{"id":122116,"date":"2009-09-01T12:00:00","date_gmt":"2009-09-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2009\/09\/himmel-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:36:43","modified_gmt":"2023-08-23T21:36:43","slug":"himmel","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2009\/09\/himmel\/","title":{"rendered":"Erg\u00e4nzungsregel &#8211; St\u00e4rkung der Schuldenbremse"},"content":{"rendered":"<p>Ein wichtiger Erfolgsfaktor f\u00fcr die erfolgreiche Konsolidierung des Bundeshaushaltes in den letzten Jahren war die Einf\u00fchrung der Schuldenbremse im Jahr 2003. Mit der Schuldenbremse wurde auf Verfassungsebene eine Fiskalregel eingef\u00fchrt, welche mittelfristig den Ausgleich des ordentlichen Haushalts sicherstellt. Der Schuldenzuwachs in den 1990er-Jahren ist jedoch zu einem beachtlichen Teil auf ausserordentliche Ausgaben zur\u00fcckzuf\u00fchren. Mit der Erg\u00e4nzungsregel wird die Pflicht zum Ausgleich auf den ausserordentlichen Haushalt ausgeweitet. Die Erg\u00e4nzungsregel wird voraussichtlich auf Anfang 2010 in Kraft gesetzt.<img fetchpriority=\"high\" decoding=\"async\" class=\"article_rect\" src=\"\/dynBase\/images\/article_rect\/200909_22_Himmel_01.eps.jpg\" alt=\"\" width=\"370\" height=\"247\" \/><\/p>\n<p>Die Finanzierungsrechnung des Bundes wies im Jahr 2008 ein Defizit von 3,6 Mrd. Franken auf. Dahinter verbergen sich zwei gegenl\u00e4ufige Entwicklungen: Der ordentliche Bundeshaushalt schloss mit einem \u00dcberschuss von 7,3 Mrd. Franken ab, w\u00e4hrend im ausserordentlichen Haushalt ein gewaltiges Loch klaffte. \u00a0Das vergangene Jahr reiht sich damit nahtlos in den Trend der sukzessiven Verbesserungen des ordentlichen Bundeshaushaltes ein (vgl. Grafik 1). Dies ist zum einen die Folge der guten Konjunktur, widerspiegelt jedoch zum anderen auch den Erfolg der 2003 eingef\u00fchrten Schuldenbremse. Letztere f\u00fchrte zu den Entlastungsprogrammen EP03 und EP04, die mit einem j\u00e4hrlichen Entlastungsvolumen von insgesamt 5 Mrd. Franken die Stabilisierung der Ausgabenquote und der Schulden erm\u00f6glichten.<\/p>\n<h2>Problem des ausserordentlichen Haushaltes<\/h2>\n<p>Die Schuldenbremse stellt sicher, dass der ordentliche Bundeshaushalt \u00fcber einen Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichen ist. Ausserordentliche Transaktionen unterliegen hingegen nicht der Schuldenbremse. Der Vorteil dieser Sonderstellung liegt auf der Hand: Aussergew\u00f6hnliche und vom Bund nicht steuerbare Entwicklungen &#8211; wie Naturkatastrophen, schwere Rezessionen oder die Bereinigungen von Altlasten &#8211; k\u00f6nnen aufgefangen werden, ohne dass die ordentlichen Ausgaben zur Kompensation gek\u00fcrzt werden m\u00fcssen. Die Stetigkeit der ordentlichen Aufgabenerf\u00fcllung wird nicht beeintr\u00e4chtigt. \u00a0Die Sonderstellung der ausserordentlichen Ausgaben hat aber auch einen Nachteil: Trotz einer schuldenbremsekonformen Finanzpolitik kann es zu einem schleichenden Schuldenanstieg kommen. Wird von den zweckgebundenen ausserordentlichen Einnahmen und den damit finanzierten ausserordentlichen Ausgaben abgesehen, weist der ausserordentliche Haushalt in den Jahren 2003 bis 2009 ein Defizit von rund 1 Mrd. Franken auf (siehe Tabelle 1). Das vergangene Jahr hat deutlich gemacht, dass ausserordentlicher Zahlungsbedarf sowohl geplant als auch ungeplant anfallen kann:\u00a0&#8211; Absehbare und deshalb budgetierte ausserordentliche Ausgaben fielen in H\u00f6he von 5,2 Mrd. Franken an (Ersteinlage Infrastrukturfonds, Einf\u00fchrung NFA, Einmaleinlage Publica, Asyl- und Fl\u00fcchtlingsbereich).\u00a0&#8211; Hinzu kamen die nicht budgetierten ausserordentlichen Ausgaben f\u00fcr die Rekapitalisierung der UBS von 5,9 Mrd. Franken. \u00a0Um die Nachhaltigkeit der Finanzpolitik sicherzustellen, m\u00fcssen deshalb auch die ausserordentlichen Ausgaben gegenfinanziert werden.<\/p>\n<h3>Ziel der Erg\u00e4nzungsregel: Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts<\/h3>\n<p>Die Erg\u00e4nzungsregel soll die Schuldenbremse weder ab\u00e4ndern noch ersetzen, sondern &#8211; wie der Name sagt &#8211; erg\u00e4nzen. Um die nominelle Verschuldung des Bundes nachhaltig zu stabilisieren, muss dem-gem\u00e4ss neben dem ordentlichen Bundeshaushalt &#8211; hier greift die Schuldenbremse &#8211; auch der ausserordentliche Haushalt mittelfristig ausgeglichen werden. Nur so kann der Verfassungsauftrag, die gesamten Einnahmen und Ausgaben des Bundes auf Dauer im Gleichgewicht zu halten, Art. 126 Abs. 1 Bundesverfassung (BV, SR 101). erf\u00fcllt werden. \u00a0Die Grundidee der Erg\u00e4nzungsregel besteht darin, dass &#8211; sofern der ordentliche Haushalt saniert ist &#8211; die Defizite aus dem ausserordentlichen Haushalt \u00fcber einen fixen Zeitraum abgetragen werden. Die Erg\u00e4nzungsregel ist verfassungskonform und konjunkturvertr\u00e4glich sowie flexibel in der Festlegung der Sparbetr\u00e4ge. Gleichzeitig stellt sie den Ausgleich des ausserordentlichen Haushalts \u00fcber einen Zeitraum von maximal sechs Jahren sicher.<\/p>\n<h2>Die Erg\u00e4nzungsregel in K\u00fcrze<\/h2>\n<p>Die wichtigsten Elemente der Erg\u00e4nzungsregel sind das Amortisationskonto und die Vorgaben zum Abtragen von Fehlbetr\u00e4gen im ausserordentlichen Haushalt.<\/p>\n<h3>Zum Amortisationskonto<\/h3>\n<p>Der Stand des Amortisationskontos ist die Steuerungsgr\u00f6sse der Erg\u00e4nzungsregel. Das Amortisationskonto wird in Analogie zum Ausgleichskonto ausserhalb der Staatsrechnung gef\u00fchrt. Auf ihm werden die anfallenden ausserordentlichen Ausgaben belastet und die ausserordentlichen Einnahmen gutgeschrieben. Der Stand des Amortisationskontos gibt den kumulierten Saldo des ausserordentlichen Haushalts an. Der Ausweis des Amortisationskontos erfolgt j\u00e4hrlich im Rahmen der Staatsrechnung.<\/p>\n<h3>Zur Vorgabe<\/h3>\n<p>Fehlbetr\u00e4ge auf dem Amortisationskonto sind zwingend innerhalb der folgenden sechs Rechnungsjahre durch K\u00fcrzung der h\u00f6chstzul\u00e4ssigen Ausgaben gem\u00e4ss Schuldenbremse auszugleichen. Mit anderen Worten: Defizite des ausserordentlichen Haushalts m\u00fcssen durch strukturelle \u00dcbersch\u00fcsse des ordentlichen Haushalts kompensiert werden. Erh\u00f6ht sich &#8211; infolge einer weiteren ausserordentlichen Ausgabe &#8211; der Fehlbetrag des Amortisationskontos um mehr als rund 300 Mio. Franken Entspricht 5% des Ausgabenplafonds gem\u00e4ss Schuldenbremse., beginnt die Amortisationsfrist neu zu laufen. In besonderen F\u00e4llen kann die Bundesversammlung die sechsj\u00e4hrige Frist verl\u00e4ngern (Ventilklausel). \u00a0Die konkrete Ausgestaltung der Erg\u00e4nzungsregel r\u00e4umt Bundesrat und Parlament einen Spielraum bei der Sanierung des ausserordentlichen Haushalts ein. Dies erm\u00f6glicht es ihnen, unter Einhaltung der zeitlichen Befristung die H\u00f6he der j\u00e4hrlichen Einsparungen und deren Verteilung auf die einzelnen Jahre weitgehend selbst festzulegen. Diese Flexibilit\u00e4t gestattet es, der konjunkturellen Lage sowie der gesetzlichen oder vertraglichen Bindung von Ausgaben Rechnung zu tragen. Die Vorgabe einer Frist f\u00fcr die Bereinigung des Amortisationskontos garantiert, dass eine verbindliche Planung f\u00fcr die Bereinigung von Fehlbetr\u00e4gen erfolgt. \u00a0Weist das Amortisationskonto einen Fehlbetrag auf, besteht eine Pflicht, diesen auszugleichen. Eine vorausschauende Finanzpolitik fordert jedoch mehr: Sparmassnahmen f\u00fcr voraussehbare ausserordentliche Ausgaben sollen fr\u00fchzeitig durchgef\u00fchrt werden k\u00f6nnen. Die vorgeschlagene Erg\u00e4nzungsregel erm\u00f6glicht deshalb vorsorgliche K\u00fcrzungen der h\u00f6chstzul\u00e4ssigen Ausgaben. Konkret kann die Bundesversammlung zum Ausgleich von voraussehbaren Fehlbetr\u00e4gen auf dem Amortisationskonto vorsorgliche Einsparungen im ordentlichen Haushalt beschliessen.<\/p>\n<h2>Prinzip der Nachrangigkeit<\/h2>\n<p>Die Pflicht zum Abbau von Fehlbetr\u00e4gen auf dem Amortisationskonto besteht nur, wenn das Ausgleichskonto einen positiven Stand aufweist oder ausgeglichen ist. Die Sanierung von Defiziten des ausserordentlichen Haushalts erfolgt somit \u00abnachrangig\u00bb zum ordentlichen Haushalt: Erst wenn der ordentliche Haushalt ausgeglichen ist und keine zus\u00e4tzlichen Sparmassnahmen aufgrund von Fehlbetr\u00e4gen im Ausgleichskonto notwendig sind, muss die Verschuldung aufgrund des ausserordentlichen Haushalts abgebaut werden. Mit der Nachrangigkeit der Erg\u00e4nzungsregel wird deren Verfassungsm\u00e4ssigkeit gew\u00e4hrleistet. \u00a0Auch im Fall der vorgezogenen Kompensation voraussehbarer Fehlbetr\u00e4ge bleibt die Einhaltung der Nachrangigkeit gewahrt: Vorsorgliche Amortisationen von ausserordentlichen Ausgaben d\u00fcrfen nur get\u00e4tigt werden, wenn der ordentliche Haushalt bereinigt ist.<\/p>\n<h2>Ventilklausel<\/h2>\n<p>Das Anliegen, auch den ausserordentlichen Haushalt einer Regelbindung zu unterwerfen, wurde von einer Mehrheit des Parlaments gutgeheissen. In beiden R\u00e4ten war die Debatte gepr\u00e4gt von den Geschehnissen im Zusammenhang mit der Finanz- und Wirtschaftskrise. Vor diesem Hintergrund kam die Bef\u00fcrchtung auf, dass die Erg\u00e4nzungsregel in Ausnahmesituationen zu restriktiv sein k\u00f6nnte. Das Parlament beschloss deshalb, die Vorlage des Bundesrates um die so genannte Ventilklausel zu erweitern: In \u00abbesonderen F\u00e4llen\u00bb soll es dem Parlament vorbehalten sein, die Amortisationsfrist \u00fcber die sechs Jahre hinaus zu erstrecken. Die Bedingungen, wann besondere F\u00e4lle vorliegen, wurden in keinem der beiden R\u00e4te n\u00e4her bestimmt.<\/p>\n<h2>Umsetzung der Erg\u00e4nzungsregel im \u00dcberblick<\/h2>\n<p>Grafik 2 zeigt die Umsetzung der Erg\u00e4nzungsregel im \u00dcberblick. Ausgangspunkt bildet der Stand des Ausgleichskontos: Weist dieses einen negativen Stand auf, so muss zun\u00e4chst der ordentliche Haushalt ausgeglichen werden (Fall 1). Erst wenn das Ausgleichskonto wieder positiv oder ausgeglichen ist, muss der Fehlbetrag auf dem Amortisationskonto des ausserordentlichen Haushalts abgetragen werden.\u00a0Weist das Amortisationskonto einen Fehlbetrag auf, liegt ein Defizit im ausserordentlichen Haushalt vor, welches innerhalb der n\u00e4chsten sechs Rechnungsjahre abgetragen werden muss (Fall 2). Gleitet das Ausgleichskonto w\u00e4hrend dieses Zeitraums in den negativen Bereich ab, so wird die Pflicht zum Ausgleich des Amortisationskontos ausgesetzt, bis das Ausgleichskonto im Gleichgewicht ist. In besonderen F\u00e4llen kann die Amortisationsfrist auch verl\u00e4ngert werden.\u00a0Wie die Erfahrung der letzten Jahre gezeigt hat, l\u00e4sst sich ein Teil der ausserordentlichen Ausgaben &#8211; insbesondere bedingt durch Umstellungen im Rechnungsmodell oder durch verbuchungsbedingte Zahlungsspitzen &#8211; betragsm\u00e4ssig recht gut vorhersehen. Aus diesem Grund soll es m\u00f6glich sein, bereits im Fall von erwarteten Fehlbetr\u00e4gen vorsorgliche Einsparungen zum Ausgleich des Amortisationskontos t\u00e4tigen zu k\u00f6nnen (Fall 3).\u00a0Wenn sowohl das Ausgleichswie auch das Amortisationskonto zumindest ausgeglichen sind und zudem keine Fehlbetr\u00e4ge auf dem Amortisationskonto erwartet werden, liegt der aus finanzpolitischer Sicht w\u00fcnschenswerte Fall vor: Ordentlicher und ausserordentlicher Haushalt sind bereinigt; Sanierungsmassnahmen er\u00fcbrigen sich (Fall 4).<\/p>\n<h2>Eigenschaften der Erg\u00e4nzungsregel<\/h2>\n<p>F\u00fcr die Ausgestaltung von finanzpolitischen Regeln gibt es eine Vielzahl von Wahlm\u00f6glichkeiten. Bei der Erg\u00e4nzungsregel wurde insbesondere auf deren Verfassungskonformit\u00e4t, finanzpolitische Flexibilit\u00e4t und Konjunkturvertr\u00e4glichkeit geachtet. \u00a0&#8211; Verfassungskonformit\u00e4t: Die Verfassung privilegiert ausserordentliche Ausgaben. Sie fallen nicht unter die Schuldenbremse. Diese Vorzugsstellung bleibt auch mit der Erg\u00e4nzungsregel gew\u00e4hrleistet: Fehlbetr\u00e4ge auf dem Amortisationskonto (im ausserordentlichen Haushalt) m\u00fcssen nur abgetragen werden, wenn keine Fehlbetr\u00e4ge auf dem Ausgleichskonto der Schuldenbremse (im ordentlichen Haushalt) abgebaut werden m\u00fcssen.\u00a0&#8211; Flexibilit\u00e4t: Die Erg\u00e4nzungsregel macht keine Vorgaben, wie der Amortisationsbetrag auf die vorgegebene Frist von sechs Jahren zu verteilen ist. Hinsichtlich der H\u00f6he der j\u00e4hrlichen Amortisationsbetr\u00e4ge und deren Verteilung ist die Erg\u00e4nzungsregel somit flexibel. Bundesrat und Parlament k\u00f6nnen auf kurzfristige finanzpolitisch relevante Ereignisse reagieren und die gesamtwirtschaftliche Situation geb\u00fchrend ber\u00fccksichtigen. \u00a0&#8211; Konjunkturvertr\u00e4glichkeit: Die Konjunkturvertr\u00e4glichkeit der Erg\u00e4nzungsregel wird durch deren Nachrangigkeit und Flexibilit\u00e4t sowie die Ventilklausel gew\u00e4hrleistet. Erst wenn der ordentliche Haushalt ausgeglichen ist (keine Fehlbetr\u00e4ge auf dem Ausgleichskonto), muss die Verschuldung, welche aufgrund von Defiziten im ausserordentlichen Haushalt zustande gekommen ist, abgebaut werden. Dies ist in konjunkturell guten Zeiten der Fall. In einer l\u00e4nger andauernden Rezession w\u00fcrde das Ausgleichskonto jedoch negativ, sodass eine allf\u00e4llige Sanierung des ausserordentlichen Haushalts ausgesetzt und eine konjunkturpolitisch unerw\u00fcnschte Wirkung vermieden wird. Sollte dies im Ausnahmefall nicht gew\u00e4hrleistet sein, so ist es dem Parlament \u00fcber die Festlegung der H\u00f6he der j\u00e4hrlichen Amortisationsbetr\u00e4ge und deren Verteilung (Flexibilit\u00e4t) sowie die Fristverl\u00e4ngerung (Ventilklausel) m\u00f6glich, die konjunkturelle Lage vermehrt zu ber\u00fccksichtigen.<\/p>\n<h2>Schuldenstabilisierung im Vordergrund<\/h2>\n<p>In \u00dcbereinstimmung mit der Schuldenbremse erzwingt auch die Erg\u00e4nzungsregel keinen Schuldenabbau. Im Vordergrund steht das Ziel, die nominellen Schulden des Bundes zu stabilisieren. Bundesrat und Parlament bleibt jedoch vorbehalten, im Rahmen von Budget und Finanzplan \u00abehrgeizigere\u00bb Ziele zu verfolgen. Ein Schuldenabbau ist m\u00f6glich, da sowohl Schuldenbremse als auch Erg\u00e4nzungsregel Mindestvorschriften darstellen.<\/p>\n<p>Grafik 1 \u00abEntwicklung der Saldi der ordentlichen Finanzierungsrechnung des Bundes, 1993-2008\u00bb<\/p>\n<p>Grafik 2 \u00abUmsetzung der Erg\u00e4nzungsregel\u00bb<\/p>\n<p>Tabelle 1 \u00abEntwicklung des ausserordentlichen Haushalts, 2003-2009\u00bb<\/p>\n<p>Kasten 1: Ausserordentliche Ausgaben Ausserordentliche Ausgaben sind unter der Schuldenbremse weiterhin m\u00f6glich. Die im Finanzhaushaltgesetz (Art. 15) vorgesehenen F\u00e4lle betreffen sowohl aussergew\u00f6hnliche und nicht steuerbare Entwicklungen (z.B. Naturkatastrophen) als auch Anpassungen am Rechnungsmodell und verbuchungsbedingte Zahlungsspitzen. Ausserordentliche Ausgaben erh\u00f6hen die h\u00f6chstzul\u00e4ssigen Ausgaben, ohne dass sie durch Einnahmen gedeckt werden m\u00fcssen. Damit k\u00f6nnen sie weiterhin einen Schuldenanstieg verursachen, sofern sie nicht durch ausserordentliche Einnahmen oder strukturelle \u00dcbersch\u00fcsse im ordentlichen Haushalt kompensiert werden.<\/p>\n<p>Kasten 2: Vernehmlassung zur Erg\u00e4nzungsregel In der Vernehmlassung ist die Erg\u00e4nzungsregel mehrheitlich gut aufgenommen worden. Drei Themen wurden dabei verst\u00e4rkt diskutiert. &#8211; Lastenabw\u00e4lzung auf Kantone: Praktisch alle Kantone bef\u00fcrchten eine Lastenabw\u00e4lzung im Fall eines negativen Amortisationskontos. Die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, dass Bundesrat und Parlament das Mitwirkungsrecht der Kantone bei der Erarbeitung der Entlastungsprogramme 2003\/2004 ernst genommen haben. Lastenabw\u00e4lzungen konnten weitgehend vermieden werden. Der Bundesrat hat in der Botschaft klar die Absicht ge\u00e4ussert, solche Lastenabw\u00e4lzungen auch in Zukunft m\u00f6glichst zu vermeiden. &#8211; Ausweitung auf Sozialversicherungen: Der Bundesrat begr\u00fcsst die Idee, die Sozialversicherungen ebenfalls einer finanzpolitischen Regelbindung zu unterwerfen. Damit k\u00f6nnten auch hier Ausgaben und Einnahmen langfristig im Gleichgewicht gehalten werden. Der Bundesrat beabsichtigt deshalb, das Anliegen im Rahmen der bevorstehenden Sozialversicherungsreformen aufzunehmen. &#8211; Amortisationsfrist: Einige Vernehmlasser forderten eine Verk\u00fcrzung der Amortisationsfrist von sechs auf vier Jahre, andere eine Verl\u00e4ngerung auf acht bis zehn Jahre oder einen Verzicht auf eine zeitliche Fixierung. Die Frist von sechs Jahren liegt in der Mitte der gew\u00fcnschten L\u00f6sungen. Zudem liegt sie im Bereich der durchschnittlichen L\u00e4nge eines Konjunkturzyklus in der Schweiz (6 bis 8 Jahre).<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Ein wichtiger Erfolgsfaktor f\u00fcr die erfolgreiche Konsolidierung des Bundeshaushaltes in den letzten Jahren war die Einf\u00fchrung der Schuldenbremse im Jahr 2003. Mit der Schuldenbremse wurde auf Verfassungsebene eine Fiskalregel eingef\u00fchrt, welche mittelfristig den Ausgleich des ordentlichen Haushalts sicherstellt. Der Schuldenzuwachs in den 1990er-Jahren ist jedoch zu einem beachtlichen Teil auf ausserordentliche Ausgaben zur\u00fcckzuf\u00fchren. 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