{"id":121875,"date":"2009-12-01T12:00:00","date_gmt":"2009-12-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2009\/12\/butzengeiger-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:35:52","modified_gmt":"2023-08-23T21:35:52","slug":"butzengeiger","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2009\/12\/butzengeiger\/","title":{"rendered":"M\u00f6glichkeiten und Grenzen der sektoralen Marktmechanismen in der internationalen Klimapolitik"},"content":{"rendered":"<p>Sektorale Marktmechanismen werden derzeit als Patentl\u00f6sung f\u00fcr Treibhausgas-Emissionsreduktionen in Entwicklungsl\u00e4ndern gehandelt. Sie sollen die Probleme des projektbasierten Mechanismus f\u00fcr umweltvertr\u00e4gliche Entwicklung &#8211; des Clean Development Mechanism (CDM) &#8211; vermeiden, die Wettbewerbsf\u00e4higkeit der westlichen Industrie sichern sowie zur globalen Emissionsreduktion beitragen. Bei n\u00e4herer Betrachtung zeigt sich jedoch, dass sektorale Mechanismen eine Reihe von Fallstricken aufweisen. Sie d\u00fcrften vorrangig in Sektoren mit vielen kleinen Emissionsquellen &#8211; wie Verkehr und Haushalte &#8211; einen Beitrag leisten, sofern eine engagierte Regierung dort wirksame Politikinstrumente einsetzt. Den gordischen Knoten des Klimaschutzes verm\u00f6gen sie aber nicht zu durchschlagen.<img fetchpriority=\"high\" decoding=\"async\" class=\"article_rect\" src=\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200912_07_Butzengeiger01.eps.jpg\" alt=\"\" width=\"370\" height=\"274\" \/>&#13;<\/p>\n<h2>CDM als Ruhekissen f\u00fcr Schwellenl\u00e4nder?<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nIm Rahmen des Kyoto-Protokolls erlaubt der CDM den Entwicklungsl\u00e4ndern, Emissionsgutschriften aus Klimaschutzprojekten an Industriel\u00e4nder zu verkaufen. Wider Erwarten hat der CDM einen wahren Boom derartiger Projekte ausgel\u00f6st, vor allem in den grossen Schwellenl\u00e4ndern China, Brasilien und Indien. Allerdings ist ein nicht unerheblicher Anteil der Projekte problematisch, denn er w\u00e4re auch ohne den CDM umgesetzt worden. Die Emissionsgutschriften aus solchen Projekten konterkarieren den Klimaschutz. Vgl. Michaelowa (2007). F\u00fcr die Weiterentwicklung des Klimaregimes nach 2012 ist der CDM in der heutigen Form insofern ein Hindernis, als er die grunds\u00e4tzliche Ablehnung verbindlicher Emissionsziele seitens fortgeschrittener Schwellenl\u00e4nder verst\u00e4rkt. Denn sobald ein Land ein Emissionsziel annimmt, das wirklich eine Emissionsreduktion erfordert, fallen die Erl\u00f6se aus dem Verkauf von Emissionsgutschriften weg. \u00a0Die Idee der sektoralen Mechanismen kam gegen 2005 in den USA auf und wurde von den dortigen Think Tanks World Resources Institute Vgl. Bradley et al. (2007). sowie Center for Clean Air Policy Vgl. Schmidt et al. (2008). verfochten. Hauptargumente waren die Angst vor Wettbewerbsverzerrungen und Verlagerung von Treibhausgasemissionen in Entwicklungsl\u00e4nder. Allerdings wurden sektorale Mechanismen damals eher als Alternativen zum Kyoto-Protokoll gesehen, nicht als neue Marktmechanismen im Rahmen eines internationalen Abkommens. Bereits zu dieser Zeit wurde aber die Idee eines sektoralen Emissionsziels geboren, dessen Verfehlung nicht zu Sanktionen f\u00fchrt (No-lose Target). Der eigentliche Durchbruch der sektoralen Mechanismen erfolgte 2009. Im Januar propagierte die EU-Kommission, dass der CDM in allen ausser den \u00e4rmsten Entwicklungsl\u00e4ndern durch sektorale Emissionsgutschriften abgel\u00f6st werden solle.&#13;<\/p>\n<h2>Hauptzweck der sektoralen Mechanismen<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nHauptzweck des sektoralen Ansatzes war die M\u00f6glichkeit, einen Referenzfall zu w\u00e4hlen, der deutlich unterhalb des Emissionspfads ohne Politikmassnahmen liegt. Somit erzeugt der Sektormechanismus deutlich weniger Emissionsgutschriften, als es f\u00fcr CDM-Projekte in diesem Sektor der Fall w\u00e4re. Damit verfolgt die EU zwei Ziele: Durch die implizite Abwertung der Emissionsgutschriften wird erstens ein Anreiz geschaffen, ein landesweites Emissionsziel anzunehmen, das weniger stringent ist als die sektoralen Ziele (was international durchaus so verhandelt werden kann), also z.B. nur knapp unterhalb des Emissionspfades ohne Politikmassnahmen liegt. Denn Emissionsreduktionen unter einem nationalen Ziel werden nicht abgewertet. Zweitens besteht die M\u00f6glichkeit, durch bilaterale Verhandlungen den Referenzfall f\u00fcr sektorale Ziele so niedrig anzusetzen, dass wichtige Konkurrenten der europ\u00e4ischen Industrie durch die Verf\u00fcgbarkeit von Emissionsgutschriften nicht gest\u00e4rkt werden.\u00a0Die bis dahin isolierte Initiative der EU-Kommission gewann durch die Wahl von Barack Obama zum Pr\u00e4sidenten der USA an Fahrt. Experten des World Resources Institute bekamen Schl\u00fcsselposten in der US-Klimaverhandlungs-Delegation. Geheimver-handlungen mit der EU-Kommission wurden aufgenommen. Im Waxman-Markey-Gesetzentwurf des Repr\u00e4sentantenhauses fand eine Bestimmung Platz, dass die USA Emissionsgutschriften f\u00fcr Schwellenl\u00e4nder nur dann anerkennen, wenn sie aus sektoralen Mechanismen stammen. Diese Bestimmung findet sich auch im Kerry-Boxer-Entwurf, der derzeit im US-Senat verhandelt wird. Hintergrund f\u00fcr die g\u00fcnstige Aufnahme des sektoralen Ansatzes in den USA ist das weitverbreitete Gef\u00fchl, dass der CDM eine geringe Umweltintegrit\u00e4t hat und wichtige Konkurrenten der USA subventioniert.&#13;<\/p>\n<h2>Anreize zur Emissionsminderung: Vor- und Nachteile sektoraler Ans\u00e4tze<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nSowohl die EU als auch die USA zielen auf die Erfassung der Schwerindustrie &#8211; Stahl, Zement, Aluminium &#8211; und der Stromerzeugung ab. Dies liegt daran, dass diese Industriezweige am ehesten mit heimischen Industrien im Wettbewerb stehen. Grunds\u00e4tzlich zeichnen sie sich durch eine gute Eignung f\u00fcr projektbasierte Mechanismen und den Emissionshandel aus, da es nur wenige grosse Emissionsquellen gibt, die gut kontrolliert werden k\u00f6nnen. Die rasche Durchdringung der Stahl- und Zementindustrie mit CDM-Projekten zeigt, dass der CDM ausreicht, Emissionsreduktionen in diesen Sektoren zu mobilisieren. F\u00fcr Sektoren mit einem hohen Anteil von Privatunternehmen tritt ein massives Anreizproblem auf, da die Emissionsreduktionen eines einzelnen Unternehmens durch die Handlungen anderer Unternehmen \u00abverw\u00e4ssert\u00bb werden k\u00f6nnen (siehe Kasten 2 Bei projektbasierten Mechanismen kann der Entwickler eines Emissionsreduktionsprojekts sicher sein, dass er eine bestimmte Anzahl an Emissionsgutschriften erh\u00e4lt, wenn er mit seinem Handeln entsprechend Emissionen mindert. Bei einem sektoralen Ansatz ist das nicht der Fall: Andere erfasste Firmen k\u00f6nnen ihre Emissionen erh\u00f6hen, sodass der Sektor am Ende keine Emissionsgutschriften erh\u00e4lt. Selbst wenn diese \u00abVerw\u00e4sserung\u00bb nicht eintritt, besteht immer noch das Problem, dass die Emissionsgutschriften der UN zun\u00e4chst an die Regierung gehen. Ob der Projektentwickler die Erl\u00f6se aus dem Verkauf der Gutschriften tats\u00e4chlich bekommt, h\u00e4ngt von der Bereitschaft der Regierung ab, die Erl\u00f6se weiterzugeben. Die Gefahr besteht, dass der gr\u00f6sste Teil der Erl\u00f6se in den Staatshaushalt oder gar in die Taschen einzelner Beamter fliesst. Sofern ein Sektor durch \u00f6ffentliche Unternehmen dominiert ist, die sich nicht gewinnmaximierend verhalten, spielt das Anreizproblem eine geringere Rolle. Das trifft in vielen L\u00e4ndern f\u00fcr den Stromerzeugungssektor zu.). \u00a0Die Anreizproblematik f\u00e4llt dann weg, wenn die Regierung Politikinstrumente einf\u00fchrt, die entweder verpflichtend sind oder direkte monet\u00e4re Anreize bieten. Dies w\u00e4re beispielsweise bei Effizienzstandards f\u00fcr Kraftwerkstechnologien oder Einspeiseverg\u00fctungen f\u00fcr erneuerbare Energien der Fall. In diesem Fall besteht f\u00fcr die Regierung das Risiko, dass die Politik nicht greift, also z.B. die Effizienzstandards durch Korruption unterlaufen werden oder die Einspeiseverg\u00fctungen nicht nachgefragt werden, da sie zu niedrig sind. Da aber f\u00fcr die Regierung keine Kosten entstehen, hat sie keine Anreize, auf die Einf\u00fchrung der Politikmassnahmen zu verzichten. Im Falle von No-lose Targets m\u00fcssen die Regierungen auch keine externen Sanktionierungen f\u00fcrchten.\u00a0Bei unverbindlichen Zielen entsteht jedoch insgesamt eine Anreizproblematik auf Makroebene dadurch, dass bei erheblicher \u00dcberschreitung des Emissionsziels zu Beginn der Anrechnungsperiode kein Akteur mehr glaubt, dass Emissionsgutschriften entstehen werden, und somit alle Emissionsreduktionsaktivit\u00e4ten eingestellt werden (siehe Grafik 2). \u00a0Wenn das Emissionsziel zu wenig ambitioniert gesetzt wurde, entsteht m\u00f6glicherweise \u00abheisse Luft\u00bb. Die Erfahrungen mit der Zuteilung der Emissionszertifikate in der EU zeigen, dass dies selbst in hochentwickelten Industriestaaten der Fall sein kann. Die Zielfestlegung \u00e4hnelt also einer Wahl zwischen Teufel und Beelzebub. Selbst wenn die Zielfestlegung so realistisch war, dass Emissionsreduktionen resultieren, gilt es zu entscheiden, was passiert, wenn es zu einer vor\u00fcbergehenden Ziel\u00fcberschreitung kommt (siehe Grafik 3).\u00a0Bei j\u00e4hrlichen Allokations- und Abrechnungsperioden hat ein Sektor u.U. einen Anreiz, seine Emissionen stark schwanken zu lassen, um mehr Emissionsgutschriften zu produzieren. Beispielsweise k\u00f6nnte der Auslastungsgrad der Anlagen kurz vor Jahresende stark gesenkt und im Folgejahr gesteigert werden. Ein L\u00f6sungsansatz w\u00e4re die Saldierung \u00fcber eine l\u00e4ngere Periode (z.B. f\u00fcnf Jahre), was aber den Nachteil hat, dass die Emissionsgutschriften erst sp\u00e4t ausgegeben werden und somit die Finanzierung der Emissionsreduktionen erschwert wird.\u00a0Bislang ist es dem CDM nicht gelungen, Emissionsreduktionen im Verkehrs- und Geb\u00e4udesektor in Gang zu setzen, wo die einzelnen Emissionsquellen zu klein sind, um sie als Projekt zu erfassen. Dies spr\u00e4che daf\u00fcr, diese Sektoren durch einen Sektormechanismus zu erfassen, wenn die Regierung in der Lage ist, effektive Politikmassnahmen einzuf\u00fchren. Effizienzstandards f\u00fcr Fahrzeuge und Haushaltsger\u00e4te w\u00e4ren hier am geeignetsten, vielleicht in Verbindung mit Subventionen f\u00fcr die Umr\u00fcstung der Produktionsanlagen. Die Kosten f\u00fcr die Umsetzung dieser Massnahmen liessen sich nachtr\u00e4glich durch den Verkauf der Emissionsgutschriften finanzieren.&#13;<\/p>\n<h2>Erhalten der Anreize durch \u00dcbergang zum Emissionshandel?<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nKritisch zur Vermeidung der Anreizproblematik f\u00fcr die einzelnen Unternehmen ist die detaillierte Ausgestaltung der Zuteilung der Emissionsgutschriften auf Sektorebene. Allerdings gibt es keine M\u00f6glichkeit, Anreize sicherzustellen, ohne das sektorale Emissionsziel de facto verbindlich zu machen. Wird ein sektoraler Emissionshandel eingef\u00fchrt, bei dem das Land f\u00fcr die Erf\u00fcllung des Emissionsziels haftet, wird der entscheidende politische Vorteil der Unverbindlichkeit des Ziels aufgegeben. \u00a0Mit einem sektoralen Emissionshandel auf Ebene der einzelnen Anlagen w\u00fcrden die Anreize erhalten bleiben, da Firmen, deren Emissionen ansteigen, zus\u00e4tzliche Emissionszertifikate erwerben oder Strafzahlungen leisten m\u00fcssten (siehe Grafik 4). Dies w\u00fcrde wohl auf erheblichen politischen Widerstand der Industrie in den erfassten L\u00e4ndern stossen. Letztlich w\u00fcrde damit das Sektorziel verbindlich gemacht. Bei einem solchen System k\u00f6nnten die Unternehmen direkt grenz\u00fcberschreitend handeln.&#13;<\/p>\n<h2>Absolute oder intensit\u00e4tsbasierte Ziele?<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nMan k\u00f6nnte nun argumentieren, dass die geschilderten Anreizprobleme bei intensit\u00e4tsbasierten Zielen in geringerem Mass auftreten. Das trifft zu, solange das Intensit\u00e4tsziel so schwach ist, dass es quasi durch automatische Effizienzsteigerungen erreicht wird. Sobald aber das Intensit\u00e4tsziel zu greifen beginnt, entsteht dieselbe Problematik wie bei absoluten Zielen, auch wenn sie vielleicht den Beteiligten sp\u00e4ter bewusst wird. Intensit\u00e4tsbasierte Ziele leiden unter dem grunds\u00e4tzlichen Problem, dass ein Emissionshandel erst ex-post m\u00f6glich ist. Andernfalls m\u00fcssten ex-ante Sch\u00e4tzungen des Wirtschaftswachstums vorgenommen werden, die in regelm\u00e4ssigen Abst\u00e4nden mit der realen Wirtschaftsentwicklung abgeglichen werden m\u00fcssen. Damit w\u00fcrden inakzeptable Transaktionskosten entstehen.&#13;<\/p>\n<h2>\u00dcbergangsl\u00f6sungen f\u00fcr CDM-Projekte<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nWenn ein sektorales System eingef\u00fchrt wird, muss entschieden werden, wie mit CDM-Projekten in diesem Sektor verfahren wird. Grunds\u00e4tzlich sind drei M\u00f6glichkeiten denkbar: \u00a0&#8211; Sofortiger Stopp der Ausgabe von CDM-Emissionsgutschriften;\u00a0&#8211; Weiterf\u00fchrung der CDM-Projekte bis zum Ende ihrer derzeitigen Anrechnungsperiode. Die ausgegebenen CDM-Gutschriften werden vom sektoralen Emissionsziel abgezogen, um Doppelz\u00e4hlungen zu vermeiden;\u00a0&#8211; Weiterf\u00fchrung der CDM-Projekte bis zum Ende der letzten Anrechnungsperiode sowie Abzug ihrer Emissionsgutschriften vom sektoralen Ziel.\u00a0\u00a0Vor dem Hintergrund, dass der CDM-Projektentwickler bei der \u00dcberf\u00fchrung in das sektorale System durch den avisierten stringenteren Referenzfall auf jeden Fall einen Verlust erleidet, w\u00e4re aus dem Gesichtspunkt der Investitionssicherheit die dritte M\u00f6glichkeit vorzuziehen.&#13;<\/p>\n<h2>Men\u00fcansatz &#8211; Auswahl der Mechanismen durch die Gastl\u00e4nder<\/h2>\n<p>&#13;<br \/>\nAngesichts der Umsetzungsprobleme sektoraler Ans\u00e4tze sollte den Gastl\u00e4ndern die freie Auswahl der Mechanismen zugebilligt werden. Grundvoraussetzung ist, dass der CDM nicht grunds\u00e4tzlich attraktiver ist als sektorale Mechanismen. Dies w\u00e4re der Fall, wenn CDM-Gutschriften auf Basis eines Business-as-usual-Referenzpfads errechnet werden, sektorale Gutschriften aber auf Basis eines wesentlich strikteren Referenzfalls. Eine Gleichbehandlung liesse sich durch eine Abwertung der CDM-Emissionsgutschriften erreichen, die der Differenz zwischen dem sektoralen Business-as-usual-Pfad und dem Referenzfall entspricht. Ein derartiger Ansatz setzt gleichzeitig den beschriebenen und klimapolitisch erw\u00fcnschten Anreiz f\u00fcr Entwicklungsl\u00e4nder, mittelfristig ein verbindliches nationales Emissionsziel zu \u00fcbernehmen.\u00a0L\u00e4nder mit einer starken Rolle staatlicher Unternehmen w\u00fcrden den sektoralen Mechanismus vorziehen, w\u00e4hrend L\u00e4nder mit einem starken Privatsektor beim CDM blieben. Sektormechanismen w\u00e4ren f\u00fcr bislang vom CDM nicht erfasste Sektoren grunds\u00e4tzlich attraktiv, sofern Regierungen in der Lage sind, wirksame Politikinstrumente einzuf\u00fchren. \u00a0Eine grunds\u00e4tzliche Alternative zu Sektormechanismen w\u00e4re die direkte Ausgabe von Emissionsgutschriften f\u00fcr Politikmassnahmen, wie sie im Rahmen der Kopenhagen-Verhandlungen derzeit diskutiert wird. Dies w\u00fcrde jedoch ebenfalls signifikante Herausforderungen bei der Ausgestaltung der Detailregeln &#8211; inbesondere mit Bezug zur Wahrung der Umweltintegrit\u00e4t &#8211; mit sich bringen.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGrafik 1 \u00abSektorziel und Referenzfall\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGrafik 2 \u00abEin striktes unverbindliches Ziel f\u00fchrt nicht zu Emissionsreduktionen\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGrafik 3 \u00abVor\u00fcbergehende Ziel\u00fcberschreitung\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nGrafik 4 \u00abSektoraler Emissionshandel auf Anlagenebene\u00bb&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nKasten 1: Sektorale Mechanismen Der Grundgedanke bei sektoralen Ans\u00e4tzen ist, f\u00fcr einen bestimmten Sektor &#8211; anstatt f\u00fcr ein gesamtes Land &#8211; Emissionsziele zu definieren. Wenn sektorale Emissionsziele festgelegt werden, k\u00f6nnen Regierungen Klimaschutzmassnahmen umsetzen und daf\u00fcr Emissionszertifikate erhalten. Auch ist eine direkte Weiterleitung der Ziele auf Anlagenebene m\u00f6glich.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nKasten 2: Anreizproblematik f\u00fcr Privatinvestoren Bei projektbasierten Mechanismen kann der Entwickler eines Emissionsreduktionsprojekts sicher sein, dass er eine bestimmte Anzahl an Emissionsgutschriften erh\u00e4lt, wenn er mit seinem Handeln entsprechend Emissionen mindert. Bei einem sektoralen Ansatz ist das nicht der Fall: Andere erfasste Firmen k\u00f6nnen ihre Emissionen erh\u00f6hen, sodass der Sektor am Ende keine Emissionsgutschriften erh\u00e4lt. Selbst wenn diese \u00abVerw\u00e4sserung\u00bb nicht eintritt, besteht immer noch das Problem, dass die Emissionsgutschriften der UN zun\u00e4chst an die Regierung gehen. Ob der Projektentwickler die Erl\u00f6se aus dem Verkauf der Gutschriften tats\u00e4chlich bekommt, h\u00e4ngt von der Bereitschaft der Regierung ab, die Erl\u00f6se weiterzugeben. Die Gefahr besteht, dass der gr\u00f6sste Teil der Erl\u00f6se in den Staatshaushalt oder gar in die Taschen einzelner Beamter fliesst. Sofern ein Sektor durch \u00f6ffentliche Unternehmen dominiert ist, die sich nicht gewinnmaximierend verhalten, spielt das Anreizproblem eine geringere Rolle. Das trifft in vielen L\u00e4ndern f\u00fcr den Stromerzeugungssektor zu.&#13;<br \/>\n&#13;<br \/>\nKasten 3: Literatur &#8211; Aasrud, Andr\u00e9; Baron, Richard; Buchner, Barbara; McCall, Kevin (2009): Sectoral Market Mechanisms &#8211; Issues For Negotiation and Domestic Implementation, Paris. &#8211; Baron, Richard; Buchner, Barbara; Ellis, Jane (2009): Sectoral Approaches and the Carbon Market, Paris.- Bradley, Rob; Childs Staley, Britt; Herzog, Tim; Pershing, Jonathan; Baumert, Kevin (2007): Slicing the Pie: Sector-Based Approaches to International Climate Agreements, WRI, Washington.- Schmidt, Jake; Lee, Jin; Helme, Ned; Houdashelt, Mark (2008): Sector-Based Approach to the Post-2012 Climate Change Policy Architecture, in: Climate Policy Nr. 8, S. 494-515.- International Energy Agency (2009): Sectoral Approaches in Electricity, Paris.- Michaelowa, Axel (2007): Untergr\u00e4bt der Clean Development Mechanism den internationalen Klimaschutz?, in: Die Volkswirtschaft Nr. 9, S. 20-23.- Schneider, Lambert; Cames, Martin (2009): A Framework for a Sectoral Crediting Mechanism in a Post-2012 Climate Regime.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Sektorale Marktmechanismen werden derzeit als Patentl\u00f6sung f\u00fcr Treibhausgas-Emissionsreduktionen in Entwicklungsl\u00e4ndern gehandelt. 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