Swisscom und st\u00e4dtische Elektrizit\u00e4tswerke haben gr\u00f6ssere Investitionen in Glasfaser-Hausanschl\u00fcsse angek\u00fcndigt. Bislang konzentrieren sich die Investitionen vorab auf dicht besiedelte Gebiete; in l\u00e4ndlichen Regionen sind noch keine Initiativen in Sicht. Die Schweiz steht damit m\u00f6glicherweise vor einem \u00abDigital Divide\u00bb, also einer Zweiteilung in der Versorgung mit digitalen Diensten. Es stellt sich die Frage, ob der Bund diesen Entwicklungen mit einer gezielten \u00f6ffentlichen Glasfaserpolitik entgegentreten kann und soll. Nachfolgend werden m\u00f6gliche Umsetzungsvarianten vor dem Hintergrund der internationalen Erfahrungen diskutiert.![\"\"](\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200911_17_Jaag_01.eps.jpg\")
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\nEin Blick auf die Entwicklung des Internets zeigt, dass die Datenstr\u00f6me exponentiell zunehmen. Die verf\u00fcgbare Bandbreite f\u00fcr Endanwender in Europa w\u00e4chst mit ungef\u00e4hr 50% pro Jahr. Es ist nicht davon auszugehen, dass diese Entwicklung in absehbarer Zeit zum Stillstand kommen wird.
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\nDie heute verbreitete kupferbasierte Telekommunikationsinfrastruktur auf der letzten Meile st\u00f6sst an technische Grenzen und wird bei grosser Netzbelastung unzuverl\u00e4ssig. Nur die Glasfaser kann hier helfen: Die einzelnen Haushalte m\u00fcssen an ein sogenanntes Fiber-to-the-Home-Netz (FTTH) angeschlossen werden, welches massiv h\u00f6here Bandbreiten erlaubt. FTTH ist ein Fernmeldenetz, das in jeden Haushalt komplett \u00fcber Glasfaser gef\u00fchrt wird. In der Vergangenheit sind Glasfasernetze vorwiegend f\u00fcr Verbindungen im Fern- und Anschlussnetz eingesetzt worden. Das letzte St\u00fcck des Anschlussnetzes (Zugangsnetz, letzte Meile) bis hinein in die Wohnungen verblieb meist auf der Technologie der Kupfer-Doppeladern oder Koaxialkabeln. Bei FTTH werden Glasfasern bis in die Haushalte hinein verlegt; sie ist somit die h\u00f6chste Ausbaustufe.\u00a0In der Schweiz erfolgen Investitionen in FTTH-Infrastrukturen heute praktisch ausschliesslich durch Unternehmen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum der \u00f6ffentlichen Hand sind (st\u00e4dtische Elektrizit\u00e4tswerke und Swisscom). Die verschiedenen \u00f6ffentlichen Eigent\u00fcmer sprechen sich dabei kaum ab. Die eigentliche Steuerung \u00fcbernimmt der Markt. Dies ist dann gut, wenn dieser spielt und nicht etwa von Marktmacht, ineffizienten Quersubventionierungen (z.B. aus \u00fcberh\u00f6hten Strompreisen) oder einseitigen \u00f6ffentlichen Mitteln verzerrt wird. Allerdings w\u00fcrden auch bei besten Wettbewerbsbedingungen die Regionen, welche nicht rentabel mit FTTH-Anschl\u00fcssen ausgestattet werden k\u00f6nnen, nicht erschlossen. Der aktuelle Stand der Glasfaserentwicklung zeigt, dass Kooperationsans\u00e4tze vorhanden sind. Diese bergen allerdings auch die Gefahr von wettbewerbsbehindernden Marktabsprachen. Ein schweizweit einheitliches, abgestimmtes Vorgehen scheint gleichwohl nicht in Sicht. In st\u00e4dtischen Gebieten droht eine \u00dcberversorgung mit parallelen oder heterogenen Netzen, auf dem Land eine Unterversorgung. Die Folge w\u00e4re ein sogenannter Digital Divide der Gesellschaft.
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\nEine funktionierende Telekommunikations-Infrastruktur ist eine zentrale Bedingung f\u00fcr die wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Insofern stellt ein fl\u00e4chendeckendes FTTH-Netz langfristig – genauso wie das gut ausgebaute Strassennetz oder die zuverl\u00e4ssige Stromversorgung – einen wichtigen Standortvorteil f\u00fcr die Schweiz dar. Eine staatliche Politik zur Entwicklung der FTTH-Infrastruktur ist aus \u00f6konomischer Sicht dann gerechtfertigt und n\u00f6tig, wenn die Marktkr\u00e4fte selber das gew\u00fcnschte Ergebnis nicht oder nicht im gew\u00fcnschten Umfang hervorbringen. Die Eidgen\u00f6ssische Kommunikationskommission (ComCom) hat bereits wiederholt mit den wichtigsten Schweizer Telekommunikationsanbietern an einem runden Tisch Fragen zur Erschliessung der Haushalte mit Glasfasernetzen er\u00f6rtert. Ziel dieser Gespr\u00e4che ist es, Formen der Zusammenarbeit zu finden, die es erlauben, dass die Investoren ihr Interesse am Ausbau der Glasfaserinfrastruktur aufrechterhalten. Gleichzeitig sollen s\u00e4mtliche Telekommunikationsanbieter einen fairen Zugang auf die Glasfaserinfrastruktur bis ins Haus erhalten. Die Erreichung dieser teilweise divergierenden Ziele d\u00fcrfte schwierig sein, da eine gemeinsame Vision f\u00fcr die Entwicklung einer FTTH-Infrastruktur in der Schweiz fehlt. Immerhin liegen erste ermutigende Resultate vor. Die wichtigen Detailfragen bleiben aber weiterhin ungekl\u00e4rt.
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\nIm Gegensatz zur Schweiz haben sich L\u00e4nder wie S\u00fcdkorea, Japan, Frankreich oder j\u00fcngst Australien f\u00fcr eine aktive \u00f6ffentliche Glasfaserpolitik entschieden und setzten diese um. Die beiden Vorreiter S\u00fcdkorea und Japan haben bereits betr\u00e4chtliche Penetrationsraten erreicht, von denen die Schweiz noch weit entfernt ist (vgl. Grafik 1). Nur gerade 1% der Breitband-Hausanschl\u00fcsse sind hierzulande Glasfaser-basiert (OECD-Durchschnitt: 10%). Allen Ans\u00e4tzen im Ausland ist gemeinsam, dass sie gezielt Investitionsanreize setzen, eine passende Regulierung des Netzzugangs vorsehen und gleichzeitig aktiv die Nachfrage nach hohen Bandbreiten f\u00f6rdern. \u00a0S\u00fcdkorea hat im Jahr 2006 die Vision einer \u00abUbiquitous Network Society\u00bb formuliert. Der Ausbau der Glasfaserinfrastruktur im Anschlussnetz ist im internationalen Vergleich weit fortgeschritten; heute basieren bereits 44% aller Breitbandanschl\u00fcsse auf FTTH – dies, obwohl es keine Universaldienstverpflichtung bez\u00fcglich der Glasfaseranschl\u00fcsse gibt. Allerdings hat Korea Telecom den staatlichen Auftrag zum Netzaufbau. Dieser wird durch staatliche Subventionen sowie durch einen Fonds, in welchen s\u00e4mtliche Telekommunikationsunternehmen einzahlen, finanziert. F\u00fcr die Glasfasernetze, die nach 2004 entstanden sind, geniessen die Anbieter sogenannte \u00abRegulatory Holidays\u00bb w\u00e4hrend derer der Netzzugang nicht reguliert wird. So sind Investitionen in neue Netze attraktiver, da sie nicht mit allf\u00e4lligen Konkurrenten geteilt werden m\u00fcssen. Um die Nachfrage nach FTTH-Diensten anzukurbeln und so die Investitionsrisiken zu minimieren, verpflichtet S\u00fcdkorea s\u00e4mtliche \u00f6ffentlichen Institutionen, sich an das Glasfasernetz anzuschliessen. Neuerdings d\u00fcrfen Telekommunikationsanbieter auch digitales, hochaufl\u00f6sendes Fernsehen anbieten, um die Nachfrage nach hohen Bandbreiten zu st\u00e4rken.\u00a0Auch Japan verfolgt eine \u00abNext-Generation Broadband Strategy\u00bb. Bereits heute basieren 48% aller Breitband Anschl\u00fcsse auf der FTTH-Technologie. Der Markt wird dominiert von den beiden teilstaatlichen Anbietern NTT East und NTT West. Seit 2001 wird der Netzzugang zum Glasfasernetz reguliert. Dieser ist indessen – wie in S\u00fcdkorea – nicht Teil des Universaldienstes. F\u00fcr Glasfaserinvestitionen soll es aber Steuererleichterungen geben sowie k\u00fcnftig mehr Spielraum f\u00fcr Telekommunikationsanbieter, Dienstleistungen anzubieten, die auf hohe Bandbreiten angewiesen sind.\u00a0Frankreich hat sich im Rahmen der Vision \u00abDigital France 2012\u00bb vorgenommen, 10 Mrd. Euro in Glasfaserinfrastruktur zu investieren. Es gibt lokale und regionale Initiativen, den Netzaufbau in unprofitablen Gebieten auszuschreiben, um einen Digital Divide innerhalb des Landes zu vermeiden. Nur ein kleiner Teil der Haushalte, die bereits \u00fcber einen Glasfaseranschluss verf\u00fcgen, nutzt diesen allerdings. Dies unterstreicht die Wichtigkeit der Nachfragef\u00f6rderung, wie sie in S\u00fcdkorea und Japan betrieben wird.\u00a0Ein aktuelles Beispiel einer staatlichen Glasfaserpolitik ist Australien, welches Anfangs April bekannt gegeben hat, in Konkurrenz zu den bestehenden Anbietern eine neue staatliche Netzgesellschaft unter privater Beteiligung zu gr\u00fcnden und umgerechnet 35 Mrd. Franken in ein nationales Breitbandnetz zu investieren.
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\nZu den Elementen einer erfolgreichen Glasfaserpolitik geh\u00f6rt die Unterscheidung zwischen den drei Netzebenen und den drei Aspekten der Umsetzung.
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\nBei der Ausgestaltung einer Glasfaserpolitik ist es sinnvoll, vorerst drei Netzebenen zu unterscheiden (vgl. Grafik 2): \u00a0– Die unterste Ebene umfasst die physischen Glasfasern. Die Investitionszyklen sind lang. Auf dieser Ebene ist direkter Wettbewerb zwischen parallelen Glasfaserinfrastrukturen auf der letzten Meile wenig sinnvoll und innerhalb der bestehenden Kabelrohre teilweise auch nicht m\u00f6glich. Hingegen stehen die passiven Infrastrukturen im indirekten Wettbewerb zu anderen Telekommunikationsinfrastrukturen wie den bestehenden kupferbasierten Anschlussnetzen und dem Mobilfunk. \u00a0– Auf der zweiten Ebene steht die aktive Infrastruktur, das heisst vereinfacht die Beleuchtung der Fasern. Auf dieser Ebene entwickelt sich die Technologie sehr dynamisch. Mehrere konkurrierende Anbieter k\u00f6nnen auf derselben Glasfaser aufsetzen, sofern f\u00fcr Anbieter von Diensten Netzzugang besteht; Wettbewerb ist somit auf dieser Netzebene – je nach Ausgestaltung der Regulierung – m\u00f6glich. \u00a0– Die dritte Ebene ist die Dienste-Ebene. Unterschiedlichste Service Provider k\u00f6nnen problemlos parallel t\u00e4tig sein und Endkundenangebote machen, sofern sie Zugang zu den Infrastrukturebenen haben.\u00a0\u00a0Eine \u00f6ffentliche Glasfaserpolitik m\u00fcsste diese spezifischen Eigenschaften der einzelnen Netzebenen ber\u00fccksichtigen. Die diskutierten L\u00e4nderbeispiele zeigen, dass es einen fundamentalen Zielkonflikt gibt bez\u00fcglich der Wettbewerbsintensit\u00e4t zwischen Netzen (aktive und passive Infrastrukturen) und innerhalb der Netze (auf Dienste-Ebene). Um m\u00f6glichst grosse Investitionsanreize zu schaffen, verzichtet beispielsweise S\u00fcdkorea auf eine Regulierung des Zugangs zu neuen Glasfasernetzen. Das schw\u00e4cht allerdings den Wettbewerb auf der Dienste-Ebene. Umgekehrt f\u00fchren regulierte attraktive Zugangsbedingungen zu einem intensiveren Wettbewerb zwischen den Anbietern von Diensten. Allerdings wird es dadurch weniger attraktiv, Netze zu bauen. Entsprechend ist in diesem Fall – neben der Zugangsregulierung – auch eine aktive Steuerung des Netzaufbaus wichtig. Diese kann durch direkte Investitionsanreize erfolgen oder \u00fcber die F\u00f6rderung der Nachfrage. Je gr\u00f6sser die Zahl der m\u00f6glichen Dienstleistungen, die nachgefragt werden (k\u00f6nnen), und je sicherer die Nachfrage ist, desto st\u00e4rker wird in neue Netze investiert.
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\nZur Umsetzung der Vision eines fl\u00e4chendeckenden FTTH-Netzes mit Wettbewerb auf Ebene der Dienste reicht eine isolierte Massnahme nicht aus. Es ist eine Kombination von Vorgaben und\/oder Anreizen notwendig, welche die drei Aspekte Steuerung des Netzaufbaus, Finanzierung des Netzaufbaus und Zugang zum Netz betreffen.\u00a0– Die Steuerung des Netzaufbaus und -betriebs auf der Angebots- und Nachfrageseite zur Sicherstellung der Fl\u00e4chendeckung bedeutet, dass der Staat ein Versorgungsziel definiert (verwendete Technologie, Infrastrukturqualit\u00e4t etc.). Daraus folgt nicht zwingend, dass der Staat seine Ziele selber umsetzt: Neben der staatlichen Eigenproduktion kann er auch Private beiziehen, sei es in Form einer Grundversorgungsverpflichtung oder mittels verschiedener Investitionsanreize.\u00a0– Die Finanzierung des Netzaufbaus und -betriebs muss Bestandteil einer Glasfaserpolitik sein, da die Erschliessung von unrentablen Gebieten Nettokosten verursacht. Naheliegend ist die Finanzierung der Infrastruktur \u00fcber die (allenfalls regulierten) Netznutzungsbzw. Netzzugangspreise. Sekund\u00e4r kommen auch andere Finanzierungsquellen – wie Fondsmechanismen und staatliche Abgeltungen – in Frage.\u00a0– Die Regulierung des Netzzugangs nimmt eine entscheidende Steuerungsfunktion wahr. Je wirksamer die Zugangsregulierung, desto st\u00e4rker verlagert sich der Wettbewerb auf die Dienste-Ebene. Gleichzeitig bestehen weniger Anreize, in Infrastrukturen zu investieren. Das Spektrum m\u00f6glicher Regulierungseingriffe reicht von der Anwendung des Wettbewerbsrechts \u00fcber die Regulierung der Zugangspreise bis hin zur vollst\u00e4ndigen Abtrennung (vgl. Kasten 1 Heute ist die Swisscom ein integriertes Unternehmen. Sunrise hat vor einiger Zeit gefordert, die Swisscom in zwei Teile aufzuteilen: in einen Netzteil (\u00abKabel und Schacht AG\u00bb), welcher grob die Infrastruktur auf der letzten Meile betreiben w\u00fcrde, sowie einen Dienste-Teil, der die entsprechenden Services verantworten w\u00fcrde. Die Forderung entspricht einer strukturellen Trennung, bei der gewisse Netzteile in eine neue Gesellschaft \u00fcberf\u00fchrt werden. Ziel dieser recht weit gehenden Massnahme ist es, alle Anbieter, welche im Rahmen eines Netzzugangs-Regimes Dienstleistungen beim Netzteil beziehen, gleich zu behandeln. Durch die strukturelle Trennung wird mehr Transparenz geschaffen und es bestehen geringere M\u00f6glichkeiten der Diskriminierung. Ein aktuelles schweizerisches Beispiel daf\u00fcr ist die Gr\u00fcndung der Swissgrid im Zug der Strommarktliberalisierung. \u00d6konomisch gerechtfertigt ist eine strukturelle Trennung generell nur dann, wenn eine nat\u00fcrliche Marktmacht (d.h. ein stabiler monopolistischer Engpass) vorliegt, die nicht zur Erreichung anderer Ziele gew\u00fcnscht ist und nicht ausreichend durch bestehende Regulierungen kontrolliert werden kann – konkret etwa durch eine bestehende Zugangsregulierung. Im Fall der Swisscom hat das Parlament eine solche im Jahr 2007 in Kraft gesetzt. Eine Studie von Swiss Economicsa kommt zum Schluss, dass eine strukturelle Trennung von Swisscom mit Blick auf die Schaffung von Transparenz und Nichtdiskriminierung ein unangemessener Regulierungseingriff w\u00e4re, u.a. weil sich der monopolistische Engpass auf der letzten Meile graduell aufl\u00f6st: Drahtgebundene Breitbandnetze stehen im Wettbewerb untereinander (Swisscom vs. Cablecom) sowie in zunehmendem Masse auch mit drahtlosen\/mobilen \u00dcbertragungstechnologien wie gegenw\u00e4rtig HSDPA. In st\u00e4dtischen Gebieten investieren nun auch die Elektrizit\u00e4tswerke. Auf der letzten Meile wird es vermehrt Plattformoder Infrastrukturwettbewerb geben. Die \u00f6konomischen Grundvoraussetzungen f\u00fcr einen solchen Regulierungseingriff sind also m\u00f6glicherweise nicht gegeben, und die Zugangsregulierung aus dem Jahr 2007 beginnt erst zu greifen.b Mit Blick auf die \u00fcbergeordnete Zielsetzung einer staatlichen FTTH-Politik kann eine strukturelle Trennung gleichwohl ein probates Mittel sein. In der Variante \u00abKabel und Schacht AG mit Investitionsmandat\u00bb etwa dient das vorgesehene Glasfasermonopol auf der letzten Meile dazu, Doppelspurigkeiten zu vermeiden und die Investitionen schweizweit optimal zu koordinieren. Die strukturelle Trennung ist hier ein geeignetes Mittel, die Gleichbehandlung aller Anbieter, welche Dienste auf dieser monopolisierten Glasfaserinfrastruktur anbieten wollen, zu gew\u00e4hrleisten. Das Investitionsmandat wiederum hilft in dieser Variante, einerseits die teils negativen Investitionsauswirkungen einer strukturellen Trennung zu \u00fcbersteuern, andererseits aber auch den fl\u00e4chendeckenden Glasfaseraufbau voranzutreiben. Ob eine strukturelle Trennung der Swisscom verf\u00fcgt werden soll, ist also letztlich eine politische Frage: Wie stark will der Staat in den nat\u00fcrlichen Marktprozess eingreifen? Soll die Schweiz zielstrebig in ein fl\u00e4chendeckendes FTTH-Netzes investieren? Je aktiver die Rolle des Staates, desto eher kann eine strukturelle Trennung ein Grundstein zur Erlangung einer umfassenden politischen Vision f\u00fcr den Telekommunikationsmarkt sein.) oder Verselbst\u00e4ndigung der passiven – und allenfalls aktiven – Infrastruktur von den anderen Netzebenen.
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\nMit Blick auf m\u00f6gliche Umsetzungsvarianten einer solchen \u00f6ffentlichen Glasfaser-Policy wurden in einer Studie von Swiss Economics Vgl. Swiss Economics (2009b). vier abstrakte Varianten zur Umsetzung der Vision eines m\u00f6glichst fl\u00e4chendeckenden FTTH-Netzes erarbeitet und beurteilt. Diese lehnen sich an gegenw\u00e4rtig in der Schweiz diskutierte Modelle an und orientieren sich an erfolgreichen Beispielen im Ausland.
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\nSwisscom wird strukturell in einen Infrastruktur- und einen Dienste-Teil aufgetrennt. Der Infrastrukturteil (die \u00abKabel und Schacht AG\u00bb), dem die passiven Glasfaserinfrastrukturen angeh\u00f6ren (Layer 1), erh\u00e4lt ein Investitionsmandat zum Aufbau eines fl\u00e4chendeckenden Glasfaser-Zugangsnetzes mit Exklusivrechten. Durch die Trennung und eine Netzzugangsregulierung erhalten s\u00e4mtliche Anbieter diskriminierungsfreien Zugang zur Infrastruktur; Wettbewerb findet auf der Ebene der Bereitstellung der aktiven Infrastruktur (Layer 2) sowie bei den Diensten (Layer 3) statt. Durch die Monopolisierung der passiven Infrastruktur wird diese optimal ausgelastet. Aufgrund des diskriminierungsfreien Zugangs entsteht auf den Ebenen der aktiven Infrastruktur und der Dienste wirkungsvoller Wettbewerb. Die Ziele der Vision werden direkt erreicht, allerdings auf Kosten eines weitgehenden und persistenten Regulierungseingriffs. Bereits bestehende alternative Glasfasernetze m\u00fcssten in die neue Netzgesellschaft integriert werden (analog zur Swissgrid im Elektrizit\u00e4tsmarkt), wobei denkbar ist, dass sich die Eignerstruktur der neuen Gesellschaft im Verh\u00e4ltnis der eingebrachten FTTH-Infrastrukturen bestimmt.
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\nEs wird eine Grundversorgungskonzession f\u00fcr den Aufbau und Betrieb eines nationalen Glasfaser-Zugangsnetzes (Kabelinfrastruktur und aktive Technologieebene) ausgeschrieben. Voraussetzung daf\u00fcr ist der Verzicht auf das Angebot eigener Endkundendienste. Jedes interessierte Unternehmen kann an der Ausschreibung teilnehmen. Unternehmen ohne Grundversorgungskonzession haben das Recht, die Infrastrukturen der Konzession\u00e4rin zu benutzen oder auf eigene Infrastrukturen zur\u00fcckzugreifen. Die Grundversorgungs-Infrastruktur steht so im Wettbewerb mit allf\u00e4lligen konkurrierenden Netzen. Der Eingriff in den Markt ist hier geringer als bei einer Kabel und Schacht AG, da die Trennung von Netz und Diensten nicht direkt f\u00fcr Swisscom gilt. Sie erfolgt nur im Falle einer erfolgreichen Bewerbung um die Grundversorgungskonzession und ist damit freiwillig. Eine Herausforderung entsteht, wenn die Konzession\u00e4rin die Grundversorgung zu einheitlichen Preisen und Leistungen landesweit erbringen soll. Dies k\u00f6nnte in attraktiven Regionen \u00abRosinenpicken\u00bb zur Folge haben und w\u00fcrde bei der Ausschreibung zu einem entsprechend hohen Abgeltungsbedarf f\u00fchren.
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\nDie Ausschreibung regionaler Grundversorgungskonzessionen entspricht weitgehend der Ausschreibung einer nationalen Konzession. Die Steuerung des Netzaufbaus erfolgt allerdings auf regionaler Ebene. Verschiedene Infrastrukturanbieter (z.B. Elektrizit\u00e4tsversorger) entwickeln regional differenzierte Angebote und k\u00f6nnen so stark auf unterschiedliche Bed\u00fcrfnisse eingehen. Allerdings w\u00fcrde mit diesem Umsetzungsmodell die landesweit gleiche Steuerung der Grundversorgung durch eine regionale Sicherstellung ersetzt. Dies f\u00f6rdert Ungleichheiten zwischen den Regionen und w\u00fcrde der Idee der Grundversorgung teilweise entgegenstehen.
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\nDie Fl\u00e4chendeckung wird nicht \u00fcber einen konkreten Auftrag angestrebt, sondern mittels Investitionsanreizen f\u00fcr alle Telekommunikationsanbieter. Der Netzzugang ist symmetrisch reguliert: Jeder Anbieter, der in Glasfaseranschl\u00fcsse investiert, wird verpflichtet, seinen Konkurrenten ebenfalls eine Faser bzw. einen Teil des Spektrums zur Verf\u00fcgung zu stellen. Die Symmetrie f\u00fchrt zur geringsten Verzerrung des Marktergebnisses; langfristig gibt es keine einseitigen Anreize zur Weiterentwicklung der Gesch\u00e4ftsmodelle. Die Schwierigkeit besteht hier, ausreichende Investitionsanreize zu setzen, da die Netzzugangsregulierung diese wieder teilweise zunichtemacht.
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\nDie einzelnen Varianten der Umsetzung einer schweizerischen Glasfaserpolitik unterscheiden sich u.a. in der St\u00e4rke des Markteingriffs und der Notwendigkeit einer Folgeregulierung. Sie ziehen einen unterschiedlich hohen Finanzierungsbedarf nach sich und erreichen die Vision eines fl\u00e4chendeckenden Glasfasernetzes auf unterschiedliche Weise. Welches die optimale Variante ist, h\u00e4ngt davon ab, welchen Stellenwert die Vision eines fl\u00e4chendeckenden Glasfasernetzes in der politischen Diskussion einnimmt. Solche Visionen sind bereits in einigen L\u00e4ndern mit Erfolg umgesetzt worden und erfreuen sich im Zuge der Weltwirtschaftskrise zunehmender Beliebtheit. In der Schweiz ist die politische Diskussion dazu erst noch zu f\u00fchren. Unabh\u00e4ngig davon ist der fundamentale Zielkonflikt zwischen dem m\u00f6glichst raschen Netzaufbau und einem funktionierenden Wettbewerb auf der Dienste-Ebene zu l\u00f6sen. Umgangen werden kann er nicht.
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\nGrafik 1 \u00abAnteil der Glasfaseranschl\u00fcsse an den Breitbandanschl\u00fcssen in %, Dezember 2008\u00bb
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\nGrafik 2 \u00abNetzebenen\u00bb
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\nKasten 1: Strukturelle Trennung der Swisscom? Heute ist die Swisscom ein integriertes Unternehmen. Sunrise hat vor einiger Zeit gefordert, die Swisscom in zwei Teile aufzuteilen: in einen Netzteil (\u00abKabel und Schacht AG\u00bb), welcher grob die Infrastruktur auf der letzten Meile betreiben w\u00fcrde, sowie einen Dienste-Teil, der die entsprechenden Services verantworten w\u00fcrde. Die Forderung entspricht einer strukturellen Trennung, bei der gewisse Netzteile in eine neue Gesellschaft \u00fcberf\u00fchrt werden. Ziel dieser recht weit gehenden Massnahme ist es, alle Anbieter, welche im Rahmen eines Netzzugangs-Regimes Dienstleistungen beim Netzteil beziehen, gleich zu behandeln. Durch die strukturelle Trennung wird mehr Transparenz geschaffen und es bestehen geringere M\u00f6glichkeiten der Diskriminierung. Ein aktuelles schweizerisches Beispiel daf\u00fcr ist die Gr\u00fcndung der Swissgrid im Zug der Strommarktliberalisierung. \u00d6konomisch gerechtfertigt ist eine strukturelle Trennung generell nur dann, wenn eine nat\u00fcrliche Marktmacht (d.h. ein stabiler monopolistischer Engpass) vorliegt, die nicht zur Erreichung anderer Ziele gew\u00fcnscht ist und nicht ausreichend durch bestehende Regulierungen kontrolliert werden kann – konkret etwa durch eine bestehende Zugangsregulierung. Im Fall der Swisscom hat das Parlament eine solche im Jahr 2007 in Kraft gesetzt. Eine Studie von Swiss Economicsa kommt zum Schluss, dass eine strukturelle Trennung von Swisscom mit Blick auf die Schaffung von Transparenz und Nichtdiskriminierung ein unangemessener Regulierungseingriff w\u00e4re, u.a. weil sich der monopolistische Engpass auf der letzten Meile graduell aufl\u00f6st: Drahtgebundene Breitbandnetze stehen im Wettbewerb untereinander (Swisscom vs. Cablecom) sowie in zunehmendem Masse auch mit drahtlosen\/mobilen \u00dcbertragungstechnologien wie gegenw\u00e4rtig HSDPA. In st\u00e4dtischen Gebieten investieren nun auch die Elektrizit\u00e4tswerke. Auf der letzten Meile wird es vermehrt Plattformoder Infrastrukturwettbewerb geben. Die \u00f6konomischen Grundvoraussetzungen f\u00fcr einen solchen Regulierungseingriff sind also m\u00f6glicherweise nicht gegeben, und die Zugangsregulierung aus dem Jahr 2007 beginnt erst zu greifen.bMit Blick auf die \u00fcbergeordnete Zielsetzung einer staatlichen FTTH-Politik kann eine strukturelle Trennung gleichwohl ein probates Mittel sein. In der Variante \u00abKabel und Schacht AG mit Investitionsmandat\u00bb etwa dient das vorgesehene Glasfasermonopol auf der letzten Meile dazu, Doppelspurigkeiten zu vermeiden und die Investitionen schweizweit optimal zu koordinieren. Die strukturelle Trennung ist hier ein geeignetes Mittel, die Gleichbehandlung aller Anbieter, welche Dienste auf dieser monopolisierten Glasfaserinfrastruktur anbieten wollen, zu gew\u00e4hrleisten. Das Investitionsmandat wiederum hilft in dieser Variante, einerseits die teils negativen Investitionsauswirkungen einer strukturellen Trennung zu \u00fcbersteuern, andererseits aber auch den fl\u00e4chendeckenden Glasfaseraufbau voranzutreiben. Ob eine strukturelle Trennung der Swisscom verf\u00fcgt werden soll, ist also letztlich eine politische Frage: Wie stark will der Staat in den nat\u00fcrlichen Marktprozess eingreifen? Soll die Schweiz zielstrebig in ein fl\u00e4chendeckendes FTTH-Netzes investieren? Je aktiver die Rolle des Staates, desto eher kann eine strukturelle Trennung ein Grundstein zur Erlangung einer umfassenden politischen Vision f\u00fcr den Telekommunikationsmarkt sein.
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\nKasten 2: Literatur – OECD (2008). Broadband Growth and Policies in OECD Countries.- OECD (2009). Communications Outlook. – Swiss Economics (2009a). Bestimmung des Regulierungsbedarfs aus \u00f6konomischer Sicht: Angemessenheit und Folgen einer funktionalen oder strukturellen Trennung von Swisscom. Studie im Auftrag von Swisscom. Autoren: Matthias Finger, Christian Jaag, Markus Lang, Martin Lutzenberger, Urs Trinkner.- Swiss Economics (2009b). Umsetzungsvarianten einer aktiven \u00f6ffentlichen FTTH-Policy f\u00fcr die Schweiz. Studie im Auftrag von Sunrise. Autoren: Matthias Finger, Christian Jaag, Markus Lang, Martin Lutzenberger, Urs Trinkner. Internet: www.swiss-economics.ch\/ftth.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Swisscom und st\u00e4dtische Elektrizit\u00e4tswerke haben gr\u00f6ssere Investitionen in Glasfaser-Hausanschl\u00fcsse angek\u00fcndigt. Bislang konzentrieren sich die Investitionen vorab auf dicht besiedelte Gebiete; in l\u00e4ndlichen Regionen sind noch keine Initiativen in Sicht. Die Schweiz steht damit m\u00f6glicherweise vor einem \u00abDigital Divide\u00bb, also einer Zweiteilung in der Versorgung mit digitalen Diensten. Es stellt sich die Frage, ob der Bund […]<\/p>","protected":false},"author":3359,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[66],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[154],"post_content_subject":[],"acf":{"seco_author":3359,"seco_co_author":[3360,0],"author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"PhD in Economics and Finance, Gr\u00fcnder und Konsulent, Swiss Economics, Z\u00fcrich, sowie Lehrbeauftragter an der Universit\u00e4t Z\u00fcrich und an der EPFL","seco_author_post_occupation_fr":"Fondateur et consultant de Swiss Economics \u00e0 Zurich, charg\u00e9 de cours \u00e0 l\u2019universit\u00e9 de Zurich et \u00e0 l\u2019\u00c9cole polytechnique f\u00e9d\u00e9rale de Lausanne (EPFL)","seco_co_authors_post_ocupation":[{"seco_co_author":3360,"seco_co_author_post_occupation_year":"","seco_co_author_post_occupation_de":"Dr. oec. publ., Gesch\u00e4ftsf\u00fchrer, Swiss Economics, Z\u00fcrich","seco_co_author_post_occupation_fr":"Directeur, Swiss Economics, Zurich"}],"short_title":"","post_lead":"","post_hero_image_description":"","post_hero_image_description_copyright_de":"","post_hero_image_description_copyright_fr":"","post_references_literature":"","post_kasten":null,"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":121919,"main_focus":null,"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":"","artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"8149","post_abstract":"","magazine_issue":null,"seco_author_reccomended_post":null,"redaktoren":null,"korrektor":null,"planned_publication_date":null,"original_files":null,"external_release_for_author":"19700101","external_release_for_author_time":"00:00:00","link_for_external_authors":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/exedit\/55a5f7713ce92"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/121916"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3359"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=121916"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/121916\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":127845,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/121916\/revisions\/127845"}],"acf:user":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/0"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3360"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3359"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=121916"}],"wp:term":[{"taxonomy":"post__type","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post__type?post=121916"},{"taxonomy":"post_opinion","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_opinion?post=121916"},{"taxonomy":"post_serie","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_serie?post=121916"},{"taxonomy":"post_content_category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_category?post=121916"},{"taxonomy":"post_content_subject","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_subject?post=121916"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}