{"id":122106,"date":"2009-09-01T12:00:00","date_gmt":"2009-09-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2009\/09\/dietl-4\/"},"modified":"2023-08-23T23:36:56","modified_gmt":"2023-08-23T21:36:56","slug":"dietl-3","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2009\/09\/dietl-3\/","title":{"rendered":"Wie die Grundversorgung mit dem Wettbewerb zusammenh\u00e4ngt"},"content":{"rendered":"

Mit der Liberalisierung des Postmarktes geht nicht zuletzt die Bef\u00fcrchtung einher, dass minimale Standards des Service public nicht mehr erbracht werden. Ein zentrales Element der vom Bundesrat vorgelegten neuen Postgesetzgebung ist daher die Beauftragung der Post mit der Grundversorgung. In der praktischen Umsetzung ergeben sich jedoch Schwierigkeiten: Definition, Umfang und die Art der Finanzierung des Auftrages beeinflussen wesentlich die Funktionsf\u00e4higkeit des Wettbewerbs. \"\"
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\nBei der Liberalisierung des Postmarktes hinkt die Schweiz Europa hinterher. W\u00e4hrend in den meisten L\u00e4ndern Europas die vollst\u00e4ndige \u00d6ffnung des Postmarktes bis Ende 2010 umgesetzt sein soll, sieht das nun vom Bundesrat vorgelegte Postgesetz die Markt\u00f6ffnung fr\u00fchestens 2013 vor. Per Anfang Juli 2009 wurde das Briefmonopol der Schweizerischen Post von 100 auf 50 Gramm gesenkt – womit allerdings noch immer rund 75% der Briefe vom Wettbewerb ausgeklammert werden. Die vollst\u00e4ndige \u00d6ffnung des Marktes soll mittels Bundesbeschluss erfolgen. Wie bei der Strommarkt\u00f6ffnung untersteht der Beschluss zur vollst\u00e4ndigen Liberalisierung dem fakultativen Referendum. \u00a0Das z\u00f6gerliche Vorgehen illustriert, wie brisant das Thema der Postmarkt\u00f6ffnung in der Politik ist. Erfahrungen haben diesbez\u00fcglich auch die L\u00e4nder der EU oder die USA gemacht. Der Hauptgrund daf\u00fcr liegt nicht zuletzt in der hohen Arbeitsintensit\u00e4t des Postsektors. Die Postgesellschaften geh\u00f6ren in der Regel zu den gr\u00f6ssten Arbeitgebern des Landes. Von einer Marktliberalisierung und damit zusammenh\u00e4ngenden Struktur- und Marktver\u00e4nderungen sind deshalb zahlreiche Arbeitsverh\u00e4ltnisse unmittelbar betroffen. <\/p>\n

Service public und Kostenstruktur<\/h2>\n


\nNeben der hohen Arbeitsintensit\u00e4t sind es aber vor allem zwei weitere Faktoren, die den Postsektor von anderen Branchen unterscheiden: der Service public und die branchenspezifische Kostenstruktur. Mit der \u00d6ffnung des Postmarktes soll Wettbewerb entstehen; gleichzeitig sollen aber Leistungen in der Grundversorgung weiterhin fl\u00e4chendeckend erbracht werden. Implizit wird angenommen, dass diese im freien Wettbewerb nicht mehr erbracht w\u00fcrden, obschon sie ein \u00f6ffentliches Bed\u00fcrfnis darstellen. Solche Leistungen – auch als Service public, Universaldienst oder Grundversorgung bezeichnet – werden meist mit der Erreichbarkeit von Poststellen und Briefk\u00e4sten, Qualit\u00e4tszielen hinsichtlich Lieferzeiten sowie einheitlichen, distanzunabh\u00e4ngigen Tarifen in Verbindung gebracht; abgelegene Regionen sollen durch die Liberalisierung nicht benachteiligt werden. Um eine fl\u00e4chendeckende Grundversorgung sicherzustellen, kann der sog. Universaldienstleister (in der Regel der vormalige Monopolist) mit deren Erbringung explizit beauftragt werden. \u00a0Der Aspekt des Service public steht in direkter Verbindung mit dem Aspekt der Kosten. Dabei ist zu ber\u00fccksichtigen, dass im Postsektor die Kosten in erster Linie durch so genannte Dichte- und Gr\u00f6ssenvorteile gepr\u00e4gt sind. Dichtevorteile besagen, dass die Kosten postalischer Dienstleistungen mit zunehmender Besiedlungsdichte abnehmen. Briefzustellungen an eine Adresse in Z\u00fcrich verursachen viel geringere Kosten als an einen Empf\u00e4nger im Wallis. Aufgrund dieser Dichtevorteile setzt jeder im Rahmen des Service public verlangte Einheitstarif eine Quersubventionierung l\u00e4ndlicher Regionen voraus. Gr\u00f6ssenvorteile liegen vor, wenn die St\u00fcckkosten mit zunehmender Bef\u00f6rderungsmenge sinken. Sie sind im Postsektor unterschiedlich stark ausgepr\u00e4gt. Im Kurier-, Express- und Paketbereich sind sie deutlich geringer als im Briefbereich. Deshalb funktioniert der Wettbewerb in den Kurier-, Express- und Paketm\u00e4rkten seit der Markt\u00f6ffnung auch relativ gut. Problematischer ist der Briefbereich, wo die Gr\u00f6ssenvorteile wesentlich ausgepr\u00e4gter sind. Allerdings sind die Gr\u00f6ssenvorteile nicht \u00fcber die gesamte Wertsch\u00f6pfungskette hinweg gleich hoch. Vielmehr konzentrieren sie sich vor allem auf den Bereich der Zustellung (vgl. Kasten 1) Die Wertsch\u00f6pfungskette bei Postdienstleistungen (Briefe) besteht im Wesentlichen aus dem Einsammeln (ca. 12% der Kosten), der Eingangs- und Ausgangssortierung (15%), dem Transport (7%) sowie der Zustellung (50%). Weitere 16% der Kosten sind Overhead. Der weitaus gr\u00f6sste Teil der Wertsch\u00f6pfung \u2013 und damit auch das Potenzial f\u00fcr Effizienzsteigerungen durch Wettbewerb \u2013 ist also im Bereich der Zustellung angesiedelt. Gerade hier spielen auch Gr\u00f6ssenvorteile (Skaleneffekte) eine zentrale Rolle. Der Aufbau eines fl\u00e4chendeckenden Zustellnetzes ist mit hohen (fixen) Kosten verbunden. Ein Brieftr\u00e4ger plant in der Regel eine gegebene Route f\u00fcr die Zustellung der Briefe. Ein einzelner zus\u00e4tzlicher Brief ver\u00e4ndert die Kosten der Zustellung kaum, da der Brieftr\u00e4ger aufgrund dessen seine Route und damit seinen zeitlichen Einsatz kaum ver\u00e4ndern w\u00fcrde. Die Gr\u00f6ssenvorteile bei der Zustellung sind daher abh\u00e4ngig von den Volumina sowie den Zustellungsfrequenzen. So k\u00f6nnen h\u00f6here Skaleneffekte genutzt werden, wenn die Zustellungsfrequenz sinkt, indem die Anzahl zu verteilender Briefe pro Tour zunimmt, w\u00e4hrend die durchschnittlichen Kosten abnehmen. ). <\/p>\n

Dichte- und Gr\u00f6ssenvorteile bei Zustellung – analog der letzten Meile<\/h2>\n


\nAufgrund der spezifischen Kostenstruktur ist die Wertsch\u00f6pfungsstufe \u00abZustellung\u00bb vergleichbar mit der letzten Meile im Telekommunikationssektor. Genauso wie es in der Telekommunikation wirtschaftlich unsinnig ist, mehrere Hausanschl\u00fcsse im Boden zu verlegen, macht es im Briefmarkt tendenziell wenig Sinn, wenn eine Zustellroute von mehreren konkurrierenden Brieftr\u00e4gern bedient wird. Analog zum Telekommunikationsmarkt k\u00f6nnte daher auch bei den Postdienstleistungen ein freier Zugang zur letzten Meile des bisherigen Monopolisten gew\u00e4hrt werden. Konkurrenten stellen dabei keine eigene Zustellung sicher; vielmehr speisen sie ihre Briefe gegen Entgelt (\u00abNetznutzungspreis\u00bb) in die Wertsch\u00f6pfungskette des vormaligen Monopolisten ein, der die Endverteilung \u00fcbernimmt. Dabei besteht die Gefahr eines selektiven Netzzugangs: Neue Marktteilnehmer w\u00fcrden ihre Briefe ausschliesslich in den attraktiven St\u00e4dten zustellen und dabei von den nat\u00fcrlich gegebenen Dichte- und Gr\u00f6ssenvorteilen profitieren. Briefe in l\u00e4ndliche Regionen w\u00fcrden sie hingegen in das Zustellnetz des vormaligen Monopolisten einspeisen. Aufgrund des Wettbewerbs in den dicht besiedelten St\u00e4dten fehlt dann aber dem vormaligen Monopolisten die notwendige Gewinnmarge, um die Quersubventionierung der (verg\u00fcnstigten) Tarife in den l\u00e4ndlichen Regionen zu finanzieren. Das oben dargestellte System des landesweit einheitlichen Tarifs w\u00e4re unter diesen Umst\u00e4nden in Gefahr. \u00a0Will man am Service public und damit auch am Einheitstarif festhalten, resultiert ein Dilemma: Wenn man den Briefmarkt f\u00fcr die Wettbewerber \u00f6ffnet und ihnen den Zugang zum Zustellnetz der Post gew\u00e4hrt, kann man zwar die Vorteile des Wettbewerbs – wie Kostendisziplin, Kundenorientierung und Branchendynamik – tendenziell effektiver nutzen. Allerdings muss dann die Finanzierung des Service public separat sichergestellt werden. Ausserdem stellt sich die Frage, ob die Netzzugangspreise nicht reguliert werden m\u00fcssen, damit der vormalige Monopolist die Konkurrenten nicht systematisch vom Markt fernhalten k\u00f6nnte. Gew\u00e4hrt man umgekehrt den Wettbewerbern keinen gesetzlich fundierten Netzzugang, ist fraglich, ob es wegen der Gr\u00f6ssenvorteile des bisherigen Monopolisten \u00fcberhaupt zu einem effektiven Wettbewerb kommt. <\/p>\n

Verteilmonopol in den USA<\/h2>\n


\nDie USA haben dieses Dilemma \u00abgel\u00f6st\u00bb, indem sie im Briefbereich nur die vorgelagerten Wertsch\u00f6pfungsstufen liberalisiert haben und in der Zustellung keinen Wettbewerb zulassen. Entsprechend kann nur die nationale Postgesellschaft Briefe bis 350 Gramm zustellen. Wettbewerber d\u00fcrfen Briefe einsammeln, vorsortieren, transportieren und k\u00f6nnen sie an unterschiedlichen Punkten in das Netz der nationalen Postgesellschaft einspeisen. F\u00fcr ihre Vorleistungen erhalten sie dann einen entsprechenden Rabatt. Hierdurch hat sich im US-amerikanischen Briefsektor eine hohe Wettbewerbsintensit\u00e4t und Innovationsdynamik entwickelt, ohne dass der Service public gef\u00e4hrdet wurde. Die Finanzierung wird durch die Zugangsbzw. Netznutzungspreise in Verbindung mit dem Zustellmonopol gew\u00e4hrleistet. Man verzichtet also bewusst auf Wettbewerb in der Zustellung. Dies ist insofern \u00f6konomisch vern\u00fcnftig, als die potenziellen Wettbewerbsvorteile bei der Zustellung wegen der geringen Innovationsdynamik auf dieser Wertsch\u00f6pfungsstufe tendenziell geringer sind als die Kostennachteile konkurrierender Zustellnetze. Auf den vorgelagerten Wertsch\u00f6pfungsstufen ist es hingegen gerade umgekehrt: Hier sind die Gr\u00f6ssen- und Dichtevorteile geringer als die Vorteile, die der Wettbewerb mit sich bringt. Vgl. z.B. Dietl et al. 2009. Die verbesserte Kundenorientierung und h\u00f6here Innovationsdynamik, die durch die Markt\u00f6ffnung auf diesen Stufen ausgel\u00f6st wird, \u00e4ussert sich nicht zuletzt in einem gr\u00f6sseren Zustellvolumen und kommt damit auch der nationalen Postgesellschaft zugute. Eine Hauptkritik gegen diese Sichtweise besteht darin, dass die Zustellung die mit Abstand h\u00f6chsten Kosten innerhalb der gesamten Wertsch\u00f6pfungskette verursacht (vgl. Kasten 1 Die Wertsch\u00f6pfungskette bei Postdienstleistungen (Briefe) besteht im Wesentlichen aus dem Einsammeln (ca. 12% der Kosten), der Eingangs- und Ausgangssortierung (15%), dem Transport (7%) sowie der Zustellung (50%). Weitere 16% der Kosten sind Overhead. Der weitaus gr\u00f6sste Teil der Wertsch\u00f6pfung \u2013 und damit auch das Potenzial f\u00fcr Effizienzsteigerungen durch Wettbewerb \u2013 ist also im Bereich der Zustellung angesiedelt. Gerade hier spielen auch Gr\u00f6ssenvorteile (Skaleneffekte) eine zentrale Rolle. Der Aufbau eines fl\u00e4chendeckenden Zustellnetzes ist mit hohen (fixen) Kosten verbunden. Ein Brieftr\u00e4ger plant in der Regel eine gegebene Route f\u00fcr die Zustellung der Briefe. Ein einzelner zus\u00e4tzlicher Brief ver\u00e4ndert die Kosten der Zustellung kaum, da der Brieftr\u00e4ger aufgrund dessen seine Route und damit seinen zeitlichen Einsatz kaum ver\u00e4ndern w\u00fcrde. Die Gr\u00f6ssenvorteile bei der Zustellung sind daher abh\u00e4ngig von den Volumina sowie den Zustellungsfrequenzen. So k\u00f6nnen h\u00f6here Skaleneffekte genutzt werden, wenn die Zustellungsfrequenz sinkt, indem die Anzahl zu verteilender Briefe pro Tour zunimmt, w\u00e4hrend die durchschnittlichen Kosten abnehmen. ). Klammert man diese vom Wettbewerb aus, reduziert sich das Potenzial f\u00fcr konkurrenzbedingte Effizienzsteigerungen auf die weniger ressourcenintensiven Vorleistungen. Gerade im Schweizer Markt, wo bereits zahlreiche private Zeitungsvertr\u00e4ger oder Zusteller unadressierter Post existieren, h\u00e4tte dies Konsequenzen. Schliesslich k\u00f6nnten auch sie mit ihren bestehenden Zustellnetzen Skalenertr\u00e4ge nutzen. <\/p>\n

Lenkungsabgabe in Finnland<\/h2>\n


\nDie EU verfolgt eine andere Liberalisierungsstrategie. Gem\u00e4ss den EU-Vorschriften m\u00fcssen alle Mitgliedsstaaten ihre Briefm\u00e4rkte entlang der gesamten Wertsch\u00f6pfungskette – also inklusive der Zustellung – f\u00fcr den Wettbewerb \u00f6ffnen. Damit r\u00fcckt aber wiederum der Service public in den Mittelpunkt der Liberalisierungsdebatte. Da das Zustellmonopol als Finanzierungsquelle f\u00fcr den Service public entf\u00e4llt, m\u00fcssen andere L\u00f6sungsm\u00f6glichkeiten gefunden werden. Ein Ansatz ist dabei die Erhebung einer Lenkungsabgabe bei den Postdienstleistern. In Finnland beispielsweise muss die Abgabe von jenen Unternehmen bezahlt werden, die ihre Aktivit\u00e4ten auf dicht besiedelte und damit wirtschaftlich attraktive Regionen beschr\u00e4nken, w\u00e4hrend sie Briefsendungen in abgelegene Gebiete dem Erbringer von Universaldiensten \u00fcberlassen. Diesem entsteht dann ein Nachteil, wenn er aufgrund seiner Verpflichtungen f\u00fcr Universaldienste nur einheitliche Tarife verrechnen kann. Die Abgabe kann in Finnland bis zu 20% des Umsatzes betragen. Mit den Ertr\u00e4gen wird jedoch kein Fonds zur Finanzierung des Service public ge\u00e4ufnet. Vielmehr soll damit der relative Vorteil der Unternehmen ohne Service-public-Verpflichtung aufgehoben werden. Obschon Finnland bereits 1993 seinen Briefmarkt vollst\u00e4ndig \u00f6ffnete, hat sich bis heute kein Wettbewerber etabliert. Das Problem der Abgabe ist augenf\u00e4llig: Ist sie (und gegebenenfalls der Fonds) zu hoch, erfolgt ein einseitiger Wettbewerbsvorteil f\u00fcr den Universaldienstleister. <\/p>\n

Das neue Postgesetz in der Schweiz<\/h2>\n


\nAuch die nun vom Bundesrat vorgelegte Botschaft zum Postgesetz enth\u00e4lt den Grundsatz, dass eine fl\u00e4chendeckende Grundversorgung mit Postdiensten und Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs sichergestellt werden muss. Hierzu sieht das Gesetz die Vergabe eines entsprechenden Grundversorgungsauftrags an die Schweizerische Post vor – von einer wettbewerblichen Ausschreibung des Auftrages hat der Bundesrat nach der Vernehmlassung Abstand genommen. Der Auftrag enth\u00e4lt eine Pflicht zur Annahme von Briefen und Paketen, eine Pflicht zu Transport und Zustellung von Postsendungen sowie eine Verpflichtung, mit einem Netz von Poststellen den Zugang zu den Dienstleistungen der Grundversorgung zu gew\u00e4hrleisten. Die Zustellung erfolgt dabei an 5 Werktagen in der Woche, im Falle von abonnierten Tageszeitungen an 6 Tagen. Des Weiteren wird im Gesetzesentwurf festgelegt, dass f\u00fcr Briefe und Pakete der Grundversorgung im Inland die Preise distanzunabh\u00e4ngig festzulegen sind. Vorgaben hinsichtlich der Qualit\u00e4t bzw. der Erreichbarkeit der Zugangspunkte pro Einwohner sollen durch den Bundesrat konkretisiert werden. \u00a0Doch gerade die Definition dieser Qualit\u00e4tsvorgaben stellt ein besonders kritisches Element der Liberalisierung dar. Durch die Festlegung der Erreichbarkeit der Zugangspunkte wird im Wesentlichen das (kostenintensive) Poststellennetz definiert. Bei der Optimierung dieses Netzes – beispielsweise durch die Schaffung von Agenturen mit geringerem Angebot oder durch Shop-in-Shop-Konzepte – sind der Post enge Grenzen gesetzt. Da die Post auch einen landesweiten Grundversorgungsauftrag mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs hat, resultieren allgemein h\u00f6here Anforderungen an das Leistungsangebot und die Sicherheitsstandards der Zugangspunkte. Mit anderen Worten: Der Grundversorgungsauftrag ist in jedem Fall mit Kosten verbunden, welche die Post ohne Auftrag im freien Markt kaum h\u00e4tte. Um den Nachteil f\u00fcr die Post auszugleichen, m\u00fcsste sie f\u00fcr die Erbringung von Universaldiensten entsch\u00e4digt werden. Die \u00f6konomisch faire Entsch\u00e4digung ergibt sich aus der Differenz des Betriebsergebnisses der Post unter Konkurrenzbedingungen ohne Verpflichtung f\u00fcr den Universaldienst und dem Ergebnis mit der Verpflichtung. Angelehnt an diese Idee wird die Post bereits heute f\u00fcr die Zusatzkosten des Service public entsch\u00e4digt. F\u00fcr die Bereitstellung der \u00fcber das betriebliche Optimum hinausgehenden Poststellen kann sie einen Infrastrukturbeitrag verrechnen. Der Beitrag wird nicht durch einen staatlichen Zuschuss, sondern durch einen Preisaufschlag im (Brief-)Monopol-Gesch\u00e4ft finanziert. Gem\u00e4ss der neuen Gesetzgebung wird dieser Grundsatz vor der vollst\u00e4ndigen Markt\u00f6ffnung so beibehalten. Der Ansatz lehnt sich im Grunde genommen an jenen in den USA an, wo die Finanzierung durch das Zustellungsmonopol sichergestellt ist. Mit der vollst\u00e4ndigen Markt\u00f6ffnung entf\u00e4llt diese Finanzierungsm\u00f6glichkeit jedoch. Entsprechend sieht das Gesetz vor, dass die Post eine Abgeltung fordern kann, wenn der Grundversorgungsauftrag zu Nettokosten f\u00fchrt (vgl. Kasten 2 Die Nettokosten der Grundversorgung berechnen sich als Differenz des Betriebsergebnisses der Post mit und ohne Grundversorgungsverpflichtung. Bei der Ermittlung sollte schrittweise wie folgt vorgegangen werden: Zun\u00e4chst sind diejenigen Dimensionen der Grundversorgungsverpflichtung zu identifizieren, welche die Post nach der Markt\u00f6ffnung freiwillig – d.h. ohne entsprechende Auflagen – nicht vollumf\u00e4nglich erbringen w\u00fcrde. So ist z.B. davon auszugehen, dass die fl\u00e4chendeckende Zustellung in diesem Sinne nicht bindend ist, da es f\u00fcr die Post vorteilhaft ist, wenn sie ihren Kunden eine landesweite Zustellung anbieten kann. Kritisch d\u00fcrften diesbez\u00fcglich hingegen vor allem Dichte und Ausgestaltung des Poststellennetzes sein. Ohne Grundversorgungsverpflichtung w\u00fcrde die Post voraussichtlich nach Markt\u00f6ffnung weniger Poststellen und daf\u00fcr mehr Agenturen betreiben. Im zweiten Schritt m\u00fcssen dann die Kosten ermittelt werden, die von der Post eingespart w\u00fcrden, wenn sie die kritischen Dimensionen der Grundversorgungsverpflichtung nicht vollumf\u00e4nglich erf\u00fcllen m\u00fcsste. Hierbei w\u00e4ren unter anderem die Kosten zu berechnen, die durch eine Schliessung bzw. durch eine Umwandlung von Poststellen in Agenturen eingespart werden k\u00f6nnten. Im dritten Schritt m\u00fcssen dann die Ertr\u00e4ge berechnet werden, die die Post infolge des verringerten Serviceumfanges verlieren w\u00fcrde. Beispielsweise entstehen durch eine Schliessung bzw. Umwandlung von Poststellen nicht nur Kostenvorteile, sondern auch Ertragseinbussen. Diese Ertragseinbussen m\u00fcssten im vierten Schritt mit den Kosteneinsparungen saldiert werden. Daraus ergeben sich schliesslich die Nettokosten der Grundversorgungsverpflichtung (vgl. Dietl et al. 2007).). <\/p>\n

Poststellennetz als strategischer Vorteil<\/h2>\n


\nIn der Praxis ist die Berechnung allf\u00e4lliger Nettokosten komplex. Dies hatten bereits vergangene Diskussionen um die H\u00f6he des Infrastrukturbeitrags gezeigt. Die von der Postregulationsbeh\u00f6rde f\u00fcr 2007 erwirkte Neudefinition des Infrastrukturbeitrages f\u00fchrte zu einer Reduktion von rund 400 Mio. auf 200 Mio. Franken. Die Differenz war das Resultat einer Neufestlegung des als optimal beurteilten Poststellennetzes sowie einer Nicht-Anerkennung zus\u00e4tzlicher Kosten bei Zustellung und Transport. Dies illustriert die Schwierigkeiten: Die entstehenden Mehrkosten k\u00f6nnen nicht einfach aus der Buchhaltung abgeleitet werden. Vielmehr m\u00fcssen hypothetische Erw\u00e4gungen \u00fcber die optimale Strategie der Post mit und ohne die Verpflichtung f\u00fcr den Universaldienst angestellt werden. Mit der Markt\u00f6ffnung werden diese Erw\u00e4gungen komplexer als in der Vergangenheit. Beispielsweise k\u00f6nnte das Poststellennetz – \u00e4hnlich wie bei Banken – als Filialnetz betrachtet werden. Ein enges Netz induziert dann – den Zusatzkosten zum Trotz – auch strategische Marktvorteile, denn schliesslich sind die Filialen vielseitig einsetzbare Verkaufsbzw. Kundenkontaktpunkte, mit denen Ertrag generiert werden kann (vgl. Kasten 3 Ein engmaschiges Poststellennetz impliziert f\u00fcr die Post nicht nur Kosten, sondern auch strategische Vorteile. Dies wird deutlich, wenn man Postgesellschaften als Plattformbetreiber betrachtet, welche Sendern auf der einen und Empf\u00e4ngern auf der anderen Seite die Kommunikation \u00fcber ihre Plattform erm\u00f6glichen. Dabei stellt das Netz mit Zugangspunkten (Poststellen und Briefk\u00e4sten) im Wesentlichen die relevante Plattform dar. Durch die Postdienstleistung werden sowohl f\u00fcr Sender als auch f\u00fcr Empf\u00e4nger Werte geschaffen. Das Ausmass des Wertes auf Seiten des Senders h\u00e4ngt in erster Linie von der Anzahl potenzieller Empf\u00e4nger ab. K\u00f6nnten \u00fcber die Plattform beispielsweise nur gerade 20% der Bev\u00f6lkerung erreicht werden, w\u00e4re der Wert eines Versandes f\u00fcr einen national t\u00e4tigen Sender sehr begrenzt. So gesehen steigert jeder zus\u00e4tzliche potenzielle Empf\u00e4nger die Wertsch\u00f6pfung auf Seiten der Sender. Vor diesem Hintergrund l\u00e4sst sich auch erkl\u00e4ren, warum Postgesellschaften nur bei den Sendern einen Preis verlangen, nicht aber bei den Empf\u00e4ngern, obwohl diese ebenfalls von der Postdienstleistung profitieren. Anders als bei Plattformen wie etwa Wertpapierb\u00f6rsen, die von beiden Marktseiten (K\u00e4ufern und Verk\u00e4ufern) Geb\u00fchren verlangen, subventionieren Postgesellschaften die Empf\u00e4nger. Der Grund liegt letztlich darin begr\u00fcndet, dass es betriebswirtschaftlich sinnvoll ist, m\u00f6glichst viele Empf\u00e4nger an das Postnetz anzuschliessen. Der Service public verursacht also nicht nur Kosten: Der landesweite Zugang zu jedem Haushalt ist auch ein wertvoller Wettbewerbsvorteil. Potenzielle Konkurrenten, welche noch nicht \u00fcber ein solches Netz an Zugangspunkten verf\u00fcgen, haben daher einen strategischen Nachteil.). Dennoch hat die Post Anreize, das betriebsoptimale Netz gegen\u00fcber dem Regulator zu untersch\u00e4tzen, um die potenzielle Entsch\u00e4digung f\u00fcr die vermeintlich betriebswirtschaftlich unn\u00f6tigen Poststellen zu erh\u00f6hen. W\u00fcrde die Entsch\u00e4digung hingegen zu tief ausfallen, weil der Regulator das betriebsoptimale Netz \u00fcbersch\u00e4tzt, entst\u00fcnde f\u00fcr die Post ein Wettbewerbsnachteil. Mit anderen Worten: Der Regulator muss bei der Definition des betriebsoptimalen Poststellennetzes eine \u00abPunktlandung\u00bb vollf\u00fchren, damit er sich wettbewerbsneutral verh\u00e4lt. Dabei m\u00fcsste er auch die Struktur der Poststellen bestimmen k\u00f6nnen; schliesslich k\u00f6nnte die Post den Service public auch im Rahmen von Kooperationen mit Lebensmittell\u00e4den oder Tankstellen erbringen (Shop-in-Shop). <\/p>\n

Die richtige Grundversorgung<\/h2>\n


\nDie potenziellen Marktverzerrungen nehmen zu, je umfassender der Service public definiert wird. Die Unsicherheiten und Spielr\u00e4ume bei der Definition sowie bei der Finanzierung k\u00f6nnten beides zur Folge haben: eine systematische Benachteiligung oder auch einen strategischen Vorteil f\u00fcr den Erbringer von Universaldiensten. Je gr\u00f6sser der Service public, desto schwieriger ist die oben dargestellte \u00abPunktlandung\u00bb. Aus wettbewerblicher Sicht muss man daher folgern, dass eine Beschr\u00e4nkung des Service public tendenziell wettbewerbsf\u00f6rdernd wirkt. Dabei m\u00fcsste man abw\u00e4gen, welche \u00abQualit\u00e4tseinbussen\u00bb im Gegenzug beispielsweise durch den Entfall der Vorgaben zum – heute in der Schweiz sehr engmaschigen – Poststellennetz (vgl. Grafik 1), die verringerte Hauszustellung in weniger dicht besiedelten Gebieten oder die Aufgabe des Einheitstarifs tats\u00e4chlich entstehen. Viele Dimensionen des Service public w\u00fcrde die Post wohl ohnehin nicht aufgeben, zumal sie damit strategische Vorteile opfern oder ihren Ruf als qualitativ hochstehender Dienstleister gef\u00e4hrden w\u00fcrde. \u00a0Bislang allerdings fehlen fundierte empirische Studien \u00fcber Kosten und Nutzen von Grundversorgungsauftr\u00e4gen. In der Praxis ist die Definition der Grundversorgungsleistungen daher eher politisch motiviert, h\u00e4ufig ist sie auch ein Mittel f\u00fcr die Rechtfertigung anhaltender Subventionen. Vgl. Crew und Kleindorfer 2008. Angesichts neuer Informations- und Kommunikationstechnologien und des dadurch induzierten ver\u00e4nderten Konsumentenverhaltens muss eine grunds\u00e4tzliche Neudefinition des Service public im Postbereich ohnehin in Betracht gezogen werden. Vgl. Finger et al. 2005. F\u00fcr wichtige und eilige Mitteilungen werden heute vermehrt Kommunikationskan\u00e4le wie Mail, Fax oder Telefon genutzt. Die Post stellt vermehrt Bankausz\u00fcge oder periodische Rechnungen zu, bei denen der Aspekt der P\u00fcnktlichkeit weniger zentral ist. Und beim Zahlungsverkehr existiert heute ein enges Netz von (Kantonal-)Bankfilialen. Ausserdem werden Zahlungen vermehrt elektronisch – also via Internet – ausgef\u00fchrt. Konsequenterweise wurde 2008 auch die Zahlungsverkehrsverpflichtung der Schwedischen Post aufgehoben. Durch die erh\u00f6hte Substitution zwischen Dienstleistungen der Post einerseits und dem Internet andererseits, kommt es letztlich sogar zu einer \u00dcberschneidung mit dem Grundversorgungsauftrag der Swisscom, welcher seit 2008 zus\u00e4tzlich einen Breitband-Internetzugang mit einer \u00dcbertragungsrate von 600\/100 Kbit\/s vorsieht. \u00a0Die schleppende Markt\u00f6ffnung in der Schweiz sowie breite Anforderungen an den Service public stellen aber nicht nur f\u00fcr den inl\u00e4ndischen Wettbewerb grosse H\u00fcrden dar. In einem zunehmend internationalen Brief-, Paket- und Logistikmarkt droht die Schweizerische Post ins Hintertreffen zu geraten. W\u00e4hrend sich die Schweizer Gesetzgebung auf den inl\u00e4ndischen Service public konzentriert, fehlt eine Vision, um das Unternehmen Post f\u00fcr den europ\u00e4ischen Markt fit zu machen. Die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft alleine wird das Unternehmen noch kaum zu einem konkurrenzf\u00e4higen Marktplayer machen. In einem zunehmend offenen (europ\u00e4ischen) Markt, wo Skaleneffekte immer wichtiger werden, nimmt die Dominanz von Unternehmen wie der Niederl\u00e4ndischen TNT Post oder der Deutschen Post World Net kontinuierlich zu.
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\nGrafik 1 \u00abPoststellennetze im internationalen Vergleich\u00bb
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\nKasten 1: Kostenstrukturen im Postsektor Die Wertsch\u00f6pfungskette bei Postdienstleistungen (Briefe) besteht im Wesentlichen aus dem Einsammeln (ca. 12% der Kosten), der Eingangs- und Ausgangssortierung (15%), dem Transport (7%) sowie der Zustellung (50%). Weitere 16% der Kosten sind Overhead. Der weitaus gr\u00f6sste Teil der Wertsch\u00f6pfung \u2013 und damit auch das Potenzial f\u00fcr Effizienzsteigerungen durch Wettbewerb \u2013 ist also im Bereich der Zustellung angesiedelt. Gerade hier spielen auch Gr\u00f6ssenvorteile (Skaleneffekte) eine zentrale Rolle. Der Aufbau eines fl\u00e4chendeckenden Zustellnetzes ist mit hohen (fixen) Kosten verbunden. Ein Brieftr\u00e4ger plant in der Regel eine gegebene Route f\u00fcr die Zustellung der Briefe. Ein einzelner zus\u00e4tzlicher Brief ver\u00e4ndert die Kosten der Zustellung kaum, da der Brieftr\u00e4ger aufgrund dessen seine Route und damit seinen zeitlichen Einsatz kaum ver\u00e4ndern w\u00fcrde. Die Gr\u00f6ssenvorteile bei der Zustellung sind daher abh\u00e4ngig von den Volumina sowie den Zustellungsfrequenzen. So k\u00f6nnen h\u00f6here Skaleneffekte genutzt werden, wenn die Zustellungsfrequenz sinkt, indem die Anzahl zu verteilender Briefe pro Tour zunimmt, w\u00e4hrend die durchschnittlichen Kosten abnehmen.
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\nKasten 2: Ermittlung der Nettokosten der Grundversorgung Die Nettokosten der Grundversorgung berechnen sich als Differenz des Betriebsergebnisses der Post mit und ohne Grundversorgungsverpflichtung. Bei der Ermittlung sollte schrittweise wie folgt vorgegangen werden: Zun\u00e4chst sind diejenigen Dimensionen der Grundversorgungsverpflichtung zu identifizieren, welche die Post nach der Markt\u00f6ffnung freiwillig – d.h. ohne entsprechende Auflagen – nicht vollumf\u00e4nglich erbringen w\u00fcrde. So ist z.B. davon auszugehen, dass die fl\u00e4chendeckende Zustellung in diesem Sinne nicht bindend ist, da es f\u00fcr die Post vorteilhaft ist, wenn sie ihren Kunden eine landesweite Zustellung anbieten kann. Kritisch d\u00fcrften diesbez\u00fcglich hingegen vor allem Dichte und Ausgestaltung des Poststellennetzes sein. Ohne Grundversorgungsverpflichtung w\u00fcrde die Post voraussichtlich nach Markt\u00f6ffnung weniger Poststellen und daf\u00fcr mehr Agenturen betreiben. Im zweiten Schritt m\u00fcssen dann die Kosten ermittelt werden, die von der Post eingespart w\u00fcrden, wenn sie die kritischen Dimensionen der Grundversorgungsverpflichtung nicht vollumf\u00e4nglich erf\u00fcllen m\u00fcsste. Hierbei w\u00e4ren unter anderem die Kosten zu berechnen, die durch eine Schliessung bzw. durch eine Umwandlung von Poststellen in Agenturen eingespart werden k\u00f6nnten. Im dritten Schritt m\u00fcssen dann die Ertr\u00e4ge berechnet werden, die die Post infolge des verringerten Serviceumfanges verlieren w\u00fcrde. Beispielsweise entstehen durch eine Schliessung bzw. Umwandlung von Poststellen nicht nur Kostenvorteile, sondern auch Ertragseinbussen. Diese Ertragseinbussen m\u00fcssten im vierten Schritt mit den Kosteneinsparungen saldiert werden. Daraus ergeben sich schliesslich die Nettokosten der Grundversorgungsverpflichtung (vgl. Dietl et al. 2007).
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\nKasten 3: Betriebswirtschaftlicher Nutzen eines engen Netzes Ein engmaschiges Poststellennetz impliziert f\u00fcr die Post nicht nur Kosten, sondern auch strategische Vorteile. Dies wird deutlich, wenn man Postgesellschaften als Plattformbetreiber betrachtet, welche Sendern auf der einen und Empf\u00e4ngern auf der anderen Seite die Kommunikation \u00fcber ihre Plattform erm\u00f6glichen. Dabei stellt das Netz mit Zugangspunkten (Poststellen und Briefk\u00e4sten) im Wesentlichen die relevante Plattform dar. Durch die Postdienstleistung werden sowohl f\u00fcr Sender als auch f\u00fcr Empf\u00e4nger Werte geschaffen. Das Ausmass des Wertes auf Seiten des Senders h\u00e4ngt in erster Linie von der Anzahl potenzieller Empf\u00e4nger ab. K\u00f6nnten \u00fcber die Plattform beispielsweise nur gerade 20% der Bev\u00f6lkerung erreicht werden, w\u00e4re der Wert eines Versandes f\u00fcr einen national t\u00e4tigen Sender sehr begrenzt. So gesehen steigert jeder zus\u00e4tzliche potenzielle Empf\u00e4nger die Wertsch\u00f6pfung auf Seiten der Sender. Vor diesem Hintergrund l\u00e4sst sich auch erkl\u00e4ren, warum Postgesellschaften nur bei den Sendern einen Preis verlangen, nicht aber bei den Empf\u00e4ngern, obwohl diese ebenfalls von der Postdienstleistung profitieren. Anders als bei Plattformen wie etwa Wertpapierb\u00f6rsen, die von beiden Marktseiten (K\u00e4ufern und Verk\u00e4ufern) Geb\u00fchren verlangen, subventionieren Postgesellschaften die Empf\u00e4nger. Der Grund liegt letztlich darin begr\u00fcndet, dass es betriebswirtschaftlich sinnvoll ist, m\u00f6glichst viele Empf\u00e4nger an das Postnetz anzuschliessen. Der Service public verursacht also nicht nur Kosten: Der landesweite Zugang zu jedem Haushalt ist auch ein wertvoller Wettbewerbsvorteil. Potenzielle Konkurrenten, welche noch nicht \u00fcber ein solches Netz an Zugangspunkten verf\u00fcgen, haben daher einen strategischen Nachteil.
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\nKasten 4: Literatur – Crew, Michael A. und Paul R. Kleindorfer (2008): Multi-National Policies for the Universal Service Obligation in the Postal Sector under Entry; Review of Network Economics, 2008, 7. Jahrgang, Heft 2, S. 188-206. – Dietl, Helmut M., Gr\u00fctter, Andreas und Martin Lutzenberger (2007): Erhebung der Kosten f\u00fcr die Grundversorgung – Vor- und Nachteile der Methoden, in: Die Volkswirtschaft, Heft 5-2007, S. 17-21.- Dietl, Helmut M., Gr\u00fctter, Andreas und Martin Lutzenberger (2009): Gesch\u00e4ftsmodelle und Markteintrittsstrategien in ge\u00f6ffneten Brief- und Paketm\u00e4rkten, in: Die Unternehmung. Swiss Journal of Research and Practice, 63. Jahrgang, Heft 2, 2009, S. 193-211.- Finger, Mathias, Alyanak, Ismail und Pierre Rossel (2005): The Universal Postal Service in the Communications Era: Adapting to Changing Markets and Customer Behaviour, College of Management of Technology, \u00c9cole Polytechnique F\u00e9d\u00e9rale de Lausanne.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Mit der Liberalisierung des Postmarktes geht nicht zuletzt die Bef\u00fcrchtung einher, dass minimale Standards des Service public nicht mehr erbracht werden. Ein zentrales Element der vom Bundesrat vorgelegten neuen Postgesetzgebung ist daher die Beauftragung der Post mit der Grundversorgung. In der praktischen Umsetzung ergeben sich jedoch Schwierigkeiten: Definition, Umfang und die Art der Finanzierung des […]<\/p>","protected":false},"author":2985,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"om_disable_all_campaigns":false,"ep_exclude_from_search":false,"footnotes":""},"post__type":[66],"post_opinion":[],"post_serie":[],"post_content_category":[154],"post_content_subject":[],"acf":{"seco_author":2985,"seco_co_author":[3324,3104,0],"author_override":"","seco_author_post_ocupation_year":"","seco_author_post_occupation_de":"Professor f\u00fcr Services- und Operationsmanagement, Institut f\u00fcr Strategie und Unternehmens\u00f6konomik (ISU), Universit\u00e4t Z\u00fcrich","seco_author_post_occupation_fr":"Professeur en gestion des services et des op\u00e9rations, Institut f\u00fcr Strategie und Unternehmens\u00f6konomik (ISU), universit\u00e9 de Zurich","seco_co_authors_post_ocupation":[{"seco_co_author":3324,"seco_co_author_post_occupation_year":"","seco_co_author_post_occupation_de":"Professor f\u00fcr Unternehmensf\u00fchrung und -politik, Institut f\u00fcr Strategie und Unternehmens\u00f6konomik (ISU), Universit\u00e4t Z\u00fcrich","seco_co_author_post_occupation_fr":"Professeur en politique et direction d'entreprise, Institut f\u00fcr Strategie und Unternehmens\u00f6konomik (ISU), universit\u00e9 de Zurich"},{"seco_co_author":3104,"seco_co_author_post_occupation_year":"","seco_co_author_post_occupation_de":"Wissenschaftlicher Projektleiter, Avenir Suisse, Z\u00fcrich","seco_co_author_post_occupation_fr":"Chef de projet scientifique, Avenir Suisse, Zurich"}],"short_title":"","post_lead":"","post_hero_image_description":"","post_hero_image_description_copyright_de":"","post_hero_image_description_copyright_fr":"","post_references_literature":"","post_kasten":null,"post_notes_for_print":"","first_teaser_header_de":"","first_teaser_header_fr":"","first_teaser_text_de":"","first_teaser_text_fr":"","second_teaser_header_de":"","second_teaser_header_fr":"","second_teaser_text_de":"","second_teaser_text_fr":"","kseason_de":"","kseason_fr":"","post_in_pdf":122109,"main_focus":null,"serie_email":null,"frontpage_slider_bild":"","artikel_bild-slider":null,"legacy_id":"8071","post_abstract":"","magazine_issue":null,"seco_author_reccomended_post":null,"redaktoren":null,"korrektor":null,"planned_publication_date":null,"original_files":null,"external_release_for_author":"19700101","external_release_for_author_time":"00:00:00","link_for_external_authors":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/exedit\/55a74f0896671"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/122106"}],"collection":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2985"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=122106"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/122106\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":127882,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/122106\/revisions\/127882"}],"acf:user":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/0"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3104"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3324"},{"embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2985"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=122106"}],"wp:term":[{"taxonomy":"post__type","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post__type?post=122106"},{"taxonomy":"post_opinion","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_opinion?post=122106"},{"taxonomy":"post_serie","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_serie?post=122106"},{"taxonomy":"post_content_category","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_category?post=122106"},{"taxonomy":"post_content_subject","embeddable":true,"href":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/wp-json\/wp\/v2\/post_content_subject?post=122106"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}