \u00dcberpr\u00fcfung von WTO-Regeln standhalten. Zus\u00e4tzlich finden im Rahmen der Doha-Runde Verhandlungen zum Thema Handel und Umwelt statt, die mit der Klimadiskussion an Aktualit\u00e4t und Wichtigkeit gewonnen haben. Bei diesen Verhandlungen geht es darum, die gegenseitige Wechselwirkung von Handel und Umwelt positiv zu verst\u00e4rken. Auf der rechtlichen Ebene sollen Fragen zum Verh\u00e4ltnis zwischen handelsrelevanten Umweltregeln und WTO-Regeln gekl\u00e4rt werden. Die Schweiz setzt sich hier f\u00fcr eine ambiti\u00f6se und zukunftsorientierte L\u00f6sung ein. Die entsprechenden Vorschl\u00e4ge f\u00fcr allgemeine Auslegungsprinzipien und eine bessere Ber\u00fccksichtigung von Umweltanliegen im WTO-Streitschlichtungsmechanismus zur Vermeidung zuk\u00fcnftiger Konflikte sind aber heute kaum konsensf\u00e4hig. Im Gegensatz dazu sind institutionelle Anpassungen f\u00fcr einen verbesserten Informationsaustausch zwischen den Sekretariaten der WTO und der Umweltabkommen wie beispielsweise der UNO-Klimakonvention weit weniger kontrovers. Schliesslich sollen sogenannte Umweltg\u00fcter und Dienstleistungen, die n\u00fctzlich f\u00fcr die Umwelt sind, verst\u00e4rkt liberalisiert werden. Dies entspricht der WTO-Logik fortschreitender Liberalisierung und k\u00f6nnte gleichzeitig den Technologietransfer f\u00f6rdern. Obwohl das Mandat eindeutig ist, in diesem Bereich keinerlei Zielkonflikt zwischen Handel und Klima besteht und die Liberalisierung klimarelevanter G\u00fcter als erster praktischer Schritt vorgeschlagen wurde, ist noch kein konkretes Resultat in Sicht.
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\nMit der zunehmenden Dringlichkeit der Reduktion von Treibhausgasemissionen werden ambiti\u00f6sere klimapolitische Massnahmen in Zukunft verst\u00e4rkt auch wirtschaftlich sp\u00fcrbar werden. Einzelne Staaten k\u00f6nnten vermehrt auf direkt handelsbezogene Instrumente zur\u00fcckgreifen, was zur Folge haben w\u00fcrde, dass sich die – wie oben erw\u00e4hnt – bisher fast ausschliesslich produktionsbezogene Klimapolitik auf Handel und Konsum ausweiten. Dabei sind drei verschiedene Motive zu unterschieden:\u00a0– Verantwortung der Konsumenten: Vor allem in Industriel\u00e4ndern \u00fcbernehmen Konsumenten immer mehr die Verantwortung \u00fcber den gesamten Lebenszyklus der von ihnen konsumierten G\u00fcter. Damit wird den bei Herstellung und Transport von G\u00fctern im Ausland verursachten Emissionen zunehmend Beachtung geschenkt.\u00a0– Carbon Leakage: Wirksame Emissionsreduktionsanreize f\u00fchren unweigerlich dazu, dass emissionsintensive Wirtschaftszweige in ihrer Wettbewerbsf\u00e4higkeit betroffen sind. Je nach Exposition im internationalen Wettbewerb kann das zu Produktionsverlagerungen f\u00fchren, wenn einige L\u00e4nder eine weniger strenge Klimapolitik verfolgen. Solche Prozesse k\u00f6nnen die Wirksamkeit der Klimapolitik unterminieren, indem Emissionen nicht vermieden, sondern teilweise verlagert werden. Diesem als Carbon Leakage bezeichneten Vorgang Einhalt zu gebieten, kann Anlass sein, vermehrt zu handelspolitischen Massnahmen zu greifen.\u00a0– Trittbrettfahren: Die globale Natur des Klimaproblems hat zur Folge, dass alle wichtigen Emissionsl\u00e4nder zur L\u00f6sung beitragen m\u00fcssen, damit die Klimapolitik ihre Wirkung entfalten kann und die weltweiten Emissionen zum Wohle aller L\u00e4nder im notwendigen Umfang reduziert werden k\u00f6nnen. Gleichzeitig hat jedes Land relativ grosse wirtschaftliche Anreize, zwar von den Anstrengungen der anderen L\u00e4nder zu profitieren, selber aber nichts beizusteuern (Trittbrettfahren). Handelspolitische Massnahmen k\u00f6nnten als ultima ratio auch daf\u00fcr eingesetzt werden, L\u00e4nder vom Trittbrettfahren abzuhalten.
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\nDer Klimawandel und die Massnahmen zu dessen Bek\u00e4mpfung oder zur Anpassung an dessen Folgen haben Einfluss auf den Handel. Im Spannungsfeld zwischen Handels- und Klimaanliegen bedarf es einer ganzheitlichen Sicht, um koh\u00e4rente L\u00f6sungen zu finden und damit zuk\u00fcnftige Konflikte zu vermeiden. \u00a0Dominiert wird die Handel\/Klima-Diskussion zurzeit von den sogenannten Grenzausgleichsmassnahmen. Diese sollen die durch strenge nationale Klimaregeln verursachten Wettbewerbsnachteile abfedern und gleichzeitig Carbon Leakage verhindern, indem entsprechende Zusatzkosten gegen\u00fcber L\u00e4ndern mit weniger strengem Klimaregime an der Grenze ausgeglichen werden. Diese Unterschiede entstehen, wenn gewisse L\u00e4nder nicht bereit sind, ihren Beitrag zur Bek\u00e4mpfung des Klimawandels in Form von Reduktionsverpflichtungen zum Ausstoss von Treibhausgasen zu leisten. Gewisse Unterschiede in den Reduktionsverpflichtungen werden akzeptiert. Sie entsprechen einem Grundprinzip der UNO-Klimakonvention (Common But Differentiated Responsibilities) und d\u00fcrfen nicht mit dem handelspolitischen Instrument der Ausgleichsmassnahmen nachtr\u00e4glich wieder r\u00fcckg\u00e4ngig gemacht werden. Ein echtes Level Playing Field in Bezug auf Klimamassnahmen ist demzufolge nicht gewollt und zudem in der Praxis kaum erreichbar. \u00a0In den USA ist ein Klimagesetz mit Grenzausgleichsmassnahmen in der parlamentarischen Beratung; in der EU spricht sich namentlich Frankreich f\u00fcr solche Massnahmen aus. Entwicklungsl\u00e4nder kritisieren aber Grenzausgleichsmassnahmen nicht nur als handelsrechtlich unzul\u00e4ssig, sondern auch als politisch inopportune Beeinflussung der Klimaverhandlungen. Ob der Grenzausgleich unter handelsrechtlichen Gesichtspunkten zul\u00e4ssig ist, bleibt eine offene Frage und h\u00e4ngt haupts\u00e4chlich davon ab, ob die entsprechenden Massnahmen nicht-diskriminierend sind, auf objektiven Kriterien basieren und zum Schutz der Umwelt umgesetzt werden (k\u00f6nnen). Aus handelspolitischer Sicht ist es wichtig, dass solche Massnahmen nicht zum Schutz der eigenen Wirtschaft oder als unzul\u00e4ssige Strafmassnahme missbraucht werden. Momentan dient der Grenzausgleich vor allem als Drohkulisse f\u00fcr die Klimaverhandlungen. Falls alle wichtigen Handelspartner ad\u00e4quate Klimaverpflichtungen akzeptieren, werden Grenzausgleichsmassnahmen mangels Trittbrettfahrern hinf\u00e4llig. \u00a0Ein g\u00e4ngiges Mittel zur Umsetzung von Reduktionsverpflichtungen ist der Handel mit Emissionszertifikaten im Rahmen eines sogenannten Cap-and-Trade-Systems. Es wird eine verbindliche Emissionsobergrenze festgelegt (Cap) und zu deren Erf\u00fcllung marktwirtschaftliche Instrumente (Versteigerung und anschliessender Handel mit Emissionszertifikaten) zur Verf\u00fcgung gestellt. Dieses System beeintr\u00e4chtigt vor allem energieintensive und dem Handel ausgesetzte Sektoren in ihrer Wettbewerbsf\u00e4higkeit. Deshalb werden Emissionszertifikate zum Teil kostenfrei zugeteilt, was unter dem Blickwinkel des WTO-Subventionsabkommens Fragen aufwirft. Emissionszertifikate beeinflussen aber nicht nur die Produktionskosten und damit den Preis von G\u00fctern und Dienstleistungen, sondern werden auch per se ein immer wichtigerer Markt, der sich \u00e4usserst dynamisch entwickelt: Das Marktvolumen hat sich in einem Jahr verdoppelt und belief sich im Jahre 2008 auf 126 Mrd. US-Dollar. Gem\u00e4ss Weltbankbericht vom Mai 2009, \u00abState and Trends of the Carbon Market\u00bb (http:\/\/wbcarbonfinance.org). Weil beim Handel mit Emissionszertifikaten in aller Regel Finanzvermittler eingebunden sind, findet grunds\u00e4tzlich das WTO-Abkommen zum Handel mit Dienstleistungen Anwendung. Von praktischer Relevanz ist dies allerdings nur dann, wenn entsprechende Verpflichtungen in Bezug auf Finanzdienstleistungen bestehen.\u00a0Zur weiteren Illustration, wie sich Handels- und Klimafragen immer st\u00e4rker gegenseitig beeinflussen, folgen eine Reihe weiterer Beispiele:\u00a0– Es gibt eine Vielzahl komplexer technischer Standards und Labels im Klimabereich, die zur Erleichterung des Handels harmonisiert und vereinfacht werden sollten. Damit besteht aber auch die Gefahr einer Nivellierung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner. \u00a0– Entwicklungsl\u00e4nder fordern in den Klimaverhandlungen besseren Zugang zu Klimatechnologien. Der Schutz des geistigen Eigentums wird dabei oft als Hindernis betrachtet, und entsprechend wird die Forderung nach einem analogen System – wie jenem bez\u00fcglich der Zwangslizenzen f\u00fcr patentgesch\u00fctzte lebenswichtige Medikamente – laut. Die M\u00f6glichkeit von Zwangslizenzen ist im Handelssystem aber nur als streng begrenzte Ausnahme im Einzelfall vorgesehen. \u00a0– Die entscheidende Messgr\u00f6sse f\u00fcr Massnahmen zur Bek\u00e4mpfung des Klimawandels sind Treibhausgase. Diese werden haupts\u00e4chlich w\u00e4hrend des Produktionsprozesses ausgestossen und lassen sich im Endprodukt nicht nachweisen (Embedded Carbon). An der Grenze d\u00fcrfen Produkte aber schon aus praktischen Gr\u00fcnden grunds\u00e4tzlich nur anhand klar erkennbarer Eigenschaften unterschieden werden. Ob auch Embedded Carbon als im Endprodukt nicht erkennbares Unterscheidungskriterium zul\u00e4ssig sein k\u00f6nnte, ist umstritten.\u00a0– Der Beitrag der Landwirtschaft zur Bek\u00e4mpfung des Klimawandels und zur Anpassung an dessen Folgen kann mit staatlichen Subventionen honoriert oder gef\u00f6rdert werden. Unklar ist, ob und unter welchen Voraussetzungen solche Subventionen als interne St\u00fctzungsmassnahmen gelten k\u00f6nnten, die keine oder nur geringe Handelsverzerrungen oder Auswirkungen auf die Produktion haben und entsprechend im Rahmen des WTO-Abkommens \u00fcber die Landwirtschaft zul\u00e4ssig w\u00e4ren (sogenannte Green-Box-Massnahmen).\u00a0– Neue und strenge Umweltschutzregeln k\u00f6nnen als (teilweise) Enteignung im Sinne bilateraler Investitionsschutzabkommen verstanden werden, wenn durch diese Regeln Unternehmen ausl\u00e4ndischer Investoren negativ betroffen sind. Die Gefahr entsprechender Kompensationsforderungen kann eine abschreckende Wirkung auf L\u00e4nder haben, die ein strenges Klimaregime einf\u00fchren wollen. Deshalb wird als generelle Einschr\u00e4nkung des Investitionsschutzes gefordert, dass nicht-diskriminierende Massnahmen im \u00f6ffentlichen Interesse keine Enteignung darstellen.
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\nAngesichts der aufgezeigten Ber\u00fchrungspunkte besteht die Gefahr, dass zwischen Klima- und Handelsregime Widerspr\u00fcche und Konflikte entstehen, welche beide Bereiche schw\u00e4chen k\u00f6nnten. Deshalb muss eine koh\u00e4rente Politik weiterverfolgt werden, die das Klima- und Handelsregime wenn immer m\u00f6glich gegenseitig st\u00e4rkt.\u00a0Die Handelspolitik kann naturgem\u00e4ss kaum aktiv zur Klimapolitik beitragen. Eine Ausnahme bildet die verst\u00e4rkte Liberalisierung klimarelevanter Umweltg\u00fcter im Rahmen der Doha-Runde der WTO – einer der wenigen Themenbereiche, in dem keinerlei Zielkonflikt zwischen Handels- und Klimaanliegen besteht. Die Forderung der Handelspolitik, dass Massnahmen objektiv rechtfertigbar sind, nicht versteckt protektionistischen Zielen dienen und zu keiner willk\u00fcrlichen Diskriminierung f\u00fchren, ist auch aus Klimasicht ein n\u00fctzliches und bew\u00e4hrtes Kontrollinstrument. Die Handelspolitik darf aber dar\u00fcber hinaus nicht instrumentalisiert werden, um ein ambiti\u00f6ses zuk\u00fcnftiges Klimaregime zu verhindern. Die WTO sowie darauf aufbauende Freihandelsabkommen enthalten Ausnahmeregeln zum Schutze der Umwelt. Damit besteht Flexibilit\u00e4t, Klimafragen in der Handelspolitik geb\u00fchrend zu ber\u00fccksichtigen. Das Handelssystem wird in Zukunft beweisen m\u00fcssen, diesem Anspruch im Einzelfall auch gerecht werden zu k\u00f6nnen.\u00a0Auf Seiten der Klimapolitik ist eine global koordinierte Politik anzustreben, die alle L\u00e4nder mit bedeutenden Emissionen angemessen einbezieht und folglich direkte handelspolitische Massnahmen – sei es als Druckmittel oder als Schutz einheimischer Industrien – unn\u00f6tig macht. Der Aufbau und die Weiterentwicklung der Emissionshandelsmechanismen k\u00f6nnen die L\u00e4nder dabei unterst\u00fctzen, einerseits ambiti\u00f6se Emissionsreduktionsziele einzugehen und andererseits eine angemessene internationale Verteilung der Lasten sicherzustellen.\u00a0Die Schweiz hat als kleine, offene Volkswirtschaft ein besonderes Interesse an einem gut funktionierenden internationalen Handelsregime. Gleichzeitig hat sie als Mitverursacherin des Klimawandels und als mit der Alpenregion besonders betroffene Nation eine grosse Verantwortung, dass das internationale Klimaregime zielf\u00fchrend weiterentwickelt wird.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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