Mit der Einf\u00fchrung der Schuldenbremse wurde bewusst der Spielraum f\u00fcr finanzpolitischen Aktivismus eingeschr\u00e4nkt. Die regelgebundene Finanzpolitik stellt sicher, dass der Bundeshaushalt \u00fcber den Konjunkturzyklus ausgeglichen ist. Damit spielt die Schuldenbremse eine entscheidende Rolle f\u00fcr die Gestaltung der aktuellen Stabilisierungsmassnahmen des Bundes. Im Vordergrund steht eine passiv antizyklische Finanzpolitik; diskretion\u00e4re Massnahmen sind subsidi\u00e4r weiterhin m\u00f6glich. Auf diese Weise liefert die Schuldenbremse einen soliden institutionellen Rahmen, um den bevorstehenden Balanceakt zwischen der Notwendigkeit mittelfristiger finanzpolitischer Stabilit\u00e4t einerseits und der konjunkturpolitischen Unterst\u00fctzung andererseits erfolgreich zu meistern. <\/p>\n
\nDie aktuelle Wirtschaftskrise l\u00e4sst die Finanzpolitik erneut als konjunkturpolitisches Instrument aufleben. Die Erfahrungen mit diskretion\u00e4rer Finanzpolitik als Instrument der Konjunkturpolitik sind jedoch durchzogen. So zeigt etwa eine vom IWF durchgef\u00fchrte Analyse von finanzpolitischen Stabilisierungsmassnahmen in Industrie- und Schwellenl\u00e4ndern im Zeitraum 1970-2007, International Monetary Fund, Financial Stress, Downturns, and Recoveries: World Economic Outlook, Oktober 2008, Chapter 5: \u00abFiscal Policy as a Countercyclical Tool\u00bb. dass ihre antizyklische Wirkung vergleichsweise bescheiden und regelm\u00e4ssig verz\u00f6gert ausfiel. Die Gr\u00fcnde daf\u00fcr d\u00fcrften in erster Linie in den institutionellen Rahmenbedingungen liegen: Im Gegensatz zur Geldpolitik und den automatischen Stabilisatoren m\u00fcssen finanzpolitische Stabilisierungsprogramme bis zu ihrer Ausl\u00f6sung demokratische Entscheidungsprozesse durchlaufen, was die Umsetzung verz\u00f6gert und die Zielgenauigkeit der Massnahmen h\u00e4ufig limitiert, da die Mehrheitsf\u00e4higkeit oft die Bedienung unterschiedlicher Interessengruppen voraussetzt. In kleinen offenen Volkswirtschaften wie der Schweiz wird die Wirksamkeit in der Regel zus\u00e4tzlich durch eine hohe Importquote eingeschr\u00e4nkt. Die Studie des IWF zeigt ferner, dass finanzpolitische Stabilisierungsmassnahmen \u00f6fter in Abschwungals in Aufschwungphasen eingesetzt wurden und dass sie h\u00e4ufig \u00fcber den Abschwung hinaus zu einer permanenten Belastung der Staatshaushalte f\u00fchrten.\u00a0In der Vergangenheit zeigte auch der Bundeshaushalt tendenziell dieses konjunkturell asymmetrische Muster: Die Defizite der Rezessionsphasen wurden in Zeiten der Hochkonjunktur nicht durch entsprechende \u00dcbersch\u00fcsse kompensiert. Damit verbunden war ein sukzessiver Anstieg der Verschuldung (siehe Grafik 1). Die dramatische Zunahme der Verschuldung in den Neunzigerjahren war haupts\u00e4chlich durch Defizite der Finanzierungsrechnung verursacht. Die Einf\u00fchrung der Schuldenbremse war in erster Linie die Reaktion des Bundes auf diese finanzpolitische Entwicklung.
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\nMit der Schuldenbremse verfolgte der Gesetzgeber das Ziel, die Bundesschulden nominell zu stabilisieren. Eine einfache Ausgabenregel stellt sicher, dass sich die Ausgaben nach den Einnahmen richten und damit der Bundeshaushalt ausgeglichen ist. Bei ihrer Ausgestaltung wurde jedoch auch konjunkturpolitischen Aspekten eine grosse Bedeutung beigemessen, namentlich durch drei Elemente:\u00a0– Ber\u00fccksichtigung der Konjunkturlage bei der Festsetzung der H\u00f6chstausgaben: Die f\u00fcr die Ausgaben massgebenden ordentlichen Einnahmen werden mit einem Konjunkturfaktor (K-Faktor) korrigiert. Damit erlaubt die Regel bei Unterauslastung der Gesamtwirtschaft ein Defizit in der Finanzierungsrechnung; im Gegenzug fordert sie in Zeiten der \u00dcberauslastung einen \u00dcberschuss. Das Ausgabengebaren wird also vom konjunkturellen Verlauf der Einnahmen entkoppelt – die Ausgabenentwicklung wird verstetigt. Damit k\u00f6nnen die automatischen Stabilisatoren im Bundeshaushalt ihre volle Wirkung entfalten. \u00dcber einen Konjunkturzyklus ist der Haushalt jedoch ausgeglichen, und die nominelle Verschuldung bleibt konstant. \u00a0– Ex-Post-Abweichungen von der Regel k\u00f6nnen verrechnet werden: Um zu gew\u00e4hrleisten, dass die Vorgaben der Schuldenbremse beim Budgetvollzug eingehalten werden, fordert das Gesetz beim Rechnungsabschluss eine Nachkalkulation. Die get\u00e4tigten Ausgaben werden dem \u00abrichtigen\u00bb – d.h. aufgrund der effektiven Einnahmen und Wirtschaftsentwicklung ermittelten – Ausgabenplafond gegen\u00fcbergestellt; Abweichungen werden im Ausgleichskonto statistisch erfasst und kumuliert. Die gewichtigste Ursache f\u00fcr solche Abweichungen sind Sch\u00e4tzfehler bei den Einnahmen (Untersch\u00e4tzungen f\u00fchren zu einer Gutschrift, \u00dcbersch\u00e4tzung zu einer Belastung). Dies wirkt erfahrungsgem\u00e4ss ebenfalls konjunkturell stabilisierend, weil die Einnahmen in Aufschwungphasen tendenziell untersch\u00e4tzt, in Abschwungphasen tendenziell \u00fcbersch\u00e4tzt werden. Die Gutschriften bzw. Belastungen des Ausgleichskontos folgen demnach einem konjunkturellen Muster; das Konto \u00fcbernimmt gewissermassen die Funktion eines Puffers, weil sich diese Abweichungen im Zeitverlauf tendenziell ausgleichen und keine ausgabenseitigen Korrekturen nach sich ziehen.\u00a0– Im Falle von aussergew\u00f6hnlichen Entwicklungen kann von der Regel abgewichen werden: Damit Ausgaben infolge aussergew\u00f6hnlicher und nicht steuerbarer Entwicklungen die ordentliche Aufgabenerf\u00fcllung nicht beeintr\u00e4chtigen, enth\u00e4lt die Schuldenbremse eine Ausnahmeklausel. Diese erh\u00f6ht den budget\u00e4ren Gestaltungsspielraum von Bundesrat und Parlament. Um die Balance zwischen Verbindlichkeit und Flexibilit\u00e4t der Regel zu halten, wurde die Geltendmachung der Ausnahmeklausel an Kriterien gebunden: Neben den materiellen Anforderungen (Aussergew\u00f6hnlichkeit, Nicht-Steuerbarkeit) wird auch ein Mindestvolumen des ausserordentlichen Mehrbedarfs verlangt. Ausserdem muss die Anwendung der Ausnahmeklausel vom Parlament mit qualifiziertem Mehr bewilligt werden. In der Botschaft zur Schuldenbremse wurde eine \u00abschwere Rezession\u00bb explizit als Beispiel einer aussergew\u00f6hnlichen Entwicklung genannt. Die M\u00f6glichkeit, \u00fcber die automatisch stabilisierenden Elemente hinaus diskretion\u00e4re Massnahmen zu ergreifen, ist in einer ausserordentlichen Situation also weiterhin m\u00f6glich.\u00a0\u00a0Diese drei Elemente machen deutlich, dass die Einf\u00fchrung der Schuldenbremse – neben dem Wechsel zu einer nachhaltigen Finanzpolitik – auch konjunkturpolitisch einen Wendepunkt markiert. Die Elemente 1 und 2 zeigen das Primat der automatischen Stabilisatoren; die Bundesfinanzen sollen in erster Linie durch eine passiv antizyklische Politik zur Gl\u00e4ttung der Wirtschaftsschwankung beitragen. Aktive antizyklische Massnahmen hingegen sind unter dem Regime der Schuldenbremse klar subsidi\u00e4rer Natur und sollen – im Sinne einer Ausnahme – f\u00fcr den schweren Krisenfall vorbehalten bleiben.
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\nMit seinem Stabilisierungskonzept f\u00fcr die aktuelle Rezession bekr\u00e4ftigte der Bundesrat das mit der Einf\u00fchrung der Schuldenbremse verbundene neue Rollenverst\u00e4ndnis der Finanzpolitik als Stabilisierungspolitik:\u00a0– Zur\u00fcckhaltung mit diskretion\u00e4ren Massnahmen: Die Beschr\u00e4nkung der Ausgaben bei den Stufen 1, 2 und 3 auf den noch vorhandenen Handlungsspielraum der Schuldenbremse in den Budgets 2009 bzw. 2010 bedeutet, dass mit diesen Ausgaben kein dauerhafter – d.h. \u00fcber die Krise hinausgehender – Anstieg der Schulden verbunden sein soll.\u00a0– Bedeutung der automatischen Stabilisatoren: Die laufende Entwicklung des Bundeshaushalts illustriert, wie die Ausgestaltung der Schuldenbremse wesentlich zur Stabilisierung der Konjunktur beitr\u00e4gt. Aufgrund der damaligen Prognose eines realen BIP-Wachstums von 1,3% verlangte die Schuldenbremse im Budget 2009 noch einen konjunkturellen \u00dcberschuss von 300 Mio. Franken: Die Ausgaben mussten um diesen Betrag tiefer sein als die Einnahmen. Mit der massiven konjunkturellen Verschlechterung im laufenden Jahr werden die Mindestvorgaben der Ausgabenregel markant gelockert. Mit den aktuellen BIP-Prognosen l\u00e4sst die Schuldenbremse ein Defizit von rund 1,7 Mrd. Franken zu. Allein durch die Ber\u00fccksichtigung der Konjunktur in der Ausgabenregel wirken die automatischen Stabilisatoren im Bundeshaushalt also mit einem Fiskalimpuls von 2 Mrd. Franken. Diese Wirkung wird noch verst\u00e4rkt, wenn der R\u00fcckgang der Einnahmen im laufenden Abschwung tiefer ausf\u00e4llt als derzeit angenommen. Insbesondere bei den Einnahmenkomponenten, deren Korrelation mit dem BIP gering ist (z.B. Verrechnungssteuer), ist dies nicht unwahrscheinlich.\u00a0– Ausserordentlicher Zahlungsbedarf nur bei einer schweren Rezession: Sollten die Konjunkturprognosen weiter stark nach unten revidiert und eine schwere Rezession diagnostiziert werden, k\u00f6nnten diskretion\u00e4re Massnahmen zur Diskussion stehen. Das Regelwerk der Schuldenbremse verhindert indessen, dass ein Entscheid \u00fcber solche Massnahmen, die ausserordentliche Ausgaben erfordern, automatisch erfolgt. Das geforderte Quorum im Parlament spielt dabei eine wichtige Rolle. Es setzt einen breiten politischen Konsens \u00fcber die Notwendigkeit von weiteren, umfangreichen Ausgaben voraus. Dadurch wird verhindert, dass die kurzfristige Konjunkturst\u00fctzung zu leichtfertig zum Preis einer Schuldenerh\u00f6hung erkauft wird. Von Bedeutung f\u00fcr ausserordentlichen Zahlungsbedarf im Falle einer schweren Rezession ist ferner die so genannte Erg\u00e4nzungsregel zur Schuldenbremse (vgl.
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\nKasten 1<\/b>
\nIm bisherigen Regelwerk der Schuldenbremse haben ausserordentliche Einnahmen und Ausgaben keinen Einfluss auf den ordentlichen Haushalt. Damit wird sichergestellt, dass einmalige oder unvorhersehbare Transaktionen nicht zu grossen Schwankungen in den ordentlichen Ausgaben f\u00fchren und somit die Stetigkeit der staatlichen Aufgabenerf\u00fcllung gef\u00e4hrden. Der ausserordentliche Haushalt bleibt aber eine m\u00f6gliche Verschuldungsursache und kann trotz schuldenbremsekonformer Finanzpolitik zu einem weiteren Anstieg der Bundesschulden f\u00fchren. Dies zeigte sich zuletzt im Rechnungsjahr 2008, in welchem der ausserordentliche Haushalt mit einem Defizit von 10,9 Mrd. Franken abschloss. Die vom Parlament im Fr\u00fchjahr 2009 verabschiedete Erg\u00e4nzungsregel zur Schuldenbremse, welche erstmals im Budget 2010 angewendet wird, unterstellt neu auch den ausserordentlichen Haushalt einer Regelbindung. Defizite des ausserordentlichen Haushalts m\u00fcssen k\u00fcnftig \u00fcber den ordentlichen Haushalt kompensiert werden. Als Steuerungsgr\u00f6sse f\u00fcr den ausserordentlichen Haushalt dient dabei das Amortisationskonto. Darin werden die ausserordentlichen Einnahmen und Ausgaben erfasst. Weist es einen Fehlbetrag auf, so ist dieser w\u00e4hrend der sechs folgenden Rechnungsjahre durch strukturelle \u00dcbersch\u00fcsse im ordentlichen Haushalt abzutragen. Das Parlament kann allerdings in besonderen F\u00e4llen die Amortisationsfrist verl\u00e4ngern.Die Konjunkturvertr\u00e4glichkeit der Schuldenbremse bleibt auch unter der Erg\u00e4nzungsregel gew\u00e4hrleistet. Fehlbetr\u00e4ge im Amortisationskonto m\u00fcssen nur kompensiert werden, wenn das Ausgleichskonto bereinigt ist. Weist das Ausgleichskonto hingegen ein Defizit auf, was tendenziell in Abschwungphasen der Fall ist, entf\u00e4llt die Pflicht, Fehlbetr\u00e4ge im Amortisationskonto abzutragen. Dadurch wird verhindert, dass w\u00e4hrend einer Rezession umfangreiche Sparmassnahmen ergriffen werden m\u00fcssen, um den ausserordentlichen Haushalt zu bereinigen.). Sie tritt voraussichtlich Anfang 2010 in Kraft; d.h. die von ihr geforderte Kompensationspflicht w\u00fcrde auch derartige Stabilisierungsmassnahmen umfassen.
<\/p>\nBew\u00e4hrungsprobe f\u00fcr langfristige Glaubw\u00fcrdigkeit<\/h2>\n
\nDie Schuldenbremse verhinderte, dass in den wirtschaftlich starken Jahren der j\u00fcngeren Vergangenheit die konjunkturbedingten Mehreinnahmen f\u00fcr dauerhafte Ausgabenerh\u00f6hungen eingesetzt wurden. Der Bundeshaushalt geht strukturell ausgeglichen in die Krise; das hat sich f\u00fcr den Bund als klarer stabilit\u00e4tspolitischer Vorteil erwiesen. Die Schuldenbremse hat damit aber erst die H\u00e4lfte ihres H\u00e4rtetests bestanden. Mit der laufenden Rezession steht sie vor einer weiteren Belastungsprobe: Die konjunkturstabilisierenden Elemente des Regelwerks werden sich nun auch in der Rezession bew\u00e4hren m\u00fcssen. Aus heutiger Sicht darf man sich von der automatisch stabilisierenden Wirkung der Schuldenbremse einen wichtigen Beitrag zur Konjunkturst\u00fctzung erhoffen. \u00a0F\u00fcr die langfristige Glaubw\u00fcrdigkeit der Schuldenbremse wichtiger ist indes die Frage, wie mit dem steigenden politischen Druck f\u00fcr weitere diskretion\u00e4re Massnahmen umgegangen wird. Die Schuldenbremse sieht die M\u00f6glichkeit von konjunkturpolitischen Massnahmen in extremen Krisensituationen zwar vor. Entscheidend ist aber, ob diese Massnahmen nach der Krise als struktureller Ballast am Bundeshaushalt h\u00e4ngen bleiben werden. Dies w\u00e4re erstens der Fall bei Mehrausgaben, die anschliessend – d.h. nach durchlaufener Rezession – nicht mehr r\u00fcckg\u00e4ngig gemacht werden k\u00f6nnten. Zweitens f\u00fchrte ein zu grosses Volumen von ausserordentlichen Ausgaben zwangsweise zu einem Verschuldungsanstieg und entsprechender Belastung des ordentlichen Haushalts aufgrund h\u00f6herer Schuldzinsen. Diese Belastung des ordentlichen Haushalts wird mit der voraussichtlichen Inkraftsetzung der Erg\u00e4nzungsregel per 1.1.2010 zus\u00e4tzlich erh\u00f6ht. Der Grundsatz der Schuldenbremse, wonach finanzielle Belastungen der Rezession in wirtschaftlich guten Jahren wieder kompensiert werden m\u00fcssen, wird hier auch auf den ausserordentlichen Haushalt angewendet.
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\nZusammenfassend liefert die (erg\u00e4nzte) Schuldenbremse einen guten institutionellen Rahmen, um den bevorstehenden Balanceakt zwischen der Notwendigkeit mittelfristiger finanzpolitischer Stabilit\u00e4t einerseits und der konjunkturpolitischen Unterst\u00fctzung andererseits zu meistern. Trotzdem bleibt f\u00fcr die Jahre nach \u00fcberstandener Rezession die finanzpolitische Herausforderung, den Bundeshaushalt weiterhin innerhalb der Vorgaben der Schuldenbremse zu halten. Nur wenn dies gelingt, kann das Regelwerk sicherstellen, dass die Schweiz auch der n\u00e4chsten Krise mit einem soliden und strukturell ausgeglichenen Bundeshaushalt begegnen kann. Damit wird auch die Wirksamkeit konjunkturpolitischer Massnahmen in sp\u00e4teren Krisen gest\u00e4rkt. Die wirtschaftlichen Akteure m\u00fcssen keinen Schuldenanstieg – und die damit verbundene Gefahr von Steuererh\u00f6hungen – bef\u00fcrchten und k\u00f6nnen somit von einer erh\u00f6hten Spart\u00e4tigkeit absehen, welche die Wirkung von stabilit\u00e4tspolitischen Massnahmen vermindern w\u00fcrde.
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\nGrafik 1 \u00abEntwicklung der Verschuldung des Bundes, 1980-2008\u00bb
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\nKasten 1: Erg\u00e4nzungsregel – Regelbindung f\u00fcr den ausserordentlichen Haushalt<\/b>
\nIm bisherigen Regelwerk der Schuldenbremse haben ausserordentliche Einnahmen und Ausgaben keinen Einfluss auf den ordentlichen Haushalt. Damit wird sichergestellt, dass einmalige oder unvorhersehbare Transaktionen nicht zu grossen Schwankungen in den ordentlichen Ausgaben f\u00fchren und somit die Stetigkeit der staatlichen Aufgabenerf\u00fcllung gef\u00e4hrden. Der ausserordentliche Haushalt bleibt aber eine m\u00f6gliche Verschuldungsursache und kann trotz schuldenbremsekonformer Finanzpolitik zu einem weiteren Anstieg der Bundesschulden f\u00fchren. Dies zeigte sich zuletzt im Rechnungsjahr 2008, in welchem der ausserordentliche Haushalt mit einem Defizit von 10,9 Mrd. Franken abschloss. Die vom Parlament im Fr\u00fchjahr 2009 verabschiedete Erg\u00e4nzungsregel zur Schuldenbremse, welche erstmals im Budget 2010 angewendet wird, unterstellt neu auch den ausserordentlichen Haushalt einer Regelbindung. Defizite des ausserordentlichen Haushalts m\u00fcssen k\u00fcnftig \u00fcber den ordentlichen Haushalt kompensiert werden. Als Steuerungsgr\u00f6sse f\u00fcr den ausserordentlichen Haushalt dient dabei das Amortisationskonto. Darin werden die ausserordentlichen Einnahmen und Ausgaben erfasst. Weist es einen Fehlbetrag auf, so ist dieser w\u00e4hrend der sechs folgenden Rechnungsjahre durch strukturelle \u00dcbersch\u00fcsse im ordentlichen Haushalt abzutragen. Das Parlament kann allerdings in besonderen F\u00e4llen die Amortisationsfrist verl\u00e4ngern.Die Konjunkturvertr\u00e4glichkeit der Schuldenbremse bleibt auch unter der Erg\u00e4nzungsregel gew\u00e4hrleistet. Fehlbetr\u00e4ge im Amortisationskonto m\u00fcssen nur kompensiert werden, wenn das Ausgleichskonto bereinigt ist. Weist das Ausgleichskonto hingegen ein Defizit auf, was tendenziell in Abschwungphasen der Fall ist, entf\u00e4llt die Pflicht, Fehlbetr\u00e4ge im Amortisationskonto abzutragen. Dadurch wird verhindert, dass w\u00e4hrend einer Rezession umfangreiche Sparmassnahmen ergriffen werden m\u00fcssen, um den ausserordentlichen Haushalt zu bereinigen.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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