{"id":122536,"date":"2009-04-01T12:00:00","date_gmt":"2009-04-01T12:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/2009\/04\/worm-2\/"},"modified":"2023-08-23T23:38:36","modified_gmt":"2023-08-23T21:38:36","slug":"worm","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/dievolkswirtschaft.ch\/de\/2009\/04\/worm\/","title":{"rendered":"Evaluation der wirtschaftlichen Wirkungen des Kartellgesetzes"},"content":{"rendered":"

Um den Einfluss der kartellgesetzbasierten Aktivit\u00e4ten auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung zu messen, wurde Polynomics mit einer entsprechenden Outcome-Analyse beauftragt. F\u00fcr die Branchen Detailhandel, Retail-Banking und Energieversorgung wurde mit \u00f6konometrischen und qualitativen Analysen der Zusammenhang zwischen wettbewerbspolitisch motivierten Eingriffen auf Basis des Kartellgesetzes (KG) 1995 und der Branchenperformance untersucht. Zudem galt es, anhand von Expertengespr\u00e4chen und internationalen Erfahrungen die Wirkungen der \u00c4nderungen der Instrumente der Kartellgesetzrevision 2003 zu beurteilen. Im Vordergrund dieser Forschungsfrage standen die Sanktionsm\u00f6glichkeiten sowie die Bonus- bzw. Kronzeugenregelung. \"\"
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\nDer erste Teil des Forschungsauftrags besch\u00e4ftigte sich mit den quantitativen gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der KG-basierten wettbewerbspolitischen Aktivit\u00e4ten und wurde in Form einer quantitativen Outcome-Analyse durchgef\u00fchrt. Im Gegensatz dazu stand beim zweiten Teil des Forschungsauftrages die qualitative Analyse der Wirkung der KG-Revision im Vordergrund, indem basierend auf internationalen Erfahrungen m\u00f6gliche Analogieschl\u00fcsse f\u00fcr die Schweiz gezogen wurden. <\/p>\n

Herausforderungen einer Outcome-Analyse<\/h2>\n


\nMithilfe der Outcome-Analyse wird versucht, den Einfluss von wettbewerbspolitischen Aktivit\u00e4ten der vergangenen Jahre auf zentrale volkswirtschaftliche Entwicklungen nachzuweisen. Eine Outcome-Analyse ist dabei mit verschiedenen Herausforderungen verbunden. \u00a0Zuerst stellt sich die Frage, welche gesamtwirtschaftlichen Outcome-Gr\u00f6ssen relevant sind. Nimmt man die Zielsetzung des KG als Anhaltspunkt, sollen die Indikatoren die Entwicklung des \u00abwirksamen Wettbewerbs\u00bb abbilden. Im Rahmen der Studie wurde der Fokus auf die Wertsch\u00f6pfungs- und Preisentwicklung gelegt. Dies erlaubt, die Ergebnisse des wirksamen Wettbewerbs sowohl aus Unternehmensals auch aus Konsumentensicht zu beurteilen. Im Gegensatz zu den \u00fcblicherweise durchgef\u00fchrten Einzelfallanalysen wurden die Auswirkungen der wettbewerbspolitischen Aktivit\u00e4ten bewusst auf der Branchenebene analysiert.\u00a0Eine weitere Herausforderung ist die Messung der wettbewerbspolitischen Aktivit\u00e4t. Zum einen existieren verschiedene Intensit\u00e4ten von KG-basierten Vorgehensweisen. Zu nennen sind beispielsweise Bekanntmachungen, Vorabkl\u00e4rungen oder Eingriffe mit und ohne Auflagen. Neben den unterschiedlichen Anreizwirkungen auf die direkt betroffenen Akteure unterscheiden sich die Aktivit\u00e4ten \u00fcberdies auch in ihrer Signalwirkung f\u00fcr andere Akteure und in der Wirkung im Zeitablauf. Im Rahmen der Untersuchung wurden alle Kartellrechtsf\u00e4lle seit 1996 nach Untersuchungsgegenstand aufgearbeitet und den verschiedenen Branchen zugeordnet. Betrachtet wurden dabei sowohl die Vorabkl\u00e4rungen als auch die Untersuchungen mit den entsprechenden Entscheiden. Aufgrund der H\u00e4ufigkeit der Kartellrechtsf\u00e4lle und unter Ber\u00fccksichtigung der Datenverf\u00fcgbarkeit wurden die Branchen Detailhandel, Retail-Banking und Energieversorgung einer detaillierten Outcome-Analyse unterzogen.\u00a0Eine zus\u00e4tzliche Schwierigkeit bei der Messung des Einflusses von wettbewerbspolitischen Aktivit\u00e4ten auf die verschiedenen Outcome-Indikatoren ist die ad\u00e4quate Ber\u00fccksichtigung weiterer Einflussfaktoren. So wurden im Rahmen der quantitativen Analysen der Einfluss der gesamtwirtschaftlichen Konjunktur- und Preisentwicklung, der Entwicklung von spezifischen Branchenindikatoren – wie z.B. der \u00c4nderung spezifischer Regulierungen – sowie die entsprechende Entwicklung der Branche im Ausland ber\u00fccksichtigt. <\/p>\n

Ergebnisse der Outcome-Analyse nach Sektoren<\/h2>\n


\nF\u00fcr die untersuchten Sektoren Detailhandel, Retail-Banking und Energieversorgung konnten die folgenden Ergebnisse im Rahmen der Outcome-Analyse erzielt werden. <\/p>\n

Detailhandel<\/h3>\n


\nIm Detailhandel sind die KG-F\u00e4lle \u00fcber die gesamte Zeitperiode gleichm\u00e4ssig verteilt. Die F\u00e4lle betrafen sowohl die Kontrolle von Abreden zwischen Unternehmen und Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen als auch die (Vor-)Pr\u00fcfung von Unternehmenszusammenschl\u00fcssen. Bei den Vertikalabsprachen und selektiven Vertriebssystemen resultierten vielfach Vorabkl\u00e4rungen ohne Entscheide. Bei der Frage der marktbeherrschenden Verhaltensweise ergaben sich mehrheitlich Verfahrenseinstellungen oder einvernehmliche L\u00f6sungen. Unternehmenszusammenschl\u00fcsse schliesslich wurden in der Regel zugelassen. Insbesondere in der j\u00fcngsten Vergangenheit wurde die Bewilligung jedoch zunehmend an Auflagen gekn\u00fcpft. \u00a0Die Outcome-Entwicklung im Detailhandel seit 1997 war gepr\u00e4gt durch eine im Vergleich zum umliegenden Ausland moderatere Preissteigerung, abnehmende Gewinnmargen und einem im Vergleich zur Gesamtwirtschaft moderateren Wachstum der realen Bruttowertsch\u00f6pfung. Die Arbeitsproduktivit\u00e4t konnte in den letzten Jahren kontinuierlich gesteigert werden (vgl. Grafik 1). Neben starken konjunkturellen Einfl\u00fcssen spielen im Detailhandel viele Regulierungseinfl\u00fcsse eine wichtige Rolle f\u00fcr die Outcome-Entwicklung. Zu nennen ist insbesondere der in den letzten Jahren vorgenommene Abbau von Aussenhandelsschranken. <\/p>\n

Retail-Banking<\/h3>\n


\nIm Retail-Banking ist eine H\u00e4ufung der KG-F\u00e4lle um die Jahrtausendwende zu erkennen. Dabei handelt es sich ausnahmslos um Kontrollen von Unternehmenszusammenschl\u00fcssen, die mit einer Ausnahme ohne Auflagen genehmigt wurden. \u00a0Die Outcome-Entwicklung im Retail-Banking war gepr\u00e4gt von einer bis 1997 zunehmenden und anschliessend tendenziell sinkenden Zinsmarge bei gleichzeitig zunehmender Hypothekarnachfrage. Die Netto-Zinsmarge lag 2006 nach wie vor unter dem Wert aus dem Jahr 1995 und ist in der Schweiz auch im internationalen Vergleich tief. Sowohl das Branchenwachstum als auch die Arbeitsproduktivit\u00e4t konnten in den letzten Jahren massiv und im gesamtwirtschaftlichen Vergleich \u00fcberdurchschnittlich gesteigert werden. Wesentliche Einflussfaktoren f\u00fcr die beobachtete Outcome-Entwicklung im Retail-Banking waren konjunkturell und spekulationsbedingte Entwicklungen auf dem Immobilienmarkt, eine zunehmende Internationalisierung des Bankgesch\u00e4ftes verbunden mit einem Konzentrationsprozess im Bankenbereich, ein erh\u00f6hter Kapitaleinsatz sowie der zunehmende Einsatz von IT-Systemen. Ebenfalls beeinflusst wurde die Entwicklung durch die erh\u00f6hte Transparenz durch das Internet und die gesetzlichen Vorgaben (v.a. f\u00fcr b\u00f6rsenkotierte Banken). <\/p>\n

Energieversorgung<\/h3>\n


\nBei der Energieversorgung standen seit 1996 F\u00e4lle im Zentrum, die im Zusammenhang mit der \u00d6ffnung des Strommarkts zu sehen sind. Bei der Kontrolle von Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen nach Art. 7 KG handelte es sich vor allem um Durchleitungsbegehren, zu denen Untersuchungen in den Jahren 2000 bzw. 2001 eingeleitet wurden. Mit dem Bundesgerichtsentscheid zur Durchleitungspflicht im Jahr 2003 konnte dabei ein wesentlicher wettbewerbspolitischer Eingriff registriert werden. \u00dcberdies stand auch die Kontrolle von Unternehmenszusammenschl\u00fcssen nach Art. 9ff KG, insbesondere die Gr\u00fcndung der Swissgrid AG, im Fokus, zu der ebenfalls ein Bundesgerichtsentscheid vorliegt. \u00a0Bez\u00fcglich der Outcome-Entwicklung k\u00f6nnen seit 2002 leicht sinkende Preise und ein Branchenwachstum, welches starken j\u00e4hrlichen Schwankungen ausgesetzt ist, beobachtet werden. Ebenfalls sehr volatil ist die Entwicklung der Arbeitsproduktivit\u00e4t. Die Outcome-Entwicklung in der Energieversorgung ist vor allem durch Wetterbedingungen (und Sonderfaktoren wie den Stillstand eines AKW) sowie konjunkturelle Faktoren bestimmt. Erstere beeinflussen die Produktionsm\u00f6glichkeiten und Letztere die Energienachfrage. In den letzten Jahren sind zus\u00e4tzlich zu diesen zentralen Einflussfaktoren auch regulatorische Einfl\u00fcsse zu ber\u00fccksichtigen. Besonders bedeutend war dabei die \u00d6ffnung der Energiem\u00e4rkte in Europa. <\/p>\n

Einfluss von KG-basierten Aktivit\u00e4ten auf die Sektorentwicklung<\/h2>\n


\nDie KG-basierten Entscheide haben die Outcome-Indikatoren im Detailhandel nicht sichtbar beeinflusst. Andere Umfeldfaktoren – wie die Konjunktur bzw. der Abbau von Aussenhandelsschranken – hatten einen gr\u00f6sseren Einfluss. Die eher zur\u00fcckhaltenden wettbewerbspolitischen Eingriffe haben Anpassungen in der Branche, die positive Outcome-Entwicklungen induzieren, nicht behindert (z.B. die Nutzung von Skaleneffekten). Der Verzicht auf starke wettbewerbspolitische Eingriffe kann demnach positiv gewertet werden, wobei die Auswirkungen der in j\u00fcngster Zeit zunehmend vorgenommenen Eingriffe noch nicht beurteilt werden k\u00f6nnen. Diese Aussage basiert vor allem auf den qualitativen Analysen. Die \u00f6konometrischen Sch\u00e4tzungen widersprechen diesem Ergebnis nicht, sind jedoch wegen der begrenzten Erkl\u00e4rungskraft des Branchenmodells wenig belastbar.\u00a0Im Retail-Banking ist keine Beeinflussung der Outcome-Entwicklung aufgrund der KG-basierten Aktivit\u00e4ten auszumachen. Vielmehr zeichnet sich der Sektor durch ein dynamisches Wachstum aus, welches sowohl vor als auch nach den Fallbearbeitungen durch die Wettbewerbsbeh\u00f6rde erkennbar ist. Die wettbewerbspolitischen Entscheide, die in der Regel keine Eingriffe zur Folge hatten, haben den Konsolidierungsprozess in der Branche – und damit die positive Outcome-Entwicklung – nicht behindert. Dies kann so interpretiert werden, dass durch den Verzicht auf starke Eingriffe wettbewerbspolitische Fehler vermieden wurden. Auch im Retail-Banking sind diese Ergebnisse der qualitativen Analyse mit den Ergebnissen der \u00f6konometrischen Analyse vereinbar, bei der kein statistischer Einfluss der KG-basierten \u00abNicht-Eingriffe\u00bb identifiziert werden konnte.\u00a0In der Energieversorgung spielte insbesondere der Eingriff im Zusammenhang mit dem Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung der Elektrizit\u00e4tsverteilnetzbetreiber nach Artikel 7 KG eine wichtige Rolle f\u00fcr die Outcome-Entwicklung (Weko-Verf\u00fcgung 2001, BG-Entscheid 2003). Damit wurde der Elektrizit\u00e4tsmarkt in der Schweiz faktisch ge\u00f6ffnet, sodass zumindest rudiment\u00e4r potenzieller Wettbewerb in Produktion, Handel und Lieferung entstand. Dies kann mit den seit diesem Zeitraum relativ zu vorher und zum Ausland sinkenden Preisen in Verbindung gebracht werden. Verst\u00e4rkt wurde dieser Einfluss noch durch die mit dem Entscheid verbundene Neulancierung der Markt\u00f6ffnungsdiskussion in der Schweiz und dem damit von den Akteuren erwarteten regulierten Netzzugang. All diese Faktoren d\u00fcrften einen positiven Einfluss auf den Outcome gehabt haben. Diese Einsch\u00e4tzung wird durch die Ergebnisse der \u00f6konometrischen Analysen gest\u00fctzt. F\u00fcr die Energiepreise konnten signifikante Einfl\u00fcsse der KG-basierten Entscheide bzw. der Markt\u00f6ffnungsdiskussion identifiziert werden (vgl. Grafik 2). <\/p>\n

Analyse der KG-Revision 2003<\/h2>\n


\nNeben der Analyse der Wirkungen des KG 1995 auf die Outcome-Entwicklung von ausgew\u00e4hlten Sektoren besch\u00e4ftigte sich der zweite Teil der Studie mit den Wirkungen der \u00c4nderungen der Instrumente der KG-Revision 2003. Aufgrund des kurzen Zeitraums seit Inkraftsetzung liegen in der Schweiz zu wenige Erfahrungen mit den neuen Instrumenten vor, um eine Evaluation durchf\u00fchren zu k\u00f6nnen. Daher wurden mithilfe eines strukturierten Fragebogens Erfahrungen in L\u00e4ndern erhoben und aufbereitet, welche bereits seit L\u00e4ngerem \u00fcber die in der Schweiz neu eingef\u00fchrten Instrumente verf\u00fcgen. Von den ge\u00e4nderten Bestimmungen und Instrumenten standen die Sanktionsm\u00f6glichkeiten (Art. 49a Abs. 1 KG) sowie die Bonusbzw. Kronzeugenregelung (Art. 49a Abs. 2 KG) im Fokus der Untersuchung, da diese f\u00fcr das schweizerische Wettbewerbsrecht im Vergleich zum KG 1995 einen tiefgreifenden Wechsel der wettbewerbsrechtlichen Praxis darstellen. Betrachtet wurden die EU und drei Mitgliedsl\u00e4nder (Deutschland, Grossbritannien und die Niederlande) sowie die USA. In allen L\u00e4ndern wurden jeweils ein Vertreter einer Wettbewerbsbeh\u00f6rde und einer privaten Kanzlei befragt.\u00a0Die Umfrage hat gezeigt, dass in allen untersuchten L\u00e4ndern in der Vergangenheit zunehmend Kartelle aufgedeckt und Sanktionen ausgesprochen wurden. Gem\u00e4ss den Aussagen der Befragten haben dabei die beiden analysierten Instrumente (Bussenm\u00f6glichkeiten und Bonusresp. Kronzeugenregelung) eine wichtige Rolle gespielt. Bei der Bussenpraxis besteht dabei kein wesentlicher Unterschied, ob ein Unternehmen oder eine Privatperson geb\u00fcsst wird, da in Unternehmen Kompensationszahlungen f\u00fcr geb\u00fcsste Mitarbeiter m\u00f6glich sind, sodass faktisch immer das Unternehmen die Busse tr\u00e4gt. Geldbussen k\u00f6nnen zwar abschreckend wirken, jedoch fliesst die erwartete Sanktionsh\u00f6he zusammen mit der Aufdeckungswahrscheinlichkeit in das Kosten-Nutzen-Kalk\u00fcl f\u00fcr ein potenziell wettbewerbssch\u00e4dliches Verhalten eines Unternehmens ein.\u00a0Eine st\u00e4rkere Abschreckungswirkung kann erreicht werden, wenn Privatpersonen als Sanktionen mit Freiheitsstrafen rechnen m\u00fcssen. F\u00fcr einen derartigen Eingriff m\u00fcsste gem\u00e4ss Befragung jedoch eine besondere Rechtfertigung gegeben sein, sodass Freiheitsstrafen nur f\u00fcr wettbewerbs\u00f6konomisch unumstrittene Tatbest\u00e4nde wie harte Kartelle in Frage kommen sollten. Zu bedenken ist bei einem Einsatz von Freiheitsentzug und auch Geldbussen gegen\u00fcber Privatpersonen, dass in einer dynamischen Sicht die Bussenpraxis die Schwere der Busse in Erw\u00e4gung zieht und Freiheitsstrafen eher z\u00f6gernd ausgesprochen werden. Damit w\u00e4re die Abschreckungswirkung weniger stark.\u00a0Die Befragung zeigt, dass die Instrumente Sanktionen und Kronzeugenregelung in den einzelnen L\u00e4ndern in der Feingestaltung unterschiedlich ausfallen, aber unabh\u00e4ngig von der Ausgestaltung einen Beitrag zur Erh\u00f6hung der Wirksamkeit der Entscheidungen der Wettbewerbsbeh\u00f6rden leisten. Die Sanktionen haben in den letzten Jahren in den untersuchten L\u00e4ndern sowohl bez\u00fcglich der Anzahl als auch in der H\u00f6he der ausgesprochenen Geldbussen zugenommen.
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\nGrafik 1 \u00abZusammenfassung Detailhandel\u00bb
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\nGrafik 2 \u00abZusammenfassung Energieversorgung\u00bb<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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